完善财政项目绩效评价的几点思考

国文佳

完善财政项目绩效评价的几点思考

国文佳

随着部门预算改革的逐步深入和中央财政收支规模的不断扩大，财政项目支出作为财政支出的主要载体，其立项依据、实施过程和产生的效益已成为中央政府、各级部门以及社会公众关注的焦点。本文通过对财政项目绩效评价内涵的正确认识，分析了目前项目绩效评价的局限性，阐述了财政项目绩效评价全过程控制的理念，着重强调了项目立项控制和实施控制的必要性和重要性。并从利用绩效评价结果，建立绩效责任激励机制，实行绩效评价信息公开发布制度等方面有针对性地提出了完善措施，为全面推进预算绩效管理提供借鉴。

财政支出；财政项目；绩效评价；激励机制

绩效管理理念自20世纪90年代开始在我国政府管理中得到应用，党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”后，绩效管理理念开始在我国预算管理中应用。经过实践探索，财政部于2011年重新修订了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，并先后印发了《关于推进预算绩效管理的指导意见》、《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》和《预算绩效评价共性指标体系框架》。一系列制度办法的出台，为加强预算绩效管理，提高财政资金使用效益提供了法制保障，我国财政支出绩效评价工作已经进入逐步细化和全面发展的新阶段。

财政支出绩效评价是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。评价对象包括纳入政府预算管理的资金和纳入部门预算管理的资金，目的是反映财政资金的配置效率，实质是衡量政府部门自身履行职能的程度和提供公共产品、公共服务的质量水平。

财政项目支出是财政支出的重要组成部分，财政项目绩效评价是财政预算绩效管理的基础和核心，作为公共财政管理的重要组成部分，开展财政项目绩效评价是规范财政支出行为，提高财政资金使用效益和效率的重要手段，对推进财政预算科学化、精细化管理具有重大意义。绩效评价扩大了公众对公共部门行为的知情权和参与权，有助于公众了解公共部门提供公共服务的质量和成本，从而有助于其增强责任意识，实现公共部门活动的高效和透明。

一、目前财政项目绩效评价存在的问题

（一）忽视绩效评价中的立项控制和实施控制

目前，我国财政项目绩效管理仍处于静态管理阶段，财政项目的绩效评价是项目的后评价，基本都是围绕着对项目执行结果的总结性评价，忽视了投入和过程两个重要的环节，绩效评价结果的应用也是项目执行完毕后的评价结果应用，此种评价结果的应用具有很大的局限性。例如：修购项目、基建项目等跨年度支出项目，预算一经批复，一般很难中止，因为前期投入的成本很高，一旦财政项目绩效结果不理想，势必造成财政资金的浪费。而对于一次性项目，实施后评价的结果应用只能对项目承担部门起到一定的警示作用，对项目本身的影响很小，不能发挥绩效评价应有的作用。

（二）缺乏对未来绩效的评价

国家财政资金项目多为公益性项目，项目本身不产生收益，且这种项目的绩效一般具有较长的时效性，对社会影响较大。项目的当期评价结果很难完全反映项目未来给社会公众带来的深远影响，其经济价值难以衡量。这不仅影响对财政项目绩效的正确评价，而且也不利于该类项目的后续发展。

（三）从绩效评价开展情况看，绩效评价覆盖面较低

2012年中央部门开展绩效评价的项目资金仅占部门项目预算的1.5%，2013年纳入绩效评价试点的项目范围呈现逐步扩大的趋势，但预算绩效考核结果导向和激励约束力依然偏弱。

（四）缺乏对绩效评价结果的实质性应用

3.在仔猪断奶前1周和断奶后两周内，每两日1次，内服磺胺二甲基嘧啶1.5 g或在发病高峰季节用磺胺类药物拌料预防。

我国现阶段绩效管理常随项目的完成而结束，没有与预算制度挂勾，欠缺制度化的奖惩措施，绩效评价结果对以后年度的预算安排影响有限，没有达到绩效管理的最终目的。

二、完善财政项目绩效评价机制的对策建议

（一）建立财政项目绩效评价全过程控制机制，开展绩效跟踪，关注项目未来绩效

1.财政项目绩效评价全过程控制是在现有绩效评价的基础上扩展项目绩效评价的内涵，弥补了现有绩效评价研究中所忽视的立项和实施部分，逐步从事后的评价向事前管理延伸，强调项目的前中期控制。通过实施全过程控制，使得项目绩效评价更趋于合理，评价结果更具参考价值。

2.科学编制预算的前提是加强项目立项活动管理，对项目的可行性应进行反复论证，使预算的编制更具前瞻性，推进预算科学化精细化管理。科学制定财政支出绩效目标，并随部门预算编制“二上二下”的各个环节完成申报与审批下达工作。虽然在事后评价中，某些项目财务管理是合规的，但合规未必一定有绩效，因此，将“关口前移”，在立项评价阶段制止一些不合理的项目，可以有效避免资金浪费。

