我国地方债风险管理研究

作者简介：鲁黛迪（1992-），女，汉，内蒙古呼和浩特市，研究生在读，西南财经大学金融学院，研究方向：金融学。

摘要：自2009年至今，中国地方债发展迅速、规模庞大、风险状况复杂，风险管理体系尚不完善。在地方债存在的各种风险中，信用风险处于核心。因此，本文在详细分析了我国地方债风险状况的基础上，对地方政府债券风险管理制度建设提出了建议，即建立地方债风险的政府监管机制，充分发挥政府的作用，通过建立健全完善的监管制度来有效降低地方债的信用风险。相信在不久的将来，中国地方债的风险管理会越来越完善。

关键词：地方债；风险管理；实证研究

1.我国地方债历史沿革

一般来讲，地方债是地方政府为了筹措财政收入、弥补财政赤字而发行的一种债券，它所筹集的资金应列入地方政府预算，资金的使用则由地方政府安排调度。一般来说，地方债的资金常常用于弥补财政收入缺口、建设交通、通讯、教育和住房等地方基础公共设施，而地方债担保则以当地政府的税收为主。我国的地方公债，是相对国债而言，以地方政府为发债主体的，不仅包括地方政府发行的债券（显性地方债务），还包括通过融资平台形成的隐性地方债务。

1.1第一阶段：国家立法禁止地方债。1979年8个县区提出的由地方政府偿还的债务可以看做中国最早的地方债。此后，地方债逐渐成为了为解决地方财政收入与实际资金需求量不能匹配等问题的重要工具，各地政府开始逐渐以各种方式发行地方债来筹集资金。然而，国务院为了防止地方政府债务风险扩大、危及地方政府偿还能力甚至整个社会的经济安全，于1993年禁止各地发行地方政府债券，并同时开展了我国分税制财政体制改革。1994年的《预算法》也强调，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。自此，我国地方债暂时停止发行。

1.2第二阶段：地方政府融资平台的出现。1994年实行分税制改革后，由于中央的转移支付发生较大的制度变动，再加上中央与地方的财权与事权不对等等因素，地方政府的财政收入急剧减少，难以满足迅速增加的地方政府资金需求。因此，为了规避《预算法》对地方债的限制，筹集资金来进行基础设施建设、弥补财政赤字，地方政府融资平台这一筹资方式应运而生。地方政府融资平台以城市建设投资公司为主要形式，能够拓宽建设资金来源、增加地方政府财政收入，极大地促进了地方债的发展。

1.3第三阶段：由财政部代理发行地方政府债券。2008年，为减弱国外金融危机对国内经济的冲击，中央提出四万亿经济刺激计划。相应的，地方政府必须筹集资金以满足配套的投资计划对资金的需求。因此，2009年，国务院开始允许地方政府发行地方债，发行和偿还等手续由财政部代理，并将地方债列入省级预算管理。2009年之后的三年，全国人大每年连续批准发行2000亿元地方债。

2.我国地方债的发展现状及风险状况

我国地方债的种类、形式及筹资渠道比较复杂，且统计口径不统一，政府性和企业性债务的划分在地方融资平台上并不明确，加之地方政府债务信息公开度低，在2006年之前，我国地方政府债务的规模并没有统一的数据。因此我国地方债存在巨大风险。

2.1规模巨大的信用风险。地方政府发行债券一般有以下两种情况：一是地方政府的财政收入不足以支付当年的财政支出，导致财政赤字，于是便通过发行债券来弥补。二是地方政府需要为某些特殊的公共工程建设筹集资金，因此发行债券。所以，债券无疑是地方政府融资的一个重要手段。

