《海洋法公约》强制程序任择性例外声明的解释问题——以中菲南海争端为例

《海洋法公约》强制程序任择性例外声明的解释问题
——以中菲南海争端为例

贺 赞

《联合国海洋法公约》第298条第1款规定了强制争端解决程序的任择性例外。一国可作出声明,对某些类型的争端排除强制程序的适用。对于南海争端,菲有意设计主张的争端类型,试图限制性解释中国的任择性例外声明。任择性例外应以自然方式并结合上下文及条约宗旨、目的,充分、全面考虑当时的所有情况,并以与声明方所追求的效果相一致的方式来解释。菲的请求分别属于中国任择性例外声明中的“历史性权利”、“海洋划界”及必然涉及领土主权归属问题的“混合型”争端,均不应适用强制程序。

任择性例外声明;单方性;限制解释;强制程序管辖权

2013年1月22日,菲律宾针对其与中国在南海的争端,依据《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)第287条和附件7提起强制仲裁程序。菲外交部在《通知与声明:菲律宾政府在西菲律宾海上的主张》中,提出13点请求①具体请求如下(原文为英文,中文翻译由笔者提供):1.宣布中国在南海海域的权利,与菲律宾的权利一样,是由《联合国海洋法公约》确立的,包括《公约》第二部分规定的领海和毗连区权利,《公约》第五部分规定的专属经济区权利和第四部分规定的大陆架权利;2.宣布中国在南海依据“九段线”提出的海洋主张违反了《公约》,是无效的;3.要求中国修改国内法以与《公约》义务保持一致;4.宣布美济礁、西门礁是菲律宾依据《公约》第六部分规定而拥有的大陆架上的淹没在海水中的地物,中国在这些地物之上的占有和建筑活动侵犯了菲律宾的主权性权利;5.要求中国结束其对美济礁、西门礁的占有和在其上的活动;6.宣布南熏礁和渚碧礁是南海的高潮时没入海水中的地物,不是《公约》意义上的“岛屿”,不在中国的大陆架上,中国在这些地物上的占领和建设活动是非法的;7.要求中国结束其对南熏礁和渚碧礁的占有和在其上的活动;8.宣布曾母暗沙、赤瓜礁、华阳礁、永暑礁是高潮时没入海平面以下,只有小突出物露出水面的地物,因此属于《公约》第121条第3款的“石头”,只能在12海里领海范围内主张权利。中国依据这些地物对12海里以外的海域主张权利是非法的;9.要求中国停止对菲律宾渔民在曾母暗沙和赤瓜礁附近海域对生物资源的可持续性开采活动的阻止;要求中国停止在这些地物上或附近进行与《公约》不符的其他活动;10.宣布菲律宾有权依据《公约》从群岛基线开始主张12海里领海、200海里专属经济区和大陆架;11.宣布中国主张并开采菲律宾专属经济区和大陆架的生物和非生物资源为非法,阻止菲律宾在其专属经济区和大陆架内开采生物和非生物资源为非法;12.宣布中国对菲律宾在群岛基线开始200海里及其以外的区域内依据《公约》行使航行权利和其他权利构成了非法干扰;13.要求中国停止以上非法活动。,试图通过有意设计争端类型,将请求表述为《公约》义务的解释和适用,并限制解释中国的例外声明②参见菲律宾外交部《关于西菲律宾海的通知与权利主张说明》“Notification and Statement of Claim on West Philippine Sea”,http://www.dfa.gov.ph/index.php/downloads/doc_download/523-notification-and-statement-of-claim-on-west-philippine-sea,2013年11月16日最后访问。。我国退回菲照会及有关权利主张文件,未指派仲裁员,以此表示不接受该仲裁程序。2006年,中国曾依据《公约》第298条的规定声明对《公约》第298条第1款(a),(b)和(c)项所述的任何争端不接受强制程序管辖。强制程序对争端解决具有一定的积极意义,但其并非国际争端解决机制的一般特征,其适用也有限制和例外③《联合国海洋法公约》第15部分第3节规定了强制程序的限制和例外。。本文试从《公约》强制程序任择性例外声明的解释入手,主张此争端属于中国声明的任择性例外,进而排除强制程序的适用。

一、任择性例外声明的法律性质和解释原则

(一)法律性质

任择性例外声明是保留的一种形式,它既是条约条款,也是主权国家的单方声明。允许条约义务在有限范围内的不适用,是“有约必守”原则的例外。但它又不同于普通的条约例外条款:例外条款适用于所有缔约方;而任择性例外仅适用于声明的作出方,通常反映作出方某一方面的政策考虑。

