事业单位改革动力问题研究

赵立波 朱艳鑫

(青岛行政学院，山东 青岛 266071)

2011年3月中共中央、国务院下发的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)，对事业单位分类改革进行了顶层设计，提出了改革时间表和路线图，并陆续出台一系列配套文件，形成了“1+11”改革政策体系；十八届三中全会再次要求加快事业单位分类改革。改革需要动力支持，缺乏动力的改革，要么一事无成，要么举步维艰。而现实情况是事业单位“改革的内在动力几乎是不存在的”、“改革的原动力不足”。*陈方：《养老金并轨对公务员也是有好处的——本报记者专访社科院世界社会保障中心主任郑秉文》，《燕赵都市报》2013年5月15日；杨辉：《专家称事业单位改革动力不足 呼吁解决好养老问题》，《羊城晚报》2012年4月29日。因此，描述事业单位改革动力现状、分析制约因素、构建动力机制，成为现实改革与理论研究亟待解决的重要课题。笔者以问卷调查为主，结合座谈及文献分析对事业单位改革动力问题进行探讨。

一、调研基本情况

本次问卷调查于2012年5月～2013年5月间进行。调查地点包括东部的青岛、温州，中部的武汉、铜陵，西部的重庆、兰州、银川和东北的黑龙江。共发放问卷1800份，回收有效问卷1209份。此外，本文在分析时参考了笔者于2009年、2010年进行的两次问卷调查(三次调查分别简称第一期、第二期、第三期调查)。第一期问卷调查于2009年7～9月以青岛为中心进行，总计发放调查问卷1322份，回收有效问卷1097份；第二期问卷调查于2010年4～5月以青岛为中心进行，共发放问卷650份，回收有效问卷455份；第三期调查以2012年5月作为起点的原因是：《指导意见》虽然是2011年3月制定的，但却是2012年4月16日由新华社授权公开发布的，此后媒体进行广泛宣传报道，学者及实际工作者进行深入探讨、解读，故社会各界对事业单位改革应有更完整、深入的认识，而且对相关问题认知有一个相对统一的起点。本文问卷分析以第三期调查为主，同时参考各期调查及全部三次调查情况。

图1 调查对象从业情况

为体现样本的代表性、普遍性，笔者将调查对象细分为10类，10类人员基本包括社会各类从业人员：政府机关、公立学校、公立卫生机构、其他事业单位、国企、非国有企业、社会团体、民办非企业单位、农业劳动者及其他(见图1)。10类人员主要可归并为3大类：事业单位、事业单位的举办者——政府机关、事业单位的服务对象，三者涵盖了事业单位改革的利益相关者。第三期调查对象的地区及职业分类情况见表1。

表1 第三期调查对象基本情况

总体来看，调查对象对事业单位改革推进评价不高。第三期调查显示，认为事业单位改革进展顺利和非常顺利的分别只有17.9%和3.3%，两者相加不到四分之一；认为不顺利、很不顺利的分别为27.0%和6.5%，另有近半数(45.2%)的调查对象认为进展一般；其中认为不顺利的比例为33.5%，高于认为顺利群体的21.2%。此外，无论是第三期调查的2.846，还是全部调查的2.930，经计算得出的平均值均未达到3(相当于所有人均选择“一般”)。[注]按照李克特量表赋分(如不顺利、很不顺利、一般、顺利、非常顺利分别赋1、2、3、4、5分)，计算调查对象所作选择的平均值等数值。下同。

更严重的问题是人们对改革进展的评价呈不断下降趋势。三期调查中平均值与顺利程度逐次下降：3.034—2.906—2.846，50.8%—47.7%—46.2%。当然，问卷调查结果反映的是调查对象的主观态度与评价，因而有必要联系实际具体分析其原因。一是随着社会各方对改革更加关注，特别是党中央国务院关于分类推进事业单位改革的重大决策及一系列配套措施出台，人们对深化改革的期待更高，相对于更高期待，人们对改革实际进展评价不高是可以理解的。二是包括养老保险等各方关注的重大改革举措推进有限甚至原地不动，使得人们对改革进展认可度下降。[注]周蕊等：《事业单位养老改革试点已5年5省市中4地纹丝未动》，《人民日报》2013年8月7日。三是改革进入攻坚期，容易改的大都改了，剩下的都是难啃的“硬骨头”，客观上导致改革难度越来越大。四是改革对象“要价”逐步抬高，既要改革又要稳定，使得涉及到人、涉及到利益调整的改革推进难度明显增大。笔者在调查中了解到不少地方改革主管部门干部认为前些年实施转企改制、人员分流等改革相对容易，“身份置换成本”也较低，但如今满足各方利益诉求的难度明显增加。如作为全国首批文化体制改革综合试点城市并三次获得全国文化体制改革工作先进地区称号的沈阳市，文化事业单位改革启动早，转企事业单位共45家，涉及人员共6057人，支付改革成本2.17亿元，按照买断工龄进行身份置换其成本在8～10万元左右；2006年合肥事业单位改革身份置换成本大致为73000元，同期经济发达的杭州则为24～25万元；[注]赵立波：《事业单位社会化与民间组织发展研究》，山东人民出版社2010年版，第80页。2012年青岛市进行文化体制改革时身份置换成本高到很难以货币方式承担，因此允许转企单位人员保留事业身份(人事档案保留事业身份，在职期间执行企业工资福利制度，退休后回到事业单位保险体系)。上述各种原因叠加导致改革推进面临阻力更大，改革者更瞻前顾后，改革进展与预期差距加大。

