地方政府治理体系现代化建设路径探讨

作者简介：万益顺，江西师范大学财政金融学院产业经济学2012级研究生。

摘要：地方政府治理体系现代化建设是实现国家治理现代化的重要组成部分，推进地方政府治理体系现代化，即是改革地方政府治理体系以使其适应现代社会发展的要求。本文简要阐述了地方政府治理体系现代化的内涵、构成要素和评价标准，并针对性地提出了实现我国地方政府治理体系现代化的建设路径。

关键词：地方政府；治理体系现代化；建设路径

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革的决定》指出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。“政府治理”是国家治理体系的重要内容，政府治理能力的现代化是国家治理能力现代化的重要体现。

“地方政府治理体系现代化”是继“国家治理体系现代化”之后出现的一个全新事物与概念，国家治理现代化战略的推进是一项复杂而艰巨的伟大工程，中央负责国家战略规划，战略的执行者则是各地方政府，各地方政府的治理能否实现现代化是国家战略能否实现的基础与关键。由此，地方政府的治理体系能否现代化成为国家的治理体系能否现代化的基础。理解何为地方政府治理体系现代化，涉及到了解地方政府治理体系现代化的内涵、构成要素、评价标准以及建设路径等。

一、地方政府治理体系现代化内涵

所谓“推进国家治理体系和治理能力现代化”，即是改革国家治理体系和治理能力以使其适应现代社会发展的要求。同理，推进地方政府治理体系现代化，即是改革地方政府治理体系以使其适应现代社会发展的要求，而要理解现代化发展的社会或者说社会的现代化发展对地方政府治理体系的相应要求，则须首先弄清楚当代社会的现代化标准是什么。

罗纳德·英格尔哈特（R.Inglehart）指出，在工业化完成之后的二十世纪七十年代，西方社会发展方向发生了根本转变，开始进入后现代社会，后现代化的核心社会目标是由加快经济增长转变为提高人们的生活质量与增加人类幸福。同时，不仅是西方社会按照这样的方向发展，英格尔哈特提出中国也必将沿着这样一条道路向前发展。由此可见，随着工业化推进与社会民众文化价值观转型，“现代化”不仅指经济丰裕，而且包括能给社会带来普遍幸福、提高人们生活质量的其他要素，这些要素包括自由、公正、平等、自主参与、协作等等。

地方政府治理体系即是指地方政府的制度体系，指的是规范地方政府行政行为的一系列制度与程序的总称。政府的本质是用社会让渡给它的那部分公共权力来维护社会秩序，从而达到整个社会节约交易成本的目的。由于政府使用的是民众转交给它的部分权力，所以，它必须接受民众的监督，以保证政府不会滥用这些权力。从这个意义上说，政府治理的本质是要建立起一种相互制约机制，以保证公共权力仅为提高社会整体利益的目的。基于此，“地方政府治理体系现代化”的涵义是地方政府制度体系实现政府内权力相互制约、运作公开透明与普通民众的广泛参与，即构建一个分权制衡、有机协调、民主参与的地方政府制度运行系统，以保障并促进公众的经济及其他福利的实现。

二、地方政府治理体系现代化构成要素

有效的地方政府治理涉及三个基本问题，即谁治理、如何治理以及治理结果怎样。这三个基本问题构成地方政府治理体系现代化的三大要素，即治理主体的现代化、治理机制的现代化与治理结果的现代化。

1.地方政府治理主体的现代化。国家治理的主体包括政府、社会与市场。其中，基于其核心地位和主导功能，政府成为国家治理主体中的最关键者。政府治理的主体是政府，地方政府治理的主体即是地方政府。地方政府作为地方政府的治理主体，只有其本身实现转变以适应现代社会治理的需要，才能实现其治理行为结果的现代化。地方政府作为治理主体的现代化，不仅指地方政府行政人员素质的现代化，还包括地方政府权力机构、职责结构以及职责要素按照现代社会的要求实现转变以形成廉洁、高效与负责任的现代政府。

2.地方政府治理机制的现代化。系统机制以结构为基础和载体。地方政府系统的治理机制指的是地方政府作为一个治理主体在特定场域内，在某种动力的驱使下，通过某种方式趋向或实现其治理目标的过程。地方政府治理机制体系包括四个部分，目标形成机制、公共物品提供机制、评价机制与激励机制。地方政府治理机制的现代化即是构建地方政府在以上四个方面的合理机制。