一般认为,《维也纳条约法公约》第31条、32条是条约解释的国际法原则。作为条约条款,任择性例外的解释也须遵循这一原则。这点在联合国国际法委员会①根据《联合国宪章》第13条的精神和《联合国国际法律委员会章程》第15条规定,国际法委员会的主要职能包括:第一,国际法的逐渐发展,第二,国际法的编纂。2011年的《条约保留实践指南》②一般认为,《条约保留实践指南》是示范法,也是对现有习惯法的汇编。参见王勇:《条约保留〈实践指南〉论述——兼论中国的对策》,《华中师范大学学报》2012年5月,第31页。中也得到印证:“保留应善意解释,并考虑保留文本反映出的保留作出方真实意图,同时考虑条约目的以及保留作出当时的情况。”③Guide to Practice on Reservations to Treaties,Yearbook of the International Law Commission,2011,vol.II,Part Two,p.22.

(二)解释原则

有观点认为:条约义务的例外应被限制解释是一项国际法规则④I nterpretation of Article 79 of the 1947 Peace Treaty(French/Italian Conciliation Commission)XIII,UNRIAA 397.Case Concerning Certain German Interests in Upper Silesia PCIJ,Series A,No.7,p.56 and Free City of Danzig case,PCIJSeries A/B,No.65 at 71.。“所谓例外规定,是在一个义务的适用范围之内,规定对该义务一个小范围的不适用,因此,只有对小范围不适用的情况进行从严解释,才能保证其适用不会超越其所规定的适用范围。”(黄东黎,2006:9-20)

1.法理分析

实际上,这种按照条款的分类而近乎先验地作出价值判断的做法是欠客观的,也无法找到其国际法渊源上的依据。国际条约中并无对此原则的明确阐述(胡建国,2007:101)。

任择性例外是条约条款,又是缔约国的政策工具,往往会在实现条约目标与发挥政策工具作用这两大目标间造成冲突。片面地限制解释,似乎能最大限度地实现条约目标,实际上却可能背离条约允许任择性例外的真意——协调各方利益,尽可能广泛地吸纳潜在缔约方,进而导致国际条约乃至国际法的萎缩。

2.司法实践考察

国际海洋法法庭自成立至今处理过几个“实质问题”的案件,其中没有需要法庭通过解释任择性例外而确认管辖权的情况⑤第7号案“塞加号”案中当事双方对本案件的管辖权无不同意见。第16号案孟加拉国诉缅甸(海洋划界)案中双方都未对海洋划界问题作出保留,国际海洋法庭确认其对该案有管辖权。巴拿马诉几内亚比绍,双方以特别协议同意将案件提交国际海洋法庭管辖。。在国际常设仲裁法庭依据《公约》附件7仲裁的5个案例中,也没有争端方作出过任择性例外声明⑥The Republic of Mauritius v.The United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland,Bangladesh v.India,Barbados v.Trinidad and Tobago,Guyana v.Suriname,Malaysia v.Singapore,Ireland v.United Kingdom.http://www.pca-cpa.org。但国际法院的相关判例⑦英伊石油公司案,某些挪威债券案,在印度领土上的通行权案,爱琴海大陆架案,渔业管辖权案(西班牙诉加拿大)等。可以反映法院在这一问题上的态度。

其中,西班牙诉加拿大渔业管辖权案判决阐述了保留的解释原则。该案中,西主张保留应限制解释,提出“有效原则”⑧有效解释原则:“与其使事务无效,不如使其有效”。承担义务是条约的首要目的,一般而言,各方必须被推定是要使条约有效。上诉机构在美国汽油案中将有效条约解释原则视为维也纳公约“一般解释规则的自然推断之一”。和“对起草者不利原则”⑨对于文本中的模糊处,应以对起草者不利的意思解释为准。。法院指出:管辖权保留声明是国家主权的单方行为。“《维也纳条约法公约》只能在与法院管辖权的单方接受声明之特殊性不相矛盾的情况下适用。”(10)Fisheries Jurisdiction(Spain v.Canada),Judgment of 4 December 1998,para.46.“管辖权只存在于缔约国表示接受的范围内…保留并不减损广泛意义上管辖权的接受,其作用在于确定缔约国对法院强制管辖权接受的范围。因此,并没有理由将其限制解释”(11)Fisheries Jurisdiction(Spain v.Canada),Judgment of 4 December 1998,para.43.。“不利原则”可以适用于解释合同,但在解释保留声明时是不适用的;“‘有效原则’在条约法和法院判例中有着重要作用。但是,在解释保留声明时,第一位的要求应当是:以与保留方所追求的效果相一致的方式来解释。”①Fisheries Jurisdiction(Spain v.Canada),Judgment of 4 December 1998,para.51,52.