二、改革动力现状

调查对象对改革进展的评价不断下降与对改革动力现状的评价越来越低相一致。全部三期调查统计显示，只有6.9%、25.3%的人认为事业单位改革动力非常充足、比较充足，认为一般的有41.2%，认为不充足、很不充足的分别占21.2%和5.5%，平均值为3.069，大致在一般水平上。当改革整体展开、纵深推进，改革亟须动力支持才能持续推进时，认为改革动力一般实际是一种否定性的回答。[注]赵立波：《事业单位改革动力现状、原因及动力机制构建研究》，《行政论坛》2010年第2期。而且，三期调研中，人们对改革动力的评价呈逐次下降趋势：平均值3.143—3.026—3.017，充足程度53.6%—50.7%—50.4%。上述趋势与改革推进顺利程度三期调查逐次下降是一致的。因此，改革动力不充分、改革动力机制不健全不仅是客观事实，是进展不力的重要原因，更是未来改革不得不面对的严峻问题。

动力的反面是阻力，究竟来自哪些层面、哪些因素的阻力制约着事业单位改革？政府是事业单位的举办者，事业单位领导受政府指派管理事业单位，事业单位职工作为事业服务生产者、作为单位员工，与事业单位改革有着最密切的利益关系，事业单位的运行与改革依托并受制于各种社会环境因素。因此，笔者主要从上述四个方面分析改革阻力。

在五个选项中(见表2)，全部调查结果与三期调查排序均是社会大环境位列第一，以下大致是政府部门、事业单位职工(但第三期调查事业单位职工高于政府部门，这与前述涉及到人的改革越来越难相关)、事业单位领导、其他；如果把事业单位职工与事业单位领导合并，则排序是事业单位、社会大环境、政府部门、其他。从分类统计看(见表3)，政府机关将事业单位职工作为最大阻力来源(占比为31.2%)，其次是社会大环境(25.7%)、政府部门(24.9%)，而事业单位职工与事业单位领导相加高达46.6%。事业单位与服务对象均将社会大环境作为最大阻力来源：比例分别为34.2%与28.0%；同时，事业单位与服务对象对于来自政府部门阻力的选择率分别为28.8%与26.9%，均略高于政府部门的自我评价24.9%。事业单位对自己是阻力的选择率，低于政府部门、服务对象的选择率。结合其他问题的调查结果分析，虽然与政府、服务对象相比事业单位对改革进展的评价最高，但事业单位领导与职工恰恰被认为是最大的改革阻力。

表2 对事业单位改革阻力的看法

表3 不同群体对事业单位改革阻力的看法

三、改革阻力分析

对来自政府部门、事业单位领导、事业单位职工、社会大环境及其他的阻力，需要进行具体而细微的分析，以进一步明确阻力来源、理出改革动力制约因素。以下六点特别值得注意：

第一，对政府部门而言，三次问卷调查结果各选项排序均相同，各选项选择率十分接近。全部调查对象有近半数(45.9%)将怕引发不稳定作为首选，而且三期调查选择率均超过40%，最大阻力来源是担心改革引发不稳定。当改革进入“深水区”、当改革由利益分享转向利益分割，改革主导者(政府及事业单位领导)对改革与稳定的关系高度敏感，而且这种敏感是有理由的，因而，能否协调好改革、发展、稳定三者的关系成为动力增大或阻力增大的关键。超过四分之一的调查对象(25.6%)将部门利益作为首选；事业单位改革的基本原则是政事分开，政事分开将调整政府部门与事业单位在政事不分体制下形成的权力、利益格局，使得一些政府部门特别是主管部门缺乏改革积极性。另有14.3%的调查对象选择“不知怎样改”选项。