3.地方政府治理结果的现代化。建国以来，全能型政府治理模式曾经带来了高速的社会经济发展，但进入新世纪后这种政府单极治理带来的问题愈来愈多，治理成本偏高、治理效果偏低是社会对当前地方政府治理结果的普遍评价。该种治理结果源于地方政府自身职责的错位，政府管理中同时存在“错位”、“越位”与“缺位”问题而致。

地方政府治理结果的现代化取决于治理主体即地方政府自身的现代化及其工作机制的现代化，三大要素间相互影响相互促进。

三、地方政府治理体系现代化评价标准

推进地方政府治理体系的现代化与治理能力的现代化是同一政治过程中的相辅相成的两个方面，有了良好的治理体系才能提高地方政府的治理能力，同时只有提高地方政府的治理能力才能充分发挥地方政府治理体系的效能，其中治理体系具有更基础性的意义。政府治理体系的现代化，最重要的还是政府体制机制的现代化及其行政人员的现代化。从这个角度分析，影响地方政府治理能力的除了制度因素即地方政府行政体制机制外，还包括治理主体即地方政府行政人员的素质。因此，关于地方政府治理体系现代化的评价可从地方政府行政体制机制及其行政人员素质两方面进行：

1.关于地方政府治理体制现代化的评价标准。该项评价可从地方政府的权力结构、组织机构、决策体制及其权力运行机制四方面标准进行，即从地方政府的权力结构的分权制衡化、决策体制的科学化与民主化、组织机构的精简化与高效化及其权力运行机制的制度化与规范化状况进行评价。这些指标的完成程度反映了地方政府治理体制现代化的状况，也是其治理效果是否达到现代化标准的决定因素之一。

2.关于地方政府行政人员现代化的评价标准。弗朗西斯科·福山（Francisco Fukuyama）指出，政府的治理质量取决于官僚（行政）体系的能力与其自主性的互动。按照福山的观点，官僚（行政）体系的能力取决于行政人员的专业化水平，自主性则取决于行政体制的情况。由此可见，行政人员的专业化水平状况对地方政府治理的质量具有重大影响。由于行政人员的专业化水平决定其工作水平，因此其学历结构的高层次性、专业与岗位的匹配率、年龄结构的梯度性以及人力资源开发情况等构成地方政府行政人员现代化程度的评价指标及标准。

四、地方政府治理体系现代化建设路径

政府治理现代化是一个传统治理体系逐步转型为现代治理体系并渐进成长为现代政府治理核心要素，以提升政府治理能力及稳步推进现代政府建设的历史过程。推进地方政府治理体系由传统向现代化转型应选好以下建设路径：

1.创新政府治理理念、塑造现代化改革共识，构成地方政府治理体系现代化的首要前提。现代社会的政治、经济与文化发展要求地方政府建立相适应的治理体制，以推进地方政府治理体系的现代化。在此，地方政府行政的价值理念由传统管理理念向现代治理理念的转换是地方政府治理体系现代化的起点。地方政府要摒弃传统的“官本位”管理理念，秉持法治、民主、责任、效率、有限、合作、协调等现代治理理念，积极培育公平公正、充满生机活力的现代社会，这是地方政府治理体系现代化的价值之源。

2.现代政府制度建设是推进地方政府治理体系现代化的根本途径。十八届三中全会提出的“国家治理体系和治理能力”其实指的是一个国家的制度体系和制度执行能力。因此，现代政府制度建设即制度的科学设计与有效执行构成政府治理现代化的根本途径。在我国，地方政府制度建设的关键是处理好制度的中央政府顶层设计与地方政府分层设计的关系，即地方政府如何在适度自主性的基础上开

发现有制度的功能与大力推进制度创新。

3.构建政府与市场、社会之间的良性互动机制是推进地方政府治理体系现代化的重大举措。政府、市场、社会与家庭或公民个人这几方主体虽各有其特定的功能区域，但各自功能及整体功能的发挥及其成长都离不开与其它主体良性而高效的互动。政府治理机制、市场治理机制、社会治理机制与家庭治理机制构成国家治理机制的几个最为重要的次级机制体系，构建政府负责、市场社会协同、公众参与的国家治理机制，并将四方力量尤其政府行政权力行使纳入法治化轨道，是推进地方政府治理体系现代化的重大举措。（作者单位：江西师范大学财政金融学院）

参考文献：

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