通常认为，地方公共基础设施能够产生相对低风险的稳定的现金收益流。因此，公共基础设施（如道路、桥梁等）适合债券融资。只要地方债的具体投资项目能产生稳定的持续的现金流来满足还本付息的需要，那么地方债就不会存在无法偿付的风险。但是如果地方政府对地方债所融资金使用不当（如投入到不适合的用途上），使得项目现金流和债券还本付息的要求不匹配，便会导致地方债的信用风险暴露。另外，信用风险也可能来自不确定性，比如因为某些外在的特殊原因（自然灾害、经济周期的波动等），导致地方债投资项目现金流风险增大，使地方债产生还本付息困难等信用风险。

2.2存在潜在的行为风险。地方债的行为风险一般是由于地方政府在地方债融资过程中没有得到有效的监督而导致的。因为，虽然地方政府的决策理论上是由集体共同制定的，但在现实中，地方政府的主要领导对决策却起着非常重要的作用。一旦主要领导的决策作出了失误，那么地方债出现行为风险的可能性就很大了。

主要领导为什么会出现决策失误呢？一个原因是大部分人都存在犯认知错误的可能。通常主要领导在自己的岗位上拥有很大的成就，从而容易产生过度自信等认知错误。他们可能认为，自己能够通过适当的学习获得足够其他任何领域的知识。然而，地方债融资项目往往属于非常专业的领域，比如交通领域、水电气领域等等，主要领导很难完全了解或掌握相关的专业知识。如果再加上主要领导过度自信，基于主观判断对自己不熟悉的领域进行决策，就很有可能出现决策失误，从而导致行为风险。

2.3其他风险。我国自1994年开始进行分税制改革，但是我国的分级财政制度并不完善，形成中央和地方政府财权和事权上的不对称，中央与地方在税收分配上也存在着巨大差距。中央财政收入比例过高，远远超过地方财政收入。然而地方政府责任较大、财政支出项日益增加，事权与财权不对称使得地方债风险加剧。

更为重要的是，盲目扩张的地方政府债务反过来又会对地方财政安全，甚至是国家财政的安全构成一定的威胁。令人遗憾的是，许多人都认为地方债的风险很小甚至没有风险，因为存在政府信用担保，而且从常识角度来说政府肯定不会破产，因此盲目扩大地方债务规模。然而实际上，在国际地方债的发展过程中不乏地方政府破产、违约甚至赖账的事例。因此，地方债不仅有风险，而且如果没有相应的制度作支撑，地方债的风险可能会很大。

3.我国地方债风险管理的政策建议

结合发达国家对地方债风险管理的先进经验，地方债的风险管理可从政府监管机制入手。政府监管机制是由地方财政管理地方政府债券的资金运营，以控制和管理地方政府债券发债主体的债务风险，进而管理地方债信用风险。政府应当对地方债的发行及运作等环节进行监督管理，包括控制地方债发债规模、监管地方政府债券资金使用等，以减少地方政府债券发行前后过程中的风险。

3.1控制发债总规模。地方债的大规模发行会导致地方政府债务风险扩大。如果地方政府债券的发行规模失去控制，可能进而影响我国财政体系安全并引发公共风险。因此，对地方政府债券发行进行总规模的严格控制，是管理控制我国地方债风险的有效措施。另外，我国还可以借鉴美、日等国的经验，详细规定各年度各地方政府的发债规模、发债流程和管理办法，以控制风险。

3.2地方债资金监管。地方债资金的合理运用，是对地方政府按期偿还债务的重要保证。如果地方债资金运用不善，会使地方债融资难以达到预期的效果，同时公共项目也可能不能按时完成，从而影响地方政府债券的顺利偿还。因此，我国地方政府应当加强对地方债所筹集资金的管理，特别是要注意资金的使用方向。

3.3地方债担保管理。地方债担保可以提高地方政府债券信用。地方债担保主要指政府担保，包括物质担保和上级政府担保。物质担保一般包括中央政府对地方政府的转移支付、地方政府财政收入、地方政府拥有的物质财产等。我国地方债担保应当以当地的财政收入水平为基础，同时要将担保债务纳入预算，以加强对担保债务的管理。（作者单位：西南财经大学金融学院）