如何防治行业腐败

柳晞春

近年来，行业腐败问题一直备受社会关注和群众热议。理性分析、正确认识，是防治行业腐败的基础，也是走向有效治理的起点。

行业腐败的突出表现

行业腐败最初表现为行业不当福利和行业不正之风。一些单位及其工作人员，利用行业资源、自身职权和工作便利，违法违规操作进行谋私“自肥”。如果不能得到有效遏制，就会不断发酵，出现行业利益部门化、部门利益集团化、集团利益个人化的严重现象，形成各种深层次腐败，体现为集体犯罪、群体犯罪和大量的串案窝案等。

从近些年我国检察机关查办的职务犯罪情况来看，行业腐败领域范围不断扩大，无论是传统行业还是新兴行业，甚或是冷门行业、领域，都不同程度地有所“沦陷”。

工程建设领域职务犯罪是带有国际性、普遍性的问题。“大楼盖起来，干部倒下去”、“工程完了，干部也完了”，在一些地方成为真实写照。交通系统腐败犯罪，因“厅长现象”一直受到广泛关注。据统计，1997年以来全国已有25名交通厅长、副厅长被查处，有的地方更是出现了4任厅长的“前腐后继”，以至于被戏称为“修一段路，倒一批干部”。

司法腐败、执法腐败则以其危害性严重被高度关注。据统计，在检察机关2008年至2013年查处的执法司法职务犯罪中，共立案侦查行政执法人员36900人、司法工作人员12894人。

在一些原本的“清静之地”和比较冷门的行业系统，如教育、文化、体育乃至殡葬、气象等部门，近年来的腐败问题也呈现易发多发势头。另外，在国土资源、安全生产监管、食品药品监管等系统，领导干部腐败问题也比较严重。移动通信、石油、电力、粮食储备等行业的职务犯罪，更是进一步扩大了行业腐败的受关注范围。

行业腐败的特点

“潜规则”盛行。在一些部门和单位，法律、法规得不到彻底执行，甚至形同虚设，而一些拿不上桌面的所谓“潜规则”却大行其道。收“红包”、拿“回扣”，权钱交易成了一些行业领域心照不宣的办事方式。

普遍性、传染性、交互性问题突出。行业腐败既可能在本行业、系统、领域迅速传播、蔓延、发展，也会在不同行业间交互传染，从一个行业扩展到其他行业。例如，在金融、国企、医疗卫生等系统，工程建设方面的腐败都有大量发生。

主要领导腐败现象较为严重。单位主要领导、单位内部关键业务部门负责人，是行业腐败的两大主要群体。例如，在一些银行单位，从总行到分行、支行，行长、副行长乃至信贷部门经理等，都成了“高危”岗位。

发案环节集中。行业腐败集中发生在一些重要工作环节。以工程建设为例，涉及立项审批、项目规划、土地审批、土地征用、建筑拆迁、项目招标、资金拨付等诸多环节，存在利用权力收取贿赂的大量空间，腐败问题往往在此集中爆发。

窝案串案多发。一些行业、领域的腐败盘根错节，形成大大小小的网状结构，甚至导致局部出现结构性腐败“坏死”，极易引发大量大案、要案、窝案、串案。西安市人民检察院查办的28起涉及高校职务犯罪案件中，21起是窝案、串案，占到了查处案件总数的75%。

行业腐败的土壤和成因

行业腐败的根源在哪里？最重要的成因离不开资源垄断与管理封闭。

由于受到习俗观念影响，一些人对本行业系统掌握的公共资源产生了误读和曲解。诸如“干一行，吃一行”等错误认识，就反映出一些人对行业性权力和垄断性资源的不当态度和占有占用欲。如果得不到有效管理、控制和监督，其结果必然出现独占、垄断和私用问题，极易形成腐败。

一些握有实权或掌握资源的重要部门和行业，既会因主动寻租，也会因市场经营者的“围攻”而被动形成腐败，尤其是审批腐败。而一些企事业单位凭借独占经营权和资源控制权，既可以获取超额利润，也有可能进行寻租和权钱交易。工程建设、交通、信息产业等涉及资金多，石油、通讯、烟草等领域垄断性强，教育、医疗等行业优质资源相对紧缺，一定程度上助长了腐败的高发。