爱琴海大陆架案也反映了法院这一立场②Aegean Sea Continental Shelf(Greece v.Turkey),Judgment of 19 December 1978.。希腊加入总议定书的文件中附有保留:“关系到希腊的领土地位的争端”不适用于总议定书所载的程序。希腊争辩道:“这一争端关系到大陆架划界,而大陆架划界据称是与领土地位根本无关,并说大陆架既不是领土的一部分,就不能认为是与领土地位有关。”③Aegean Sea Continental Shelf(Greece v.Turkey),Judgment of 19 December 1978,para.49.法院评论道:“要接受划界与领土地位的观念根本无关的说法,会是困难的,并指出,一项关于大陆架划界的争端,其性质本身就有关系到领土地位的趋势。”④Aegean Sea Continental Shelf(Greece v.Turkey),Judgment of 19 December 1978,para.80-89.

从上述国际司法实践中可知,管辖权保留声明以“国家同意”和“主权让渡”为基础,存在歧义时,应以自然方式并结合上下文、条约的目的、宗旨及保留方的意图,充分、全面考虑当时的所有情况,并以与保留方所追求的效果相一致的方式来解释。

二、争端的类型化与保留范围的确定

中国已于2006年依据《公约》第298条作出声明:“对于《公约》第298条第1款(a)、(b)和(c)项所述的任何争端,中国政府不接受《公约》第15部分第2节规定的任何国际司法或仲裁管辖。”⑤“The Government of the People’s Republic of China does not accept any of the procedures provided for in Section 2 of Part XV of the Convention with respect to all the categories of disputes referred to in paragraph 1(a)(b)and(c)of Article 298 of the Convention.”参见联合国海洋事务和海洋法处网站:http://ww w.un.org/Depts/los/convention—agreements/convention declarations. htm#China 20after 20ratification,2013年11月16日访问。问题的关键在于:当前的争端是否属于中国的任择性例外?

依据仲裁法中的“管辖权之管辖权”原则,仲裁庭有权解释争端方提交的请求,识别主要争议点,最终确定其是否有权裁判某一事项⑥LOSC Art.288(4);ITLOS Rules Art.58.See G.Guillaume,‘The Future of International Judicial Institutions’(1995)44 ICLQ 849.。《公约》第288条第4款也明确规定:依据附件7组成的仲裁庭有权自行决定其是否有管辖权,仲裁庭也实践了这一原则⑦参见Barbados v.Trinidad和Guyana v.Suriname。。

海洋争端通常较为复杂,往往同时涉及岛屿或陆地领土主权争议,岛礁的法律地位认定等问题,实践中将其类型化并判断其是否属于例外事项是较为困难的。宽泛或限制解释例外事项,往往会导致同一案件在是否属于例外事项上结论不同,进而导致适用不同的争端解决方式。

菲外交部在《通知与声明:菲律宾政府在西菲律宾海上的主张》中,提出13点请求⑧具体请求如下(原文为英文,中文翻译由笔者提供):1.宣布中国在南海海域的权利,与菲律宾的权利一样,是由《联合国海洋法公约》确立的,包括《公约》第二部分规定的领海和毗连区权利,《公约》第五部分规定的专属经济区权利和第四部分规定的大陆架权利;2.宣布中国在南海依据“九段线”提出的海洋主张违反了《公约》,是无效的;3.要求中国修改国内法以与《公约》义务保持一致;4.宣布美济礁、西门礁是菲律宾依据《公约》第六部分规定而拥有的大陆架上的淹没在海水中的地物,中国在这些地物之上的占有和建筑活动侵犯了菲律宾的主权性权利;5.要求中国结束其对美济礁、西门礁的占有和在其上的活动;6.宣布南熏礁和渚碧礁是南海的高潮时没入海水中的地物,不是《公约》意义上的“岛屿”,不在中国的大陆架上,中国在这些地物上的占领和建设活动是非法的;7.要求中国结束其对南熏礁和渚碧礁的占有和在其上的活动;8.宣布曾母暗沙、赤瓜礁、华阳礁、永暑礁是高潮时没入海平面以下,只有小突出物露出水面的地物,因此属于《公约》第121条第3款的“石头”,只能在12海里领海范围内主张权利。中国依据这些地物对12海里以外的海域主张权利是非法的;9.要求中国停止对菲律宾渔民在曾母暗沙和赤瓜礁附近海域对生物资源的可持续性开采活动的阻止;要求中国停止在这些地物上或附近进行与《公约》不符的其他活动;10.宣布菲律宾有权依据《公约》从群岛基线开始主张12海里领海、200海里专属经济区和大陆架;11.宣布中国主张并开采菲律宾专属经济区和大陆架的生物和非生物资源为非法,阻止菲律宾在其专属经济区和大陆架内开采生物和非生物资源为非法;12.宣布中国对菲律宾在群岛基线开始200海里及其以外的区域内依据《公约》行使航行权利和其他权利构成了非法干扰;13.要求中国停止以上非法活动。,试图通过有意设计争端类型,将请求表述为《公约》义务的解释和适用,并限制性解释中国的任择性例外。

