西方民主行政的演变与规律探析

公维友，刘 云

(1.山东大学，山东济南250100;2.中共济南市委党校，山东 济南250014)

一、民主行政的提出

在公共行政的发展历程中，“民主行政”是一个充满争议的发展范式。受政治——行政二分法以及传统公共行政“工具——技术”理性和“管理主义”思维的影响，民主一直囿于政治层面，人们很少从行政层面研究民主问题，民主与行政一直保持着若即若离的关系，“民主行政”似乎成为一个矛盾的、不可能存在的概念。但是，随着人们对政治——行政二分法认识的深化以及行政国家的兴起，民主与行政的关系有了融通的桥梁，主张公共行政在治理过程中承担民主价值的呼声逐渐成为趋势。民主与行政融合成为行政改革的必然，加强对民主行政的研究具有重要的理论与应用价值。从公共行政历史演变来看，“民主行政”范式是在批判传统公共行政范式基础上提出来的。

(一)对政治——行政二分法的批判

政治与行政二分思想是由美国政治学家、公共行政学家伍德罗·威尔逊明确提出、由弗兰克·古德诺全面系统阐述的。伍德罗·威尔逊认为:“政治是‘在重大而且带着普遍性事项’方面的国家活动，而在另一方面，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情①［美］伍德罗·威尔逊:《行政学研究》，《国外政治学》，1988年第1期。”。这样，威尔逊把政治与行政的关系分开来，强调了行政管理的运行方式和适用范围，将行政学作为一门独立的学科从政治学中分离出来。弗兰克·古德诺对政治与行政的关系进行了系统的分析与阐述，他认为在所有的政府体制中，都存在两种主要的或基本的功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，古德诺将这两种功能分别称为“政治”与“行政”②［美］古德诺:《政治与行政》，北京:华夏出版社，1987年版，第12－13页。，即政治是国家意志的表达(或政策的制定)，行政是国家意志的执行(或政策的执行)。

民主行政的提出和发展是在批判政治——行政二分理论基础上形成的。根据政治与行政两分法的分析框架，行政工作人员(公务员)要保持政治中立，不参与政党政治、不受政治因素影响、不介入政治活动。在这种思想影响下，公共行政热衷于对技术和效率的追求。新公共行政学派对建立在政治——行政二分法基础上的行政学极其不满。新公共行政学派的旗手人物乔治·弗雷德里克森就指出:“影响公共行政的首要因素，也是最重要的因素，乃是政治”①［美］乔治·弗雷德里克森:《公共行政的精神》，北京:中国人民大学出版社，张成福等译，2003年版，第53页。。“政治——行政二分法缺乏一种经验证明，因为很明显，行政管理者不仅执行政策，而且还要制定政策”②H.George Frederickson:New Public Administration，The University of Alabama Press，1980.P7 －8，P7 －8.。“新公共行政试图以这样一种方式做出回答:行政管理者不是中立的，应责成他们把出色的管理和社会平等作为社会准则”③H.George Frederickson:New Public Administration，The University of Alabama Press，1980.P7 －8，P7 －8.。依据乔治·弗雷德里克森的观点，政治与行政分离只是一种理论虚构，在现实的政治生活中是行不通的，行政脱离政治的情况是根本不存在的。从行政学的发展来看，行政学原本是政治学的分支学科，公共行政本身就是政治的一部分，公共行政无论在理论上还是在实践中都不可能脱离政治。历史和现实也告诉我们，政治与行政存在着相互依存、相互影响的关系，行政实际上是国家的代表和实现形式，行政越来越多地体现并实现着国家的普遍性和社会性。

(二)对公共行政技术——工具理性传统的批判

传统公共行政是一种以“技术——工具理性”为支撑的组织体制，体现为这样几个特征:(1)垂直管理;(2)职业专家支配;(3)工具技术理性;(4)物化的官僚制;(5)复杂性;(6)安抚民众;(7)二元思维模式④［美］全钟燮:《公共行政的社会建构》，北京:北京大学出版社，2008年版，第4页。。这种用技术性、工具性术语来看待行政组织及行政活动的倾向，把组织中的个人、团体不同程度的当成一种“物质”或“工具”，个体被当做官僚制机器中的零部件，必须遵循效率规则和生产标准。韩裔美籍学者全钟燮(Jong S.Jun)认为:这样的组织设计使得效率、工具理性、职业主义、实证主义和功能主义认识论都成为传统公共行政的根基，这些假定基本上是从管理机构功能出发来服务于公共行政的目的，但是却忽视了公众的特征以及公众对公共机构的影响。后现代主义公共行政学者福克斯与米勒也认为:传统公共行政是一个缺乏沟通的体系或话语霸权体系，即传统理性官僚制较少的关注参与、进入政策过程、对话、公共协商、公民投入公共事务等议题的重要性。

