落实三中全会精神 推进产业集群市场化建设

党的十八届三中全会明确提出以经济体制改革为重点全面深化改革，而正确处理好政府和市场的关系是经济体制改革的核心问题。让市场在资源配置中起决定性作用，更好的发挥政府的作用为今后深化经济体制改革指明了方向，也为更好地解决长期以来我国产业集群存在的若干问题提供了政策性引导。

欧美等发达国家在市场经济建设方面有深远的历史和丰富的经验，在产业集群的培育和发展中，政府在处理自身职责和市场之间的关系上，有相对成熟的界限和准则。因此，总结这些国家产业集群的市场化发展经验，结合我国历史发展的阶段性特点，对于我国处理好政府和市场的关系，推进产业集群长期市场化的良性发展有非常重要的意义。

一、对产业集群的理解误区

我国产业集群类型多样，涉及到的行业众多，是促进经济发展的一种重要生产方式。这其中，不乏一些具有悠久历史渊源的，发展势头良好的产业集群和有一定政府规划性质的，有未来前景的产业集群。但是，也存在非常多的产业集群是在政府未理解或者错误的理解了产业集群意义的情况下，违背了市场规律，试图通过行政手段强行建立的所谓的产业集群。这些名义上的产业集群不仅没有取得很好的经济上的预期成效，而且浪费了国家的资源，阻碍了市场对资源的配置。因此，客观的认识对产业集群理解上的误区变得十分必要。

（一）把产业集聚视为产业集群

在许多英文文献中，产业集群往往被简单地定义为具有垂直和水平联系的相关产业的企业和支持机构的地理集聚。在这个概念中，对于产业集群最根本和初级的判断是地理上的集聚，产业集群一定具有地理上的集聚；另外，必须存在相互关系。于是，产业集群很容易被错误地理解为具有相互关系的企业在地理上的集聚。更进一步，这种相互关系被泛化：享有同一个需求市场被理解为具有相互关系；享有同样的非专业技术劳动力被理解为具有相互关系；享有共同的水、电、道路等基础公共服务被理解为具有相互关系；甚至形成联盟谈判力量以得到更多的优惠政策也被理解为具有相互关系。于是，大批打着产业集群旗号的产业区、高新区、工业区、开发区、经济技术区应运而生。

除了上述的产业集群的企业之间的关系被泛化得比较极端的例子以外，我国集群中普遍存在的是关系被简化的情况：区域内以横向一体化的分工方式为主的企业关系。在这种企业集群中，企业之间通过相互配套形成的产业链条关系是有限的。他们在临近的区域内生产几近相同的产品，如果需求市场非常大，那么他们就相应地扩大生产能力以适应市场的需求，一旦需求萎缩，激烈的价格竞争将使企业面临生存威胁。这类型的集聚因为企业间信息流通快，产品差异化产生的可能性极低，技术创新被看成是一方投入、多方产出的不理智行为，存在很强的创新惰性。因此，这类型的企业集聚应对市场变化的适应性差，缺乏长期稳定的发展机制。另一方面，这些企业面对具有相同技术能力的工人，一旦工资有任何形式的降低，劳动力就会向其他企业转移，不利于成本控制。

从企业之间的相互联系来看，相互关系明确指生产组织上的垂直和水平的关系，也就是横向一体化和纵向一体化。横向一体化，是指在一个企业集群中聚集了生产同类产品的企业，而这些企业之间不一定有产业分工联系，整个区域内都是生产或提供基本相同产品或服务。而纵向一体化的生产组织联系，是指在企业集群内形成了企业在上下游之间的基本链条关系，一个企业集群内虽然也是生产同一种产品，但每个企业只从事某一个产品的某个生产环节的活动，或者说，一种产品分别由不同的企业来完成，从获取原材料开始到产品加工组装、最终产品的分配和销售都是由不同的企业来完成的，而不是由一个企业内部组织完成的。从定义来看，只有同时具有横向一体化和纵向一体化关系的地理集聚才能被称为产业集群。