三、解释原则在本争端的适用

从文本上看,《公约》第298条规定缔约方可以声明排除强制程序对“关于划定海洋边界的第15条、第74条、第83条在解释或适用上的争端或涉及历史性海湾或历史性权利的争端”的适用,“关于”和“涉及”等措辞表明对例外范围不宜作限制解释⑨参见Barbados v.Trinidad和Guyana v.Suriname。。

从保留方的真实意图看,在第三次联合国海洋法会议上,中国代表团指出:中国政府一贯主张,国家之间的任何争端,应当由各当事国在互相尊重主权和领土完整以及平等的基础上通过谈判协商解决。此声明的本意在于为自主决定是否将争端提交强制程序留下空间。

从条约的目的和宗旨来看,设立强制程序的意图在于提高争端解决机制的有效性,防止国际法进一步碎片化(吴慧,2002:104-107)。强制程序并非国际争端解决机制的一般特征和发展趋势,通过限制性解释任择性例外以扩大其适用范围的做法并无理论依据。考察一项争端解决机制是否有效,不应囿于裁判机关在强制程序管辖权范围上能否扩大,而应着眼于争端方对裁判结果的遵从程度。片面地迫使缔约方将本不愿提交强制程序的争端归于强制程序,将背离缔约方的合意基础,可能导致裁判结果无法执行,最终损害争端解决机制有效性(E.Lauterpacht,1991:21-22,S.Oda,1995:863,864,A.E.Boyle,1997:37,54,J. I.Charney,1996:69)。

以下将针对菲请求,具体解释:

1.明显事实

第1点请求要求宣布争端方在南海的权利由《公约》规定。这是明显事实,中方对此并无异议,可以直接排除管辖。

2.领土主权归属

第4、5、6、7点请求主张中国非法占有了南海部分高潮时没入海水中的地物。而认定占有行为是否“非法”的前提是确定这些地物的主权归属,因此,此问题的实质是确定地物的主权归属,明显不属于《公约》强制程序管辖范围。

3.历史性权利

第2和第3点请求提出中国的“九段线”主张无效。“九段线”无疑标志着中国在这一范围内的历史性权利,但无论“九段线”主张是否有效,仲裁庭在管辖权认定这一阶段只需对此作初步审查,无需探讨实体问题①See Anglo-Iranian Oil Co.(United Kingdom v.Iran),Judgment of 22 July 1952,preliminary objection,p.98.。单从管辖权认定这一点上考虑,“九段线”的法律地位问题实质上是历史性权利主张,显然属于“涉及历史性海湾或历史性所有权”的争端。

第4、5、6、7、8、9点请求提出中国在某些地物周围12海里以外的海域主张海洋权利是非法的。这些问题的认定只有在中国的历史性权利主张得到裁判的基础上才能作出结论,同样属于“涉及历史性海湾或历史性所有权”的争端。

4.海洋划界

在第4点请求中,菲请求认定部分地物构成了菲的部分大陆架;在第11点请求中请求认定中国对菲专属经济区和大陆架上的资源的开发为非法;在第12点请求中请求认定中国侵犯了菲在200海里海域内的航行权和其他权利。并在第13点中请求中国停止以上非法活动。但这些主张都必须海洋划界之后才能作出结论,上述请求属于“涉及海洋划界”的争端。

5.地物的法律地位

菲在第6、7、8、9点中请求认定中国实际控制的部分没水浅滩、礁和低潮高地不属于《公约》第121条定义的岛屿。判断某一地物是否拥有产生海洋权利的资格是海洋划界实践中常见的程序,它直接影响划界结果(Stuart Kaye,2008:73)。因此,认定地物的法律地位也属于“涉及海洋划界”的争端。即使此问题被认定为不属于中国声明的例外,仲裁庭也仅被赋予单纯认定地物的法律地位的权限,无权处理海洋划界和地物主权归属的认定等问题。

