北京市垃圾处理设施运营监管现状与对策

刘 敏

（北京市垃圾渣土管理处，北京 100067）

2009年4月28日，北京市委、北京市人民政府发布了《关于全面推进我市生活垃圾处理工作的意见》 （京发 〔2009〕14号） （以下简称 《意见》），制定了“增能力、调结构、促减量”的工作目标，提出2015年形成日处理生活垃圾近3万t的能力，满足全市生活垃圾处理需要。目前，北京市在运行的垃圾处理设施共30座，其中生活垃圾转运站9座，生活垃圾填埋场15座，生活垃圾堆肥厂及综合处理厂5座，生活垃圾焚烧厂1座，设计处理能力16 930 t/d。近年，北京市大力积极推动垃圾处理设施建设，以解决垃圾处理能力不足难题。而如何强化投入运行及新、改、扩建垃圾处理设施政府监管机制，创新监管方式手段，提升监管实效是政府面临的新课题。

1 垃圾处理设施运营监管现状

1.1 监管目标

近期，设施运营监管工作正在向着明晰监管思路、突出管理重点，更好地适应目前垃圾管理形势需要；贯彻落实国家和北京市新颁法规、政策及标准工作要求，强化属地监管，促进生产运行严格化、精细化管理，加强环境控制、推行节能减排、重视人文关怀，推进资源节约和环境友好型设施建设步伐的方向努力；同时，通过监管工作实施，将逐步推动促进循环型社会建设，通过源头减少垃圾产生和增加垃圾回收［1］，全面广泛综合系统地利用废物长远目标的实现。

1.2 监管方式

目前已形成了采用设施作业质量现场日常检查与专项重点检查相结合、定期环境监测与在线监控相补充、环卫信息管理与成本核算相支撑的方式，对全市垃圾处理设施实施全方位监管。

1）日常检查。主要考评设施工艺运行、环境保护和安全与应急等方面。检查人员对发现的问题进行拍照或摄像取证，现场填写检查考核记录表，由检查人员和被检查单位共同签字确认；进行现场检查后，对查出的问题与设施负责人进行逐项讨论，提出解决建议。2011年全年出动人员1 000余人次，检查设施420座（次）。

2）专项检查。以专项检查驱动处理设施“常态化”防范及促进设施应急能力建设。其中，专项检查的内容涵盖制度建设、环境建设（如白色污染控制）、日常安全管理、敏感时期安全管理（如节假日、两节两会、应急防汛）等。

3）定期环境监测。监督全市垃圾处理污染防控情况，评价设施运行对周边环境的影响状况。其中，全市垃圾处理设施由北京市市政市容委委托市环卫科研所进行环境监测，监测频率为每月1次，监测项目涵盖大气环境监测、外排水质监测、地下水监测、焚烧烟气监测等。

4） 在线监控。2008年10月北京市建设了8个垃圾处理设施在线监控系统实现市属设施全天候监控。在线监控内容包含大气环境监测、外排水质监测、重要点位视频监控、渗沥液及沼气处理的工艺参数等，通过对垃圾处理设施的大气、外排水等项目的污染指标实施实时监测，为全面掌握处理设施二次污染控制状况提供“第一手”信息，为垃圾收集及处理环节运行水平评价提供重要依据。同时，监控系统能够及时发现设施存在的运行管理问题，具有较好的监管效果。

5）环卫信息管理与成本核算。定期核查各设施的计量系统，收集各设施运行的日报及月报并进行汇总、分析，对环卫数据报送的准确性、及时性、完整性进行核查，对环卫运输记录单的填写、逻辑进行考核，根据全市垃圾流向要求对各设施实际处理量及超额情况进行考核；对各设施投资、运行费用和运行成本进行核算。

1.3 监管现状与效果

1）垃圾无害化处理情况：垃圾无害化处理率由2005年的81.2%提高到2010年的96.66%，垃圾无害化处理水平稳步提高。

2）垃圾处理结构：生活垃圾焚烧、生化、填埋处理比例由“十五”期间的2∶8∶90变为“十一五”期间的10∶10∶80［2］，垃圾处理结构逐步优化；截至2011年12月，北京市填埋、堆肥、焚烧方式垃圾处理量比例分别为70.09%、16.32%、13.59%，资源化处理方式所占比例进一步提高，达到29.91%。

