中国民主政治发展的“协商”与“选举”之辩 ——兼评“协商民主优先论”

申建林 蒋田鹏

中国政治发展的核心问题是民主化问题,而现实政治体系所能接纳的通常是由远及近、从边缘到中心的渐进式的民主化路径,乡村、社区、政协等较为边远的领域首先成为学术界和政界关注的民主化试验场所,由此,“基层民主”、“协商民主”相继成为中国民主政治发展的研究热点。目前,中国民主化研究已进入了协商民主的主流话语阶段,对于协商民主的认识,已经出现了这样一种影响广泛的观点：相对于选举民主等形式,协商民主应当优先发展,它代表了中国民主政治的发展趋势,这里称之为“协商民主优先论”(陈剩勇,2005；房宁,2010；林尚立,2003),这种观点包含了对协商民主与选举民主之间关系的特定解释。那么,在中国民主政治发展中,协商民主与选举民主究竟孰重孰轻? 两者各居何位?本文力图通过对“协商民主优先论”的考察和质疑,来探讨和澄清这一问题。

一、盛行于中国的“协商民主优先论”

协商民主观念自21世纪初引入以来,在中国的传播已逾10年,在协商民主本土化的过程中,“协商民主优先论”也随之提出并得以盛行。

早在2003年,林尚立在其《协商政治：对中国民主政治发展的一种思考》一文中首先提出了协商民主在中国发展的优先性,他以中国强调民主效率而不主张政治多元化为由认为：“竞争性民主就不可能成为首选价值偏好。这样,未来中国民主政治建设中民主程序的价值偏好就很自然地会趋向协商性民主。”(林尚立,2003：21)随后,“协商民主优先论”的影响逐步扩大,更多的学者成为其支持者和倡导者,如黄卫平、陈文认为,“在以‘协商性民主’为主,‘竞争性民主’为辅的基础上”,将两者与我国的民主政治建设相结合,“应是建设有中国特色的民主政治的现实选择”(黄卫平、陈文,2005：247)。陈剩勇则认为,民主传统的缺乏使得中国在短期内难以为竞争性民主制度的发展提供政治心理以及社会基础,如果在这种情况下发展具有“竞争性”和“聚合性”的选举民主,“很可能会陷入动员性参与而导致的‘多数暴政’”——就像中国大陆的“文革”以及台湾的“民粹化”那样,而“引入和倡导协商民主”则可避免这一弊端,况且在我国的政治文化与政治传统中“也不乏协商政治的思想资源”(陈剩勇,2005：29)。

直到最近,还有一些学者对于“协商民主优先论”持肯定与支持的态度。如李德满认为,选举民主本身存在着难以解决的理论悖论；而协商民主则在克服了选举民主理论困境的同时,与我国的社会主义建设无论是在核心特征还是具体内容上都存在着许多共同点,它可以在不触动既有政治体制的前提下推动我国的社会发展,“因此协商民主作为一种民主模式,对我国的社会主义民主具有更大的借鉴价值”(李德满,2008：64)。房宁更直言不讳：“着眼于当前中国的形势和任务,中国实际上选择了以协商民主作为推进民主政治建设的重点,这是与中国当前所处的发展阶段相联系的。我并不认为中国应当永远排斥竞争性的选举,但这并不是中国现阶段民主政治发展的重点。”(房宁,2010：39)

究竟何为协商民主? 协商民主果真与中国的现实国情与文化传统具有天然的亲和力吗? 协商民主更易于在非民主化的社会土壤中成长,因而能够绕开推行选举民主所遇到的困难吗?

二、协商民主与中国现实环境之间的张力

我们首先看看协商民主优先论的第一个理由：基于中国的国情,尤其是基于中国非竞争性的领导体制和政治形态的考虑。

关于中国现阶段的国情,学术界普遍认为,中国是一个国家或政府主导型的社会,“政府对社会团体的全面控制是未来国家与社会关系演变的初始发展条件”(陈剩勇,2005：29)。我们并不否认中国政治体制所具有的集权和非竞争的性质,甚至承认,改革开放所带来的社会结构和阶层的分化,以及多元化社会基础的出现,也并未改变中国的集权体制,相反,在某种程度还加强了集中调控权。