我国也存在纵向一体化的专业化分工比较成熟的产业集群，在江浙和广东一些地区分布较多，意大利等国的纵向一体化产业集群也发展得比较成熟。在这样的产业集群通常存在一些大公司和为他们提供零部件的中小企业，大企业与中小企业之间形成了上下游纵向分工关系，彼此紧密合作。在这种纵向合作关系中，大企业向中小企业输出创新信息和生产标准，中小企业将其逐步研发并应用到生产中，形成了良好的研发环境。

（二）把传统产业集群视为低技术产业集群

我国对于高新技术的提倡是从上个世纪90年代开始的。当时，为了建立我国的高新技术产业，促进高新技术企业快速发展，国务院于1991年发布《国家高新技术产业开发区高新技术企业认定条件和办法》（国发[1991]12号），授权原国家科委组织开展国家高新技术产业开发区内高新技术企业认定工作，并配套制定了财政、税收、金融、贸易等一系列优惠政策。

为了响应国家号召，获得财税方面的优惠政策，各地区开始争先恐后的脱掉传统产业集群的帽子，大力发展和引进高新技术产业。他们认为凡是生产传统产品的就是低技术含量的；凡是和高新产业相关的，就是高技术含量的。于是，造成了很多地区摒弃了原有的优势传统产业，纷纷转投太阳能产业、信息技术产业等完全没有基础和运营能力的行业，虽然得到了高新产业集群的称号，但是仍然在用传统落后的生产方式进行生产，完全违背了政策的初衷。

我国的很多产业集群用较低的生产技术来生产传统产品，这并不意味着传统产品就是低技术产品，在提高生产效率、产品质量方面仍然可以通过高技术创新来实现传统产品的高技术生产。但是，我国产业集群的生产以模仿为主，缺乏创新，对高新技术的应用还处于较低的层次。意大利的一些产业集群，虽然也生产传统产品，但区域内企业的柔性专业化程度高。区域内一些有实力的企业在上世纪80 年代就开始推广CAD、CAM等先进的设计与制造技术，设计和控制产品的款式和大小，从而及时满足市场和消费者的需要，这些先进技术的推广应用，节省了时间，降低了产品的单位生产成本，提高了生产效率，也增强了集群整体的竞争力。

二、政府在产业集群形成时期的作用

正因为存在上述对于产业集群理解的误区，很多地方政府错误地建立了一些号称是产业集群的产业规划区；或者在产业集群的发展时期主观地、过度地对其进行了干预，忽视了市场的资源配置能力，影响了产业集群之后的发展。因此，只有在明确了产业集群概念之后，才能分辨什么是良性发展的产业集群，才能有效借鉴产业集群市场化建设的国际经验，才能正确处理产业集群在培育和发展过程中的问题。

（一）德国政府在产业集群形成时期的作用

德国政府在西方市场经济国家中，属于较强干预型的政府。这种特点体现在经济发展的诸多环节，当然也包括在产业集群的形成方面。20世纪90年代起，德国政府实施了以BioRegio计划、InnoRegio计划和GA—networking计划为核心的三大集群政策。其中，BioRegio计划是典型的政府主导建立集群的例子。

德国历来比较重视生物技术，但是在20世纪80年代，德国的生物技术产业化发展水平已经严重落后于英国和美国，为了实现生物技术产业的振兴，德国在1995年启动了BioRegio计划的实施方案。这个计划的研究和具体实施都非常具有科学性和可延续性。德国联邦政府对于17个参选的地区的方案通过9条指标进行评估，最终确定了4个培育目标。政府除了在前期通过评估促使集群的形成，后期对其进行资助以外，未在集群形成后做出任何干预集群发展的决策。

（二）意大利政府在产业集群形成时期的作用

意大利政府也会直接参与产业集群的创建、财政资助集群内应用性科研机构、信息中心的建立和发展等。但是仅限于成立初期，并且都是一些暂时性的政策。另外，意大利对于产业集群内中小企业的扶持政策，都是通过国家法律加以确定。这些法律将扶持的目的、范围、方法手段、管理机构的设置及运作方式都给与清晰的界定，并具有长期的政策持续性。

（三）小结

从产业集群形成时期的国际经验来看，发达的市场经济国家的普遍做法是不干预。如果确实需要政府干预的话，一般会对干预对象、干预程度、干预过程做出科学而系统的评估，甚至将其归纳成法律文本的形式，排除任何主观的外力对其产生影响的可能性，以便给予市场长期而稳定的预期。