同时，行业监管环境相对封闭，开放、透明度低，易于搞暗箱操作，也一定程度上造成行业监管腐败。一些国有企业在拥有垄断性资源的同时，还不同程度地兼有一定的行政管理职能，经营权与行政权相结合不仅为企业提供了“自肥”便利，而且为腐败的实施创造了更有利的机会。

防治行业腐败的有效途径

腐败的本质是滥用公共资源，侵犯公众利益，破坏公共权力运行。与个别单位、个人的腐败相比，行业腐败的危害更为严重。

腐败在“俘获”领导干部的同时，控制了行业资源，使得监督管理职能无法正常行使，甚至人为导致资源配置混乱，市场机制“失灵”，市场资源加速向少数单位和个人集中。这样的结果，必然会侵犯公众利益，影响公共产品和公共服务的提供，严重影响政府施政目标的实现。

行业腐败的危害还在于腐蚀、弱化行业管理、监督，使行业、系统对腐败的免疫力降低。同时，腐败犯罪还可能从行业向社会蔓延，不仅传染其他行业、系统、领域，而且可能推动腐败在全社会范围蔓延、扩散，对整个社会廉洁构成直接威胁。

近年来，我国一直十分重视腐败的行业防治，纪检监察机关、检察机关和各有关行业主管（监管）部门发挥了关键的主导作用，通过促使行业系统中不同单位、组织的整顿、改革、管理、治理，汇合成行业性、系统性的防治行动，产生了良好的综合效果。

尽管行业性资源垄断和封闭监管为腐败的发生提供了便利，但是行业、系统在推进腐败防治方面仍然具有专门优势，可以有效地推动行业性和系统性的整顿与治理。

当前，为有效开展行业预防，遏制和减少行业腐败，应切实做好以下工作：

形成防治行业腐败的合力。加强专门机关与行业主管部门的联系、协作、配合，按照“系统抓、抓系统、行业整治”思路，结合行业、系统实际，根据腐败发生、发展和变化的规律实施综合防治、系统防治。由专门机关与主管部门建立协作，相互配合，共同调查研究，找准问题，集中进行防治。

及时推动专项整治、专项打击。针对一定时期某些行业、领域腐败犯罪高发、多发、频发的情况，及时开展专项治理、专项打击活动。同时，深入研究行业性权力运行状况，分析可能发生腐败犯罪的部位和环节，提出防治对策，制定行业整治方案，及时付诸实施。

大力纠正不正之风，制止违法违规行为。正确认识、划分腐败同非腐败的边界，从纠正不正之风和不规范行为入手，对于苗头性、倾向性问题，做到早发现、早处理，努力将腐败犯罪遏制、消灭在萌芽状态。

推动实行行业性改革。打破垄断，推进诚信建设，建立良好的市场环境和竞争秩序。正确处理好政府与市场关系，取消不必要的行政审批，减少寻租机会。健全行业管理制度，明确权力清单和边界，将权力关进制度的笼子里。促进权力程序公开、标准公开、监督渠道公开，加强对行政管理、司法执法的监督，避免权力滥用。

综合运用行业预防措施。在常规性的教育、监督之外，充分考虑行业特点和行业问题的集中性，统一采取适合行业、系统、领域特点的防范措施，找准共性问题，集中加以解决。对于一些突出问题，形成专题报告，及时推动行业治理。总结和推广内部管理、监督制约、制度建设、技术防范等方面的经验，推动行业性防控体系和防控机制建设。

对不同行业实行区别对待。不同行业具有不同的腐败特点，必须进行具体分析，分别采取不同的防治措施。例如，对银行业应强化监控，在控制系统风险的同时，重点防范在信贷发放和资金管理中发生的腐败犯罪，防止体外资金循环；对海关、税务、工商、质检等行政执法部门，应重点加强对执法人员尤其是一线执法人员的监管，等等。

（作者系最高人民检察院行贿犯罪档案查询管理中心主任） （责任编辑：张少义）