中国非竞争性的集权体制这一事实,能决定中国只能走协商民主优先发展之路,而选举民主或票决民主将丧失有效的发展空间吗? 协商民主优先论者之所以将非竞争性的政治环境与协商民主联系起来,其核心逻辑无非是：选举民主(或票决民主)是竞争性民主,而协商民主是非竞争性民主。在排斥竞争的政治土壤上,能扎根成长的只能是协商民主,而不是选举民主(或票决民主)。这种观念是对协商民主概念及其运行机制的严重曲解。协商民主通常是指公民通过自由而平等的对话、讨论、辩论等理性的方式而参与公共决策的方式,无论协商民主理论家对于协商民主的分歧有多大,但都承认协商民主包含了民主和协商两个方面的内涵①如,米歇尔曼认为,协商民主是“民主与协商的混合物”(见博曼、雷吉主编：《协商民主：论理性与政治》,陈家刚等译,中央编译出版社2006年,第108页)；埃尔斯特也认为,“民主的部分”和“协商的部分”构成了协商民主的“核心含义”(见埃尔斯特主编：《协商民主：挑战与反思》,周艳辉译,中央编译出版社2009年,第9～10页)。。也就是说,无论选举民主(或票决民主)还是协商民主作为民主的形式,都是指公民面对存在分歧的若干对象、方案或事项进行平等而自由的选择,从而最终决定合法人选或共同遵守的行为规则,这种民主决策可以采取偏好聚合的方式,即公民无需申述理由而直接投票,根据简单多数原则而决策,也可以通过“理性协商达成的偏好的改变”而决策(埃尔斯特,2009：7),这就是协商民主。协商民主观念要求公民对自己的选择进行辩护和论证,承担道义责任,在协商与论辩过程中,各方最初的主张可能发生变化,这种基于公共责任和公共理性而作出的集体决策,具有更高的民主质量。

由此看来,协商民主与选举民主之间的差别只在于公民作出集体决策的方式是直接票决还是票决之前要求争论和辩论,而并不在于是否在存有分歧而相互竞争的候选对象中进行选择。事实上,民主本身就是由公民或利益相关人直接解决分歧的一种方式,如果在公共生活中,没有分歧,不存在相互竞争的人选或方案,所有人对所有事项的选择都是一致的,民主也就成为多余。协商民主作为一种民主形式,无疑也是在面对存有分歧而相互竞争的困境时,作出选择的一种方式。我们何以能认为,唯有选举民主才是一种竞争性民主,而协商民主摆脱了竞争原则,因而也能在非竞争的政治环境中成长? 协商民主比选举民主(或票决民主)具有更高的要求,在选举民主无法成长的环境中,协商民主又何以能更顺利地成长? 就协商民主而言,无论是协商的主体,还是协商的对象,都存在着分歧和竞争。正因为协商主体存在分歧和竞争,才会要求各方自由而平等地辩论和论证,正因为备选对象存在着分歧和竞争,才会在辩论中通过展示各备选对象所包含的公共理性和公共利益因素,而等待利益相关人进行选择。

协商民主优先论者之所以认为协商民主更能为非竞争性的体制所接受,是因为他们所想象的协商民主,无非是指在既有集权权威之下,指定的人员通过指定的组织形式在指定的议事范围之内相互交流并提出建议的议事形式,在一定的意义上说,这的确是一种协商,而且某些建议往往也会被采纳,但问题是,在这种协商中,各方并不能凭借其主张所包含的公共理性而具有平等的决策权,而是有待权威的认可和接纳。因而,这种协商在性质上只是一种咨询与建议,而不是最终的决定权,因而这并非是一种协商民主。协商民主作为一种民主形式要求协商者具有自由而平等的最终决策权。

论证协商民主优先发展的另一个理由是：中国当前社会利益关系复杂,而协商民主有益于消除社会矛盾,达成社会共识。如房宁认为,选举民主有利于公民个人偏好的充分表达,但却容易强化差别,扩大分歧；而协商民主则能照顾各方利益,寻求利益的交集,促进共同利益的形成,因此,“协商民主是最适合中国现阶段的民主形式,应当成为中国经济社会发展的主要方向和重点”(房宁,2010：39)。

我们承认,中国社会正日趋多元化,在决策中也需要致力于寻求共识。但这是否意味着,协商民主更适于多元主义的社会环境,而选举民主具有天然的局限性,因而前者优先于后者?