3.实施评价阶段就是将财政项目的绩效目标、评价指标和评价标准根据项目执行的特点进行分解，采用绩效跟踪的方式对绩效目标进行监控，及时掌握项目执行进程和资金支出进度，分阶段对绩效目标的完成情况进行评价，并将评价结果及时反馈相关项目承担单位，确保预算资金在既定支出范围和轨道内运行，保持绩效目标的稳定性，以提高预算支出的规范性和安全性。每一阶段绩效目标的完成程度都可以作为下一阶段项目如何推进的参考，对于评价结果为低绩效甚至负绩效的财政项目，主管部门可以决定是否中止或暂缓执行，促使项目承担部门切实负起责任，把财政项目的绩效发挥到最优。

目前，国家的多项财政专项资金管理办法要求课题承担单位应当严格按照下达的课题预算执行，一般不予调整，确有必要调整的，也有非常严格的比例及审批要求。此规定虽然规范了项目预算的执行，但过于刚性，增加了项目承担单位预算执行的难度。科研项目本身具有周期长、复杂度高、不可预见性强等特点，立项时编制的预算会存在许多不确定因素，而在执行中由于市场价格的变化，例如设备的采购在实际招投标过程中价格变化非常大，研究人员的调整等原因，经费执行会与预算有较大出入。为保证财政资金的合理有效使用，做到真正意义上的专款专用，对财政项目的实施过程进行绩效评价，可以作为预算调整的可靠依据，使适当放宽经费科目的预算调整限制成为可能。

4.对于公益性项目、基础设施建设等公共服务类财政项目，既要关注当期绩效，也要关注未来绩效。对当期绩效不明显的项目，可以考虑延期进行绩效评价；对未来绩效显著的项目，应考虑在项目结束当期进行绩效评价的基础上增加对未来绩效的二次评价，以便反映其真实价值，有利于提高项目绩效评价的准确性和全面性。

合理应用绩效评价结果，建立反馈和整改机制，对于绩效评价结果低的项目，分析是受主观因素还是客观因素的制约，对造成的社会影响及不良后果进行评估，提出改进的意见和建议，并督促项目负责单位整改落实。根据上期的绩效评价结果调整下期的战略目标，形成良性循环，使政府决策水平不断提升。将绩效评价结果作为以后年度预算安排的重要参考，建立预算节约的激励机制，增强成本意识，使厉行节约、结余预算指标成为单位的自觉行为。逐步建立财政项目绩效问责制，发挥财政预算绩效评价的职能作用。

（三）建立绩效评价信息公开发布制度

加快信息化建设，实现绩效评价所需的大量数据资料的存储、分析和快速查询，方便绩效信息的反馈与交流，从而节省评价成本，提高工作效率。如部门预决算公开一样，将绩效评价结果按照政府信息公开的有关规定在一定范围内公开，可以使评价结果应用更有效，为政府决策提供有力依据。同时，又加强了广大纳税人对政府活动的监督，回应社会诉求，有助于高效、透明政府的建设。

（四）推进相关制度配套改革

1.逐步拓展预算绩效管理资金覆盖面。目前预算绩效管理仅覆盖公共预算中的项目支出，公共预算中的基本支出、政府性基金预算、国有资本经营预算基本游离在预算绩效管理之外。因此，应尽快扩大预算绩效管理覆盖面，使预算管理改革的各项成果覆盖到各类政府预算资金上，推进全口径预算绩效管理工作的开展。

2.推行中期预算，进一步加强财政预算科学化精细化管理。中期预算需要政府不仅要把年度预算编好，而且还要对国家未来3-5年的经济发展状况，包括财政收入、支出安排进行提前预测，要有一个明确的、跨年度的预算目标。中期预算的编制能够对财政存在的一些潜在风险提前认知、预测，并及时采取措施弥补存在的问题。为绩效管理提供了一个基础性的框架，可以实现跨年度考核预算执行的情况。

结语

总之，加强绩效目标管理，加快绩效评价指标体系建设，建立覆盖财政资金运行全过程的财政支出绩效评价制度，推行绩效跟踪，对整个预算执行过程实行全方位的控制，并将绩效评价结果与预算安排相融合，已成为公共部门面临的重点工作。全面推进财政支出绩效评价工作的规范化、精细化管理，有助于提高财政资金的使用效益，控制财政风险，提高政府的公信力，为继续深化公共财政改革和建设高效能政府提供重要保障。

[1]财政部.《财政支出绩效评价管理暂行办法》，(2011.04).

[2]审计署审计长刘家义.《关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，(2013.06).

（作者单位：工业和信息化部电信研究院财务部)