传统公共行政技术——工具理性的倾向必然导致对公共行政价值的冷落。在政治——行政二分法理论框架下，传统公共行政学把价值因素排除在学科研究的范围之外，它所追求的政治与行政二分法以及效率标准是不考虑价值因素的。但是，公共行政学必须将自身建立在某些明确的目标及价值的基础之上，应该以追求与实现公共利益为最高目标或根本价值，致力于维护和实现公共利益，既要实现行政效率，更要实现社会正义和善。正如乔治·弗雷德里克森所言，“价值是公共行政的灵魂，我们从来不认为公共行政的理论和实践仅仅是技术的或者管理的问题。……无论任何人，欲研究行政问题，皆要涉及价值之研究;任何从事行政实务的人，他实际上都在进行价值的分配”⑤［美］乔治·弗雷德里克森:《公共行政的精神》，北京:中国人民大学出版社，2003年版，第142页。。行政不仅是一种事实性活动，而且是一种价值性活动。

(三)对传统公共行政逻辑实证研究方法的批判

自从17世纪以来，科学和技术已经深入到整个权力，科学成为一种精英主义的事业。在此基础上，形成了一个奠基于理性科学上的不可抗拒的逻辑实证主义的世界观。实证主义寻求将政治科学建立在与自然科学相同的方法论基础之上，尖锐抨击传统政治学的规范研究方法所带有的浓厚的道德和哲学色彩，强调经验性方法的重要性，力图通过实证性的量化研究使政治学成为一门“科学”，突出特征是将政治研究专业化、技术化和科学化。

由于研究方法的分歧，公共行政学研究长期存在着“合法性危机”(crisis of legitimacy)、“研究品质危机”(crisis of research quality)以及“认同危机”(identity crisis)。行政学界围绕着公共行政学发展的定位、公共行政学的研究取向以及公共行政学理论与实践关系等问题展开了长期讨论。20世纪60年代的美国社会状况，尤其是种族冲突、城市骚乱、越南战争、政治领袖的相继遇刺、环境恶化等问题引起了政治学家和其他社会科学家对自身社会责任感的反思、对价值中立和纯客观研究方式的怀疑。传统公共行政学价值中立的分析框架，使公共行政偏离了政治的轨道，失去了对现实政治生活的评价和指导作用。公共行政学的实证主义量化研究方法导致了行政学研究定位于技术价值或效率价值，因而，公共行政学的研究目的偏重于技术理性和工具理性，而缺乏对于目的理性的思考。新公共行政反对逻辑实证论的“价值中立观”(value－neutrality)，认为事实上纯粹的价值中立原则并不存在，他们认为单纯的事实研究是不够的，还要关注价值及规范，将价值理论放在优先考虑的地位，重视价值在公共行政研究过程中的作用。行政学者与其他社会科学家应以其专业知识与良心从事价值判断，强调“社会公平”(social equity)及“社会正义”(social justice)应是学术研究直接面对的主要价值。

二、西方民主行政的演变与发展

(一)民主行政的早期探讨:官僚体制内的分析

马克斯·韦伯奠定了民主制行政的理论基础:一是平等至上主义的假设，每个人都有资格参与公共事务的治理;二是把所有重要的决定都留给所有社群成员以及他们所选举的代表来考虑;三是把命令的权力限制在最低限度;四是把行政机关的地位从主子变更为公仆①［美］文森特·奥斯特罗姆:《美国公共行政思想危机》，毛寿龙译，上海:上海三联书店，1999年版，第87页，第95页。。但是马克斯·韦伯认为民主制行政具有适用的局限性，不是取代官僚制行政的有活力的选择，仅仅是“类型上的边缘状态”。汉密尔顿和麦迪逊在《联邦党人文集》中分析了美国联邦体制下的行政体制，从“共存行政”和“自治原则”两个方面论述了美国的行政体制，文森特·奥斯特罗姆认为“其特质是‘民主制行政’”②［美］文森特·奥斯特罗姆:《美国公共行政思想危机》，毛寿龙译，上海:上海三联书店，1999年版，第87页，第95页。。托克维尔关于“民主制行政”的思想主要体现在其关于自治原则的论述中。托克维尔认为，美国的民主深深扎根于美国历史上形成的新英格兰乡镇自治制度。托克维尔认识到美国的自治传统先来自乡镇，在美国，乡镇成立于县之前，县又成立于州之前，而州又成立于联邦之前。”这一自治传统促进了美国的独立运动，提高了美国人民积极参加公共事务的觉悟，并为后来的中央和地方分权的制度奠定了基础。在每个层级的政府中重申自治原则，意味着公共行政是有限的，单一的等级制被限制在最低程度。