莫莉在克里斯蒂娜不提防时向她的侧身踢了一脚，克里斯蒂娜后背着地瘫在那里。看到这儿，艾尔突然松开手，把我拉到他身边紧紧地靠着。我咬紧牙不想哭出来。第一天晚上，虽然我对艾尔的哭泣无动于衷，但我还不是铁石心肠的人。此时此刻，看着克里斯蒂娜痛苦地捂着胸肋，我真想冲上去挡在她们中间。

寻求共同利益的确是协商民主的价值诉求,协商民主理论家倡导参与者在民主决策过程中通过论辩和论证,而实现偏好的转换,从而可望达到共识。但是,这只是协商民主的理想,从最终的意义上讲,任何民主形式都不可能消除分歧,完全化解矛盾。协商民主通过各方的争论和论证,可以消除那些因“偏见和迷信所导致的分歧”,但也可能会产生和激发分歧,因为它提供了平等争论的机会,那些“先前被忽视的部分也会引人注意”而成为争论的内容,“当协商参与者来自不同的社会、经济背景,具有不同的生活经验,并且证据缺乏证明时,各种不同观点就不可能消除”(博曼、雷吉,2006：189)。因此,“严格说来,协商过程绝不会导致普遍性的建议,普遍性仍然是一个无法达到的目标”(曼宁,2011：136)。

协商民主的意义只在于,让各方有机会申述其主张的理由,使少数人的和具有充分理由的观点受到重视,从而使决策过程更具有合理性,但最终决策结果的合理性,则是协商民主无法解决的,只有票决民主才会使每个人“在若干方案中做出选择,并自由地决定赞成或拒绝通过辩论形成的结论”,从而形成有效的集体决定,票决赋予了决策结果的合法性,它是协商民主过程中“各种观点相互比较、相互竞争”的结果。

由此看来,协商民主难以单独承担民主决策的使命,协商民主致力于对各种不同利益的协调。但是,最终划定各方利益边界、对共同利益的确认等等,仍然需要聚合式的选举民主,协商民主的有效运行难以脱离选举民主所提供的决策机制。

而且,协商民主运行需要以选举民主所提供的民主政治构架为前提,选举民主(和票决民主)具有逻辑上的先在性。因为协商民主是以利益的顺畅表达为前提,若没有选举民主,没有选举民主提供的对政治权威的控制和对自身利益代表的选择,就不可能有民主过程中的对话和辩论的微观环节,发达的民主化国家之所以强调协商民主,是因为在那里已经确立了比较成熟的选举民主基础。在中国,利益表达不畅,协商效能不佳,在很大程度上归因于中国选举民主的不完善。

三、中国文化传统与“非民主协商”

协商民主与中国文化传统相契合,是“协商民主优先论”的另一个重要依据。协商民主优先论者在中国的政治传统中找到了中国现阶段优先发展协商民主的思想与文化土壤：即“和”文化以及“协商传统”。

如林尚立认为,“和”是中国政治文化的核心价值之一,所谓“君子和而不同”、“和为贵”,“这种文化基础为协商政治的确立提供了良好的精神资源和文化背景”(林尚立,2003：21)。陈剩勇则认为,我国的“协商政治传统”自古就有,如民本政治即含有协商理念,它要求君主要善于听取臣民的批评与建议；即使在秦汉君主专制政体确立之后,政治需要协商、辩论的传统也一直在历朝历代得以延续,中国古代每一个朝代都设有言官制度,其职责就是议论政策得失,这些政治传统中所“涵摄的政治需要协商、需要争论和辩论的思想,无疑构成了协商民主植入中国的一大本土资源”(陈剩勇,2005：30-31)。

不可否认,在中国的文化传统中存在着某些协商性因素,但这里的“协商”,在性质上是一种非民主的“协商”,它与现代协商民主不仅不同,而且在其制度功能和运行机制上与现代协商民主是无法相容的。

协商民主中的“协商”,是提高现代社会民主质量的一种决策方式,而中国传统政治生活中的“协商”,则是维护专制体制稳定而持久运行的一种策略。就协商民主而言,协商活动是以参与者平等的政治地位为前提,即所有参与者具有平等的决策权；在协商过程中,协商者以公共理性为指导,即参与者公开表明自己的利益与偏好,倾听他人观点,并根据公共理性来做出判断；最终的决策并不依赖于专断性的权力结构,而取决于协商各方的理性力量、他们对共同利益的理解以及他们的真实意愿。这种自由、平等、开放而理性的对话和协商,不仅具有民主的性质,而且是一种更高质量的民主。

而中国传统政治中的“协商”,则是君主与臣民之间的“协商”。支配整个信息交流与协商形式的是君主的垄断性的政治权力,臣民的话语权来源于君主的恩赐；“协商”的力量及其合理性不在于公共理性所理解的公共利益,而是君主的利益及其统治秩序；而最终的决策权归于君主,服从君主是臣民的义务。君臣之间的协商关系,如其说是反映了民主的关系,不如说是反映了效忠的关系。所以,传统社会的“协商”,并不具有民主的性质,这种非民主的协商不可能成为协商民主发展的思想资源。

