恩施州水电站项目超概主要原因分析

(恩施永扬水利电力勘测设计有限责任公司， 湖北 恩施 445000)

经批准的设计概算是一项工程项目的最高投资控制目标， “超概”是指工程竣工结算(决算)额超出了这一最高限额。在恩施州的中小型水电站建设中，超概现象屡见不鲜。超概现象不仅影响着国家对相关资金的管控，对项目所在地的经济发展也起到负面作用，同时还严重制约着我国水利水电工程的建设和发展。如何控制超概，使投资发挥最大效益，成了水利工程建设者应当注意的问题，而分析超概的原因则是控制超概现象的基础和重点。

1 恩施州地理情况及水电站超概概述

恩施土家族苗族自治州(以下简称恩施州)位于湖北省西南部，国土面积2.40万km2。州内山峰林立沟壑纵横并且雨量充沛，全州多年平均降雨量达近1600mm，全州流域面积大于100km2的河流有45条，大于1000km2的河流有清江、酉水、沿渡河等9条。恩施州是湖北省仅次于宜昌的第二大水资源富集区，全州水能资源理论蕴藏量为509万kW，可开发量349.10万kW。

2003年起，借国家西部大开发的东风，一大批中小型水电站启动建设。至2013年，恩施州境内已建成发电站289座，总装机容量340万kW。水电开发作为恩施州支柱产业之一，其快速发展，对促进区域内资源优势转化为经济优势，进一步带动该地区经济社会发展发挥了重要作用。随着一大批水电站项目的实施，水电站项目普遍超概的问题引起了相关部门的关注。笔者对恩施州部分水电站超概情况进行了统计，见表1。

表1 恩施州部分水电站超概情况

2 水电站项目超概原因分析

从表1可以清楚地看到，水电站项目超概范围广、额度大、比例高。结合多个水电站投资建设的实际情况，笔者认为超概的原因可以归纳为以下几个方面：

2.1 成本上涨

成本上涨主要体现在两个方面。首先是随着经济的发展，各种材料在市场的调控下有不同幅度的上涨，见表2。

表2 部分常用材料价格

注表中各数据参见水利部《关于试行<水利工程设计概(估)算费用构成及计算标准>的通知》、《关于印发<水利工程设计概(估)算费用构成及计算标准>和<水利水电工程施工机械台班费定额>的补充规定的通知》、《水利水电工程设计概算费用构成及计算标准》和《水利水电工程设计概算费用标准》(2007年版)。

从表2可以看出，近些年在项目实施中，钢筋、水泥、炸药等常用的材料近些年来价格持续上涨，而水利水电工程工期相对较长，按照水利部《关于发布水利工程设计概(估)算编制规定的通知》和湖北省水利厅《关于发布〈湖北省水利水电工程设计概(估)算编制规定〉(试行)的通知》的规定，价差预备费需要“按照国家计委根据物价变动趋势，适时调整和发布的年物价指数计算”。在项目的前期审查中，均未计列价差预备费。

其次是人工成本的上升。近年来，由于建筑市场人工工资不断上涨，目前水利行业定额采用的人工工资标准已与市场严重脱节，而水利行业一直未出台相应的人工费调整文件。根据湖北省水利厅《关于发布〈湖北省水利水电工程设计概(估)算编制规定〉(试行)的通知》，恩施州内枢纽项目人工工资标准见表3。

表3 恩施州枢纽工程人工工资标准(2005年至今概算采用)

而市场人工价格自2010年起开始大幅上涨，至2013年年底，高级工、初级工工资分别已达200元/工日、150元/工日，是8年前工资标准的4～5倍。关于水利水电工程概(估)算中之人工费，湖北省水利厅尚未发布相关调整通知，批准概算中人工价格与项目实施过程中市场人工价格差距引起的投资增加比重逐年增大。经统计，恩施青龙水电站实施过程中仅人工费补差费用就达716.82万元。另外，在实际建设活动中，建设者既要赶工期，又要保证工程质量，施工单位在缩短工期还要保证质量的限制下，必须加大设备、人力与管理上的资源投入，这使得之前的施工计划和概算逐步成为一纸空文，导致超概现象产生。

2.2 政策性调整

政策性调整是指在水利工程建设期间，国家或地区政策发生变化，对工程建设的影响。例如2009年10月4日，湖北省人民政府发布《关于公布湖北省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》，水电站征地移民标准调整，在此之前已核准但未完成征地移民工作的项目，在2010年之后的实施过程中，只能按新标准实施，从而造成征地移民费用大幅超概。再比如2012年2月14日，财政部、安全监管总局联合发布《关于印发〈企业安全生产费用提取和使用管理办法〉的通知》决定，自2012年2月14日起，在水利水电工程项目中，按建安投资的2%计列安全生产费用，对在建项目，建设单位须按要求保证安全生产费用的投入，在概算调整中增加该项费用既是合理的又是必须的。