3）垃圾处理设施资源化情况：2011年全市垃圾处理设施资源利用能量8 716亿kJ、生化处理产品53 905 t、资源利用垃圾等当量582 201 t，见表1。

表1 2011年北京市设施资源化情况

4）各设施总体运行情况：①各区县及北京环卫集团等设施主管单位建立了自查队伍，每月开展不少于2次的自查工作，并按照相关要求填写检查记录表，属地管理责任得到强化，自查工作进一步规范化。②垃圾处理设施资金投入逐步递增，工艺配置水平得到大幅提升，积极开展技术创新、成果转化带动生产作业水平提升，工艺完整性逐步增强。如各垃圾填埋场雨污分流及垃圾渗沥液和沼气的导排、收集和处理技术进一步完善、成熟，工艺技术进一步提高；丰台区循环经济产业园和阿苏卫综合处理厂新建了渗沥液处理设施，提高了渗沥液处理能力。③环保措施配备及使用率都显著增加，环境保护工作进一步完善，环境治理效果显著，厂区环境大为改观。如朝阳高安屯、海淀六里屯、丰台永合庄、环卫集团北神树、阿苏卫和安定垃圾卫生填埋场均实施了填埋堆体全密闭；环卫集团小武基垃圾转运站对坡道进行密闭；朝阳酒仙桥、北小河粪便消纳站对生产车间进行全密闭；燕山垃圾综合处理厂对渗沥液调节池进行密闭。④设施精细化管理水平进一步提高，安全管理工作落到实处，内部管理工作得到细化，重要时点从部署、检查指导、排除隐患、应急职守等方面进行强化，保证了设施平稳、规范、高效运行。如顺义区生活垃圾综合处理厂通过组织一系列的技能考核和业务比武，加强员工对安全操作规程、危险源识别和预防措施等知识的掌握，提高职工安全操作意识，提升了员工业务水平和实际操作技能；丰台区垃圾转运处理中心通过对车间内人行道及作业区的划分，规范了安全生产管理。⑤运营和监管双方形成良性互动机制，设施问题整改效率大有提高，并很好地起到了垃圾行业宣传的“窗口”作用。目前，城六区13座垃圾处理设施每周四固定向公众开放，并在场内设置电子显示屏公示运行数据及环境监测数据，加强了垃圾处理设施与市民交流，推进了政府信息公开，设施对外开放工作规范、系统。同时不断加强文化建设，增强文化氛围，进一步融合环卫特点和环保理念，创建企业文化。

2 垃圾处理设施运营监管中存在问题

1）监管机构责权尚待明确，合力不强，全市性监管体系尚未建立。目前北京市垃圾处理设施规划、立项、建设、验收、运营阶段各部门监管职责不清晰；且未形成环卫、环保、安监、城管等多部门联动工作体制，合力不强，存在监管缺位现象；同时缺乏规范的公众监督机制。

2）部分区县尚未建立规范的监管体系，区县属地监管责任落实还不到位。目前各区县及北京环卫集团等设施主管单位按标准要求开展自查工作仍不够细致和专业，在自查工作质量、记录问题的客观性、准确性以及重点问题的上报及督促设施整改等方面仍存在明显不足。区县监管体系尚不能发挥市级监管体系的有效补充作用，在协调垃圾收集、运输、处理等各环节相关部门合力不足。

3）监管涉及区域广、专业性强，存在监管盲区。由于垃圾处理设施数量逐年增加，监管人力相对有限；同时现代化的处理设施监管内容日趋复杂，需要较强的专业技术知识和管理技能。但目前监管部门对评价问题掌握分析能力不强、服务于设施的能力还不强，有些延续性问题解决还不彻底，如部分设施持续存在填埋场堆体有臭味、建构筑物破损脏乱、场（站）内环境脏乱等问题。另外，随着北京城市化进程的不断深入，垃圾处理设施与居民生活区间的直线距离逐渐缩小，居民与设施就二次污染控制方面的矛盾日益凸显，群众投诉现象时有发生，如2011年就发生了高碑店粪便消纳站因群众堵路长期停止运行。