三、政府在产业集群维系时期的作用

（一）意大利政府在产业集群发展时期的作用

意大利的产业集群以极具竞争力的中小企业为显著特征。20世纪80年代后，主要从事梳理羊毛等传统初级产品生产的普拉托纺织产业集群的低附加值产品出现了市场需求萎缩。在这段时间里28%的工人失业，37%的工厂被迫关闭，产值下滑。意大利政府通过详细地分析，认为只有通过提高产品质量、树立品牌形象，才能提高产品在国际市场上的竞争力，最终解决集群面临的困境。具体到生产环节就是要增加终端产品的附加价值。于是，政府直接加大了对于终端产品生产设备的投入。由于初级市场的继续萎缩以及在终端产品生产设施上的提升，一批生产初级产品的企业被淘汰，从事终端产品生产的企业则在增加。集群产品的结构得到优化，相关的纺织机械产业也得到了很好地发展。

（二）美国政府在产业集群维系时期的作用

美国政府一贯奉行自由的市场经济，坚持市场和价格将会对资源进行最有效配置的原则。在绝大多数的经济环节中，都很难看到政府的直接干预。但是仍然存在一些影响产业集群发展的制度性因素。

在硅谷产业集群发展的过程中，政府合适的参与，尤其是在制定良好的规则、建立鼓励创新和创业精神的体制等方面起到了非常重要的作用。其中，硅谷产业集群的产学研创新体系是硅谷能够取得成功的最重要保障。硅谷的高技术公司、风险投资公司、研究型大学形成了一种紧密相连、共生共息的技术创新与应用关系。斯坦福大学对硅谷的产生和发展起到了至关重要的作用。其开创了三个组织以加强企业和大学之间的沟通：1、建立了斯坦福大学研究所（SRI），从事与国防相关的研究并帮助发展西海岸的公司；2、通过“荣誉合作项目”向当地的公司开放课堂，鼓励电子公司的工程师们直接参加研究生课程或通过特别的电视教育网络在公司的教室里学习斯坦福大学的课程；3、促进了斯坦福大学工业园区的发展。除了斯坦福大学之外，硅谷地区还坐落着加州大学伯克利分校等4所大学、9所专科学校以及33所技工学校。这些大学为硅谷一次又一次的技术浪潮提供必要的人力资源和技术支持。

（三）小结

从产业集群维系时期的国际经验来看，谨慎且排除主观因素干扰的制度仍然是实现市场调节作用的重要保障。尤其是对产业集群的直接投资，更应该在符合集群客观发展规律的基础上，充分实现市场导向的作用。对产业集群发展的过程进行干预的同时，要给结果一定的空间，允许在市场调节的基础上，产生预期之外结果的可能性。

四、政策建议

为了充分发挥产业集群在经济中的作用，提高市场在集群发展中的配置效率，政府必须理清产业集群的概念，同时处理好集群培育和维系过程中政府和市场的关系，优势互补，有机结合，协同发力。

（一）政府干预要科学，让市场调节

无论是在产业集群的形成期还是成熟时期，政府对其影响都要遵循经济发展的客观规律。在产业集群发展的框架之内，制定科学的、全面的干预指导细则。尤其是对于有财政支持诉求的产业集群，更要通过系统客观的指标进行评估和选择。充分实现对于产业集群干预的科学性，给市场充分的调节空间，最终让市场实现对产业集群的资源配置的协调功能。

（二）政府干预要适度，让市场选择

政府对于产业集群的指导和政策要适可而止，对于何时进行干预，干预的幅度和时间表应有比较详细的规则。对于产业集群以何技术从事何产业，可以给予适当的引导，但最终产业和企业的存活与否应该让市场来选择。无论是产业集群，还是组成产业集群的企业，在市场的作用下，在利益的驱动下，会逐步通过调整自己的行为来适应环境的发展。

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（单丹丹，1983年生，国家发展和改革委员会宏观经济研究院经济体制与管理研究所助理研究员。研究方向：产业经济等）