第二，对事业单位领导而言，三次调查结果有变化。“担心改革引发不稳定”是第一期调查位列第一的选项，但第二、第三期调查选择率下降，成为位列第二的选项，而自身利益选择率则大幅上升(从26.3%到45.7%、40.9%)，由位列第二变为位列第一的阻力。“不知怎样改”选择率与政府部门接近(15.9%)，位列第三。在“1+11”政策体系已经形成、《指导意见》公开发布并进行了大张旗鼓的宣传背景下，“不知怎样改”选择率依然没有明显下降，说明宣传解读工作不到位，更说明改革政策有待进一步完善、推进战略与实施办法有待明确和细化。

第三，对事业单位职工而言，“改革影响切身利益”选项在全部调查与三期调查中选择率均超过30%，是位列第一的阻力来源。“不知改革后情况是好是坏”除第二期调查位列第三外，第一期、第三期及全部三期调查均是位列第二，而且在第三期调查中有超过30%的调查对象将其作为首选，说明改革预期不确定性增加；机关与事业单位“待遇不平衡”、机关与事业单位“改革不平衡”选择率为20.7%、8.5%，位列三、四，但如果把这两个选项归并为一项，则在全部调查与第一第二期调查中均位列第二，说明事业单位职工对改革的评判常常是与其他群体特别是机关公务员比较密切联系起来进行的。

第四，对社会大环境而言，社会保障体系不健全是制约改革推进的最大因素，三期调查及全部调查首选率分别为60.4%、67.9%、66.2%、64.2%，选择率压倒性高于其他选项。与社会保障体系不健全有联系的改革条件不具备是位列第二的选项；此外，三期调查有不超过10%的调查对象选择了“社会各界不支持”。

第五，总体看，各方改革意愿不够高，10.0%调查对象将“不愿改”作为政府部门阻力的首选，11.4%调查对象将“不愿改”作为事业单位领导阻力的首选，而7.6%将“不想改”作为事业单位职工阻力的首选。因而，在思想上解决不愿改、不想改的任务依然艰巨。

第六，改革利益问题对事业单位改革影响巨大。从事业单位职工与领导、政府部门、社会环境等均可见利益因素的巨大作用：如事业单位职工最关注改革影响切身利益问题，社会环境方面社会保障不健全问题是改革阻力的首选因素，事业单位领导最关心的是自身利益问题，部门利益则是来自政府部门位列第二的阻力因素……同时，人们对利益问题的认知总是涉及到不同群体利益关系的比较，特别是把事业单位与政府机关联系起来进行比较。因此，协调利益关系成为增强改革动力乃至顺利推进改革必须重视、解决的重大问题。

四、增强改革动力

事业单位改革是全面深化改革的重要内容，是事关我国经济社会改革发展全局的大事。不容讳言，改革开放30多年以来，“国有企业总体上已经同市场经济相融合”[注]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。，而逐步明确以转变职能为核心的政府改革也取得重要突破与进展；唯有作为公共部门三大组成部分之一、我国第二大类组织的事业单位改革进展相对滞后，其性质功能、组织特征、管理运行的体制基础并未受到根本性冲击，本文关于改革进展评价不高并且逐次降低可佐证这一点。改革推进有限主要原因之一就是改革动力不足。因而，增强改革动力，健全改革动力机制，调动各方面积极因素，化解各种矛盾与阻力，成为事业单位改革重要内容。

第一，凝聚改革共识。事业单位作为我国特有的组织，其在计划经济条件下形成的体制机制依然存留很多；同时，开始变迁的旧体制与正在形成的新体制并存，传统的控制手段弱化而新的管理机制尚未形成，使事业体制在新条件下衍生出许多新问题。因此，必须进行彻底改革，形成适应社会主义市场经济的体制机制。共识是改革动力最直接来源，应按照李克强总理在2014年政府工作报告中要求的那样，“以壮士断腕的决心、背水一战的气概，冲破思想观念的束缚，突破利益固化的藩篱……”，采取舆论宣传、示范引导、利益驱动、行政强化等方式，在全社会范围明确改革的必然性、必要性与不可逆性。作为事业单位举办者、事业单位改革主导者的政府及事业单位领导，更要坚定信念，破除观望等待心理，打破部门、个人利益束缚，身先士卒，并借助公共权威向社会传达政府的改革目标、战略、信念，从而凝聚改革共识，强化改革信心，提高改革意愿。