2.3 设计方案变更和项目建设内容增加

设计变更是超概的最主要原因，经初步统计，20世纪90年代初期设计变更占工程投资增加总额的比例只有14.9%，而到了90年代后期，设计变更所占比例就增加到44.9%。近些年，该比例一直维持在50%以上。笔者认为：水电站项目建设中的设计变更一般可划分为以下两种情况：

a.由地质问题带来的投资增加。恩施州喀斯特地貌分布极为广泛，山间谷地星罗棋布，全州以石灰岩和白云岩为主的碳酸岩面积占总面积的54.4%，裸露的碳酸岩受该州温暖多雨气候的影响，石芽、溶洞、漏斗、育谷、伏流比比皆是。由于地形地质条件的复杂，在大坝坝基开挖、坝基帷幕灌浆处理、隧洞开挖、隧洞回填灌浆处理等工程中，由于地质原因带来的设计变更增多。其原因包括：ⓐ设计时不可预知，例如施工区域设计初期为原始森林，无法详细对该地区进行完善的施工设计；ⓑ勘探前期设计周期短，设计工作深度不够，“边设计边施工”，带来设计变更。

b.项目实施过程中，各种非地质的主客观原因导致必须进行设计变更。首先，由于施工条件限制等客观原因，原计划的工程界面无法达到，为保证安全，对部分工程进行必要的设计变更。例如在鱼泉水电站工程中，由于施工条件的限制，引水隧洞进口开挖弃渣顺洞口山坡堆放，弃渣堵塞导流洞进口。为保证工程安全，设计只能将导流洞原进口以增加钢筋混凝土箱涵的方式前移，增加了导流洞箱涵工作量。其次，为加快施工进度、改善施工条件，业主要求设计变更。例如，在鱼泉水电站中，压力引水隧洞原设计断面为圆形，内径2500mm，实施过程中，监理同意采用施工方提出的建议断面，即最大直径为3600mm的马蹄形断面，从而引起隧洞开挖量、衬砌量的大幅增加。

除设计变更外，项目建设内容的增加也是超概的重要因素。按规定，与水电站配套的外送线路、接入系统等送出工程应为独立项目，不属于枢纽工程投资范围。目前，绝大多数中小型水电站送出工程基本上由建设单位自主投资建设，为便于管理，送出工程投资纳入水电站项目投资管理范围，例如恩施青龙水电站仅送出工程一项就增加1084.77万元。除送出工程外，为了工程实施有一个良好的外部环境，部分水电站项目需要对当地百姓进行一些拆迁安置，出资建设非工程需要的公路、桥梁等便民设施，加大了项目投资。

2.4 地质灾害和气象灾害

恩施州位于鄂西褶皱山地，地势西高东低，平均海拔千米以上，山峰耸立，河谷深切，相对高差一般在500～1300m之间。恩施州境内地质灾害发生种类多、分布广、频率高、灾情重，是湖北省地质灾害最严重的地区之一。项目实施过程中，工程区内一旦发生崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，一方面滑坡体清理、道路维修与恢复等需要投入资金；另一方面又要增加大坝、溢洪道等主体工程边坡支护、混凝土回填等工程量，直接延长了工期。2007年7月28日，在建的鹤峰江坪河水电站遭遇特大滑坡，直接损失达1亿元，就是一个典型例证。另外，遭遇暴雨、洪水也是影响工程投资的重要因素。遭遇超标洪水是小概率事件，但并非就不可能发生。2007年5月，鱼泉水电站工程区遭遇暴雨，坝址洪峰流量达到50年一遇洪水标准，大坝坝顶过流、趾板止水片严重破坏、料场至大坝的上坝公路基本被毁、坝址下游河道严重堵塞，洪水在造成了经济损失的同时又直接拖延工期3个月。

2.5 参建单位的管理能力

一个项目的顺利实施，取决于项目参建各方项目管理能力的高低，参建各方的通力合作是工程完工的前提。其中，建设方的管理能力又是工程完成效率的最直接影响因素。2003～2013年这一阶段，水电站建设业主中，民营企业家占了绝大多数，这些民营企业家基本上没有水电工程建设与管理经验，加之传统的家族化管理模式，没有一个专业的有经验的管理团队，其管理能力、管理效率、管理成果如何可想而知；此外，民营企业家投资建设水电站，资金不能按时足额到位、项目融资难度大、业主股权转让等问题的出现，导致工程实施过程时断时续，工期延长，进而使建设管理费、建设期利息等费用大幅飙升。例如恩施青龙水电站工期延长近4年，建设管理费增加1944.08万元，建设期贷款利息增加4813.61万元，两项合计增加投资6757.69万元，占投资增加总额的比例高达38%。

2.6 其他因素

国家相关税费、银行贷款利息变化也是影响水利水电工程项目超概的重要因素。

3 结 语

总的来看，水电站项目超概的原因是多层次多方面的，有效控制水电站工程项目的造价，仍然是未来必须重视且须及时解决的问题。针对上述原因，今后在进行大中型工程建设之前，首先要把设计放到一个重要的位置，选择有实力、有信誉的设计咨询单位，推行设计监理，在工程开始前对该地区的地理环境和气象因素有全面的勘测和了解，进而做出合理的设计；其次要紧跟政策步伐，及时调整项目实施计划、进度和工程工序，在符合政策的前提下尽量减少成本；最后要选择有实力的项目建设单位，提升各参建单位的管理能力，对投资体制改革进行新的探索，研究新的符合水利水电工程特点的管理监督体系，争取将超概控制在最低限度。

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