3 垃圾处理设施运营监管工作对策

3.1 促使多部门形成合力，建立全市性监管体系［3］

一是从横向上整合全市资源，建立多部门监管工作体制。完善法律法规，制定、修订与政府监管职责相适应的法规规章或规范性文件，明确各部门监管职责，形成全市统一的设施监管体系，最终形成“大市容、大环境、大卫生”和“全社会、全行业、全过程”的管理理念。二是从纵向上建立市、区两级监督机构。各区县建立与市级相配套的监管机构，保证人员编制，提高监管人员岗位技能，培养专业化和有责任心的监管队伍。三是建立规范的公众监督机制。做到信息公开、透明，设施与居民形成良性互动机制。四是建立监管专家储备库，指导、帮助解决一些重点难点问题。

3.2 建立生活垃圾综合考评指标体系，实现垃圾全过程统一管理

针对现有生活垃圾三化考评指标体系存在的考核结果指向不明确、缺少对垃圾全过程管理的考核以及考评结果与各区县实际管理水平有偏差等问题，需进一步完善三化考评指标体系，建立以生活垃圾“减量化、资源化、无害化”为依托，覆盖垃圾投放、收集、运输及处理全过程，涉及“三化”各项管理措施的综合考评指标体系，从而进一步提升考评指标体系的导向性、客观性及综合性，并且重点突出市统筹与区协调相结合、过程管理与结果考核相结合的管理原则。

3.3 实行各环节联动监督监管，提高监管结果通报效力

目前，北京市政府仅将生活垃圾资源化率作为一项市政市容管理指标纳入区县政府绩效管理评价体系，需深入挖掘、科学化设定有关生活垃圾管理的更多项代表性评价指标，纳入区县政府绩效考核，驱动区县更加重视和不断加强生活垃圾全过程控制和管理工作，从而放大市级监督效应，提高环境卫生服务效能；同时，应建立垃圾投放、收集、运输、处理等各环节联动工作机制，实行联动监督监管，不断完善从源头到末端各环节的考核评价机制，深入挖掘有代表性的评价指标，提高监管结果通报效力。

3.4 充分依托科技监管手段，加强综合监管能力建设

运用现场监管与非现场监管相结合的综合监管手段，实现设施全面监管、全程监管、全日制监管。一是进一步丰富现场监管手段，如采用日常检查、人工夜查、节假日检查、设施互查、专家检查、移动环境监测车等多样性方式，进一步提高监管效能；二是充分依托在线监控系统，包括计量、环境监测、视频监控等实施非现场监管，加快推进垃圾处理设施集成电路卡计量系统开发和环卫设施运行在线监管等科技化监管项目建设工作，加速环卫设施科技化监管进程，提高科技监管水平，实现在线监控与现场检查的有效结合、互相补充，使全市设施监管向实时化、全覆盖方向推进。

3.5 以考评办法修订为推手，助力北京市垃圾处理设施运行管理水平提升

自2002年《北京市垃圾粪便处理设施运行检查考评办法》每2 a修订1次，截至目前，考评办法已更新至第6版，结合其在实际检查工作中的应用情况以及设施管理的新要求，将不断修订考评办法，提高标准、丰富内容，推进监管目标实现。

目前，北京市正在开展垃圾处理定额编制工作，将以此为契机深化成本核算工作，研究分级考核、成本考核目标设定及考核分项，促进设施运行成本透明化，促使区县加大资金投入，完善设施工艺及高标准环保设备配备水平，提高工艺先进性和技术创新性，提升环境保护和节能减排水平，促进设施运行管理水平进一步提升。下一步将考虑增加“节能减排量化考核指标、加大影响周边环境的考核力度”等内容，推动节能减排目标责任落实，促进设施提升资源化利用水平，向着构建资源节约和环境友好型设施努力。

［1］栾智慧，王树国.现代化环卫设施需要科学化管理：北京垃圾处理设施监管情况介绍［J］.城市管理与科技，2005，7（4）：137-139.

［2］北京市市政管理委员会.北京市“十二五”时期环境卫生事业发展建设规划［R］.2012.

［3］王坦，王树国，张跃升，等.北京市垃圾粪便处理设施工艺运行与管理实践［M］.北京：地质出版社，2011.