第二，协调利益关系。“改革的原动力不足，是制约改革深化的阻碍之一，主要表现为事业单位的既得利益者对改革仍抱有迟疑或观望态度。”[注]杨辉：《专家称事业单位改革动力不足 呼吁解决好养老问题》，《羊城晚报》2012年4月29日。改革的实质是利益关系的调整，如何协调好各利益主体之间的复杂关系事关改革成败的关键问题，这些关系包括政府与事业单位、事业单位与企业、事业单位与服务对象、事业单位内部职工与领导等等。因而，改革的政策设计应以人为本，保证绝大多数人通过改革可获得实惠，对改革利益受损者提供必要的赔偿。当然，改革不是现有利益格局的背书，不可能让所有利益(正当与不正当的)以现存方式维持下来，否则改革既无意义也无效果。协调利益关系的关键，一是在程序方面要设计科学合理、公开透明的程序，让利益相关者有正常渠道反映诉求、阐述意见、讨论得失，各方关切、各类观点与各种诉求均可公开表达、平等讨论，进而通过民主集中形成能平衡各方利益关系的改革方案。二是在实体方面要平衡各相关群体的利益诉求，衔接好企业、机关、事业单位、社会组织等相关改革政策；鉴于我国长期实行机关事业一体化的劳动人事、社会保障制度，而且事业单位属于履行政府公共服务职能的公共机构、事业单位工作人员属于公职人员，改革政策设计与实际推进应特别注意机关公务员与事业单位工作人员利益的平衡。三是在宏观层面要协调好改革、发展、稳定的关系，使改革成为发展的动力、改革在较为稳定条件下进行，从而弱化改革阻力、提升改革动力。

第三，明确改革预期。改革总是存在一定的不确定性，而不确定性是导致各方对改革首鼠两端、瞻前顾后的重要原因之一。改革顺利推进需要改革主导者、参与者特别是改革对象对改革有较为明确的预期，对利弊得失有基本的判断，从而不断增强改革意愿、坚定改革信念。一是明确改革目标，改革不是甩包袱、裁人员、减支出，而是激发事业单位及其工作人员的活力，更好地提供公益服务。二是改革不可避免会带来程度不同的震荡、震动、阵痛，否则改革不可能实现体制机制的转变，但政策设计要力避1990年代国企改革时职工大规模下岗与收入大幅度下降等情况的出现，将震荡与阵痛维持在可控水平上，从而弱化、减少改革抵触情绪与行为。三是确定改革底线要求，为了公共利益实现与事业单位长远发展，与上述要求相悖的不合理权利格局必须调整、不适当利益诉求必须放弃。

第四，优化改革环境。改革总是在一定的社会环境中进行，而改革成功需要具备相应的条件。调查显示，人们最大的改革阻力来自社会大环境，其中社会保障体系不健全又是社会环境制约改革的最大阻力来源。社会保障在改革中具有“兜底”的功能，分流、失业、单位改制后经营不善而倒闭等改革可能产生的最大不利和损害，可以由社会保障的“兜底”作用而减小、弱化，从而将改革带来的震荡、剧痛保持在可接受范围。因此，以围绕形成全社会统一的社会保障体系为目标，以养老保险改革为中心，以衔接好“老人”、“中人”、“新人”关系为基础，以机关事业单位改革同步推进为条件，加快社会保障制度改革。同时，创造有助于改革推进的各种条件，争取社会各界了解、支持乃至积极参与改革。

第五，整体推进改革。事业单位改革是全面深化改革的组成部分，推进事业单位改革应“把握事业单位与国家行政体系、市场体系和社会体系(狭义)之间的内在关系,推动事业单位分类改革有序嵌入到经济社会发展的宏观布局中去。”[注]张金亮：《事业单位分类改革宏观视角分析》，《机构与行政》2013年第4期。一方面，事业单位改革必须融入全面深化改革大格局之中，提高改革的整体性、系统性、有序性，从而为攻坚克难、化解各种改革阻力创造条件；另一方面，改革事业的全面深化可为事业单位改革创造良好社会氛围、提供改革动力。这需要事业单位改革设计要对接全面深化改革的总体布局与要求，使事业单位改革实施与全面深化改革的整体推进有机协调。其重点包括：一是与以大部制改革为突出特征、转变职能为中心的政府改革衔接；二是与发挥市场决定性作用的经济体制改革衔接；三是与激发社会组织活力为重要内容的社会治理体制创新衔接；四是与保障和改善民生为目标的社会事业改革创新衔接；五是事业单位内部各项改革、各项制度有机衔接，形成“自行创生、自行组织、自行演化、自主地从无序走向有序”的自组织运动态势，[注]丁煌、汪霞：《地方政府政策执行力的动力机制及其模型构建》，《中国行政管理》2014年第4期。从而激活内在改革动力、增强改革内生动力。