6.必然涉及领土主权归属问题的“混合型”争端要

菲方在第10点请求中请求认定菲有权依据《公约》规定按“群岛基线”主张领海、专属经济区和大陆架。而菲“群岛基线”的主张主要体现在其2009年“领海基线法案”中,该法案将中国的黄岩岛和南沙群岛部分岛礁划为菲领土(Zhu Lijiang,2010:607)。因此,菲“群岛基线”是否合法,前提在于确定黄岩岛和南海群岛部分岛礁的主权归属。菲很可能提出:纯粹的领土主权问题不受强制程序管辖,但“群岛基线”合法性是《公约》解释和适用问题,尽管其必然涉及领土主权归属,但其主要问题还是属于海洋争议,对于这样的“混合型”争议,应受《公约》强制程序管辖。这一提法对中国较为不利,但中国仍有有利的依据:

涉及平行的陆地领土主权问题的“混合型”争端是否应由《公约》强制程序管辖尚存在争议(Irina Buga,2012:60),支持一方认为赋予法庭(或仲裁庭)对附带性陆地主权问题的管辖权,将有利于解决现实中的大量海洋争端;同时,将充分发挥法庭(或仲裁庭)的功能(R.Wolfrum,2006);然而,将“混合型”争端纳入强制程序,有悖“国家合意”原则,其在解决争议、发挥法庭功能方面的实际效果也是值得怀疑的(S. Rosenne,1997:571)。

反对一方认为管辖权只限于海洋争端。首先,在公约起草过程中,负责“海洋划界争议”部分的第七谈判小组前主席左恩(Sohn)教授明确主张:混合型争议应被完全排除出公约的争端解决程序(L.B. Sohn,et.al,1984:244;L.B.Sohn,1983:195);其次,第293条的适用法律条款规定:适用《公约》及与《公约》不相冲突的其他国际法规则(L.D.M.Nelson,2001:53)。

从国际司法实践来看,裁判机关对于“混合型”争端,一般是尽量绕开领土主权问题,淡化领土(主要是岛屿)在划界中的效力,或将划界止于争议领土点上。在圭亚那诉苏里南仲裁案中,法庭以“1936点”为海域分界线起点最终解决了问题,巧妙回避了确定陆地边界而确定海洋边界。法庭最终认定对该争端有管辖权①Counter-Memorial of Suriname,vol.I,1 November 2005,available at〈http://www.pca-cpa.org/showpage.asp?pag_id=1268〉para.174.。但在中菲争端中,绕开黄岩岛和南沙群岛部分岛礁的主权归属问题而判断“群岛基线”的合法性是极其困难的,仲裁庭仍然可能基于维护争端解决机制有效性的整体考虑而认定对整个争端无管辖权。

综上所述,依据任择性例外声明的解释原则,中国任择性例外声明中的“历史性权利”、“海洋划界”等问题不应被限制解释。对于第10点请求,因菲 “群岛基线”合法性的确认必然涉及领土主权归属问题,这类“混合型”争端也不应适用强制程序。因此,中国拒绝接受强制程序具有充分的法理依据。

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■责任编辑:车 英

The Interpretation of the Optional Exception Declaration on the Compulsory Procedure in UNCLOS:
Based on the Sino-Philippine South China Sea Dispute

He Zan(Lecturer,South China Normal University)

Article 298(1)of the UNCLOS provides for the optional exception of compulsory dispute settlement.States may make declarations in accordance with Article 298(1)to exclude some disputes.As for the Sino-Philippine South China Sea Dispute,Philippine has purposefully designed the claims and narrowly interpreted China’s declaration,in order to claim that the dispute is beyond thescope of China’s optional exception.Optional Exception Declarations shall beinterpreted naturally, under the context,considering the intent of the declaring state and any other circumstances of the time.A narrow interpretation shall not be taken.Some of Philippine’claims belong to the category of maritime delimitation and historic title disputes.Some are“mixed”disputes that necessarily involve the concurrent consideration of any unsettled dispute concerning sovereignty or other rights over continental or insular land territory.None of the claims shall be governed by the compulsory procedure.

optional exception declaration;unilateral;narrow interpretation;compulsory procedure jurisdiction

贺 赞,华南师范大学法学院讲师,法学博士;广东广州510006。Email:hezan@m.scnu.edu.cn。

教育部青年项目(11YJC820145);华南师范大学青年培育基金项目