同样地,中国传统社会所孕育的“和”文化与协商民主的理念及精神气质背道而驰,难以成为协商民主赖以生长的土壤。中国古代的“和”文化始终与“礼”相联系,它通过礼的道德与制度规范而实现,而最终也是为了实现礼所内含的等级秩序,即所谓的“礼之用,和为贵”(《论语·学而第一》)。这里的“礼”,所倡导的是专制主义不平等的政治与宗法结构,“礼”赋予不同社会成员以不同的高低贵贱身份,并通过特定的礼仪习俗与行为规范牢牢维护既定的身份与秩序。显然,“和”文化不是没有倾向性的各方中和,更不是消除政治差别的政治平等,而是内含了君主制与社会等级制,正如刘泽华在对中国传统社会的分析时所指出：“在观念上,王权主义是整个思想文化的核心。各种思想,如果不是全部,至少是大部,其归宿基本都是王权主义”(刘泽华,2003：31)。显然,“和”文化与协商民主是无法相容的。

在“和”文化及其开明的“民本政治”中,也开放了某些对话与言论空间,从而形成了某种“协商政治传统”。但是,“民本政治”预设了“民”“君”之间的二元划分,“民本”丝毫不等于“民权”与“民主”,相反,以民为本的理想恰恰反映了君王的高尚人格和伟大情怀,恰恰确立了君王作为“民之主”的道义基础。

协商政治传统中的言官虽可“批评朝政之得失”,但在道义与政治上只能处于卑微的臣民地位,他们的“批评”不过是效忠于君王的“谏言”,而不是基于公共理性的平等对话与辩论,在这种君臣地位不对等、权利与义务相分离的“协商”中,臣民必须谨言慎行,稍有不当,便是“妄议朝政”,轻则遭刑狱之灾,重则招杀身之祸。明朝著名的“廷杖”制度,即是皇帝为“教训”官吏所设置的一种刑罚,受刑者多因言获罪,而杖多杖少则取决于皇帝一时的心绪,如,明武宗曾欲借“祀神祈福”之名南下游玩,众朝臣闻之谏阻,武宗大怒,杖朝臣146人,其中11人被杖死。传统社会中所谓的“协商”是一种充满诸多禁忌色彩的、单方裁定的“协商”,无论是理念上还是运行机制上与现代协商民主中的协商相去甚远。

事实上,正如民主并非都是协商的,“协商”也并非都是民主的,几乎在所有的专制社会中同样能找到某种形式的协商,因为专制统治者对整个社会的有效驾驭与控制并不是以与整个社会的隔绝和自我封闭为前提的。相反,唯有了解社会才能及时控制社会,“协商”正是为他们提供了一种汲取信息的途径,与臣民的“协商”有益于专制统治者适时地调整政策,从而稳定其秩序。此时的“协商”与协商民主中的“协商”有着天壤之别,它无法成为接纳协商民主的文化因素。由此看来,协商民主优先论者在“和”文化、“协商政治传统”与协商民主之间所建构起来的联系,不过是似是而非的牵强的联系。

四、无法越过的选举民主

选举民主与协商民主这两种民主形式不是可以随意编排、随意取舍和随意设计的。在现代民主政治发展中,两者具有各自特有的运行机制和适用范围,对于维护与支撑现代民主政治发挥着各自特有的作用。只有遵循民主政治实践自身的逻辑,才能开拓一条有效的民主发展道路。

直接的参与式民主和协商民主是具有特定条件的,它受到参与人数与参与规模的限制,而只能在如古代雅典式的城邦小国中具有生存空间。随着现代民族国家的兴起,个人直接参与的民主丧失了生存的土壤。受到现代民族国家人口众多和地域广阔等因素的限制,“代议制民主就是唯一可能的形式”(萨托利,2008：310)。正如赫尔德所言：“代议制民主作为既负责任而又可行的政府而得到赞美,在广袤的国土上和漫长的时间跨度内保持稳定。”(赫义德,1998：148)也就是说,作为政治共同体最高层面的民主形式无法采取全民直接参与议决事项的协商民主,而只能实行通过公民代表进行议事的代议制度。

当代议制民主成为当今世界最具可行性的主流民主模式时,选举民主也就成为不可超越的普遍形式,因为正是选举民主才使代议制民主得以有效运行。正如萨托利认为,选举民主虽然不是代议制民主的充分条件,却是它的必要条件,有选举民主不一定就是代议制民主,但在代议制民主中却必定存在选举民主。代议制民主的设计原理在于,将“主权”与“治权”进行了二元划分：主权在民,而治权归于接受委托的“代表”。决定代议制的民主质量和代议成败的是公民对其代表的选择与控制,只有民选的政府才能成为负责任的政府。由此,选举民主成为支撑代议制的核心,各国学者通常将自由而公正的选举视为一个国家民主化的标志,如熊彼特认为,“一个现代民族国家,如果其最强有力的决策者中多数是通过公平、诚实、定期的选举产生的,而且在这样的选举中候选人可以自由地竞争选票,并且实际上每个成年公民都有投票权,那么,这个国家就有了民主政体”(刘军宁,1999：423)。

那些呼吁协商民主的理论家们也从没有试图抑制或排斥选举民主及其所支撑的代议制度,并进而让协商民主取代选举民主。他们并不是将选举民主与协商民主对立起来,相反,协商民主理论家只是针对选举民主所存在的缺陷,而力图通过协商民主形式予以补充与完善,而绝非轻视或取代选举民主。

协商民主作为公民代表或利益相关人直接参与对话和辩论的微观民主,是在选举民主与代议制民主的某个环节或微观范围内运行的。如在中国,如果审议向全国人大常委会提交的立法议案,往往是先由常委会全体会议或有关专门委员会进行辩论和讨论,这个审议的过程即是协商民主的过程；再如,在乡村或城市社区等基层,利益相关人就特定事项的对话讨论,即是协商民主的形式。显然,协商民主是从微观上对选举民主的完善,它无法离开选举民主和代议制而独立运行。若没有选举民主和代议制所提供的对于公民平等政治权利的制度保障,协商民主的愿望也无法实现。

此外,协商民主自身也不能成为独立而完整的决策过程,它只有与选举民主或票决民主相结合,才能构成一个完整的决策过程,从而发挥协商自身的作用。离开了选举和投票的协商,只能是议而不决,“任何普遍的民主理论都不会仅把目光盯在协商上,因为总需要进行决策”。所以,埃尔斯特指出,“协商绝对不可能是达成集体决策的唯一程序,它总是需要投票或讨价还价或两者一起作为补充”(登特里维斯,2006：79-80)。正是“选举”和“投票”这一决策形式的存在,才使协商民主具有了现实可行性。那种认为在中国协商民主具有优先价值、需要得到优先发展的观念,既违背了现代民主制度运行的内在逻辑,也不符合中国政治发展的战略。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式。”这里也并没有提及或隐含协商民主优先发展的观念。

协商民主优先论者最终会导致避重就轻的后果,我们知道,中国选举民主(代议民主)最典型地存在于人民代表大会制度中,而人民政协是协商民主的主渠道,如果认为中国现阶段的民主发展战略以协商民主为重,也就意味着优先发展人民政协的民主形式,而人民代表大会的民主形式因受到国情的限制而暂缓推进,这种观念岂不是怀疑中国的人民代表大会这一根本政治制度的民主价值和现实可行性?

协商民主不可能为中国民主政治发展开辟一条独立而优先的道路,协商民主的有效运行本身就离不开选举民主,中国协商民主价值的彰显有赖于选举民主的完善与发展。政治发展没有捷径,选举民主是一条无法绕行的必经之路,试图避开选举民主,不仅无法推进民主,反而远离了民主。

[1] 约·埃尔斯特(2009).协商民主：挑战与反思.周艳辉译.北京：中央编译出版社.

[2] 博曼、雷吉(2006).协商民主：论理性与政治.陈家刚等译.北京：中央编译出版社.

[3] 陈剩勇(2005).协商民主理论与中国.浙江社会科学,1.

[4] 登特里维斯(2006).作为公共协商的民主：新的视角.王英津等译.北京：中央编译出版社.

[5] 房 宁(2010).竞争性民主形式会撕裂中国.红旗文稿,5.

[6] 赫尔德(1998).民主的模式.燕继荣等译.北京：中央编译出版社.

[7] 黄卫平、陈 文(2005).论中国民主政治发展进程中的“竞争性民主”与“协商性民主”.黄卫平、汪永成编.当代中国政治研究报告Ⅳ.北京：社会科学文献出版社.

[8] 李德满(2008).略论西方的协商民主理论.国际关系学院学报,2.

[9] 林尚立(2003).协商政治：对中国民主政治发展的一种思考.学术月刊,4.

[10]刘军宁(1999).民主与民主化.李柏光等译.北京：商务印书馆.

[11]刘泽华(2003).王权主义概论.锦州师范学院学报(哲学社会科学版),3.

[12]伯舒德·曼宁(2011).论合法性与政治协商.陈家刚主编.协商民主与政治发展.北京：社会科学文献出版社.

[13]萨托利(2008).民主新论.冯克利等译.上海：上海人民出版社.