(二)关注民主价值的公共行政:新公共行政的观点

一般认为，民主行政的理念是由新公共行政运动提出来的。新公共行政运动关于民主行政的思想主要体现在该流派强烈关注民主价值及其在公共行政中的核心地位，这一思想是通过重塑公共行政价值来实现的。新公共行政运动反对逻辑实证论的“价值中立”，认为单纯的事实研究是不够的，必须关注价值及规范，并强调“社会公平”的价值。德怀特·沃尔多强调将民主等规范价值引入公共行政中;乔治·弗雷德里克森(H.George Frederickson)认为经济和效率不是公共行政的核心价值，核心价值应是社会公平(social equity)，主张将“效率至上”转为“公平至上”。新公共行政学派认为，“社会公平”是一系列价值偏好，包括组织设计偏好和行为方式偏好的关键词语，它包含着多元的价值组合。这些价值主要包括回应性、民主、政治互动、公民参与以及伦理责任等社会平等的价值及其这些价值实现的分权、公民参与、服务等结构方式和管理方式，这些价值组合都内含着民主行政的思想②公维友:《新公共行政观点下的民主行政》，山东大学硕士学位论文库，2006年。正如北京大学张国庆教授所言，新公共行政主张“民主行政”，并以此作为新公共行政的“学术识别系统”③张国庆:《行政管理学概论》，北京:北京大学出版社，2000年版，第52页。。与新公共行政一脉相承的“黑堡宣言”同样主张重建民主的公共行政，强调公共行政在民主治理过程中具有相当的重要性，主张公共行政是宪政秩序下政府治理过程的正当参与者、公共行政者是社会治理过程中合法的、重要的参与者;强调公共行政在治理过程应代表多元利益、兼顾社会公平等。

(三)民主行政的理性建构:文森特·奥斯特罗姆的观点

文森特·奥斯特罗姆(Vincent A.Ostrom)是直接提出“民主行政理论”的学者。文森特·奥斯特罗姆反思公共行政研究的思想基础，在分析马克斯·韦伯、汉密尔顿和麦迪逊的《联邦党人文集》以及托克维尔的《论美国的民主》关于“民主制行政”的基础上指出，美国是以民主制行政理论为基础的，通过交叠管辖和权力分散的体制，民主制行政获得了一种稳定的形式，从而提供了一种公共行政组织的替代结构。文森特·奥斯特罗姆从两个方面尝试对民主行政理论进行宪政主义架构，一是通过实行地方自治，吸收公民参与公共事务的决策和执行等方式，满足公众的民主需求和参与愿望;二是通过建立新型的多中心治理结构，体现出政府内部的权力分散与制约。多中心体制是一种组织结构模式，是奥斯特罗姆构建民主行政的基础制度框架。文森特·奥斯特罗姆对于民主行政理论的发展作出了重大贡献，他以公共选择理论与宪政理论为理论基础，探寻了“民主行政”的政治哲学渊源;把民主行政上升为立宪选择问题，深化了民主行政的理论与实践层次;为公共行政的民主化发展提供了制度分析框架。

(四)民主行政的社会建构:全钟燮的努力

韩裔美籍学者全钟燮(Jong S.Jun)曾经对“民主行政”内涵进行了详细探讨，他认为民主行政具有六大特点，即公共利益的表达、代表性、开放性、超越派阀利益、严防专业主义对民主原则的伤害、参与①张璋:《论韩国公共行政民主化的过程》，《东疆学刊》，2001年第1期。。在后来对民主行政的深化研究中，全钟燮提出了社会建构的思想。全钟燮以社会建构思维为分析框架，把公共行政看做是社会、政治和民主实践的一部分，尝试通过阐释一种解释性和批判性的公共行政研究视角来探索和理解公共行政对复杂现象的理论建构途径，以此重构公共行政的研究。公共行政社会建构的核心思想就是通过民众的参与和沟通行动，实现对社会现实的主体间建构。“一个组织的成员通过交流互动、对话和话语体系创造了组织的现实，他们在认知自己以及认知周围日常互动环境的基础上持续工作，他们也可以在理解的基础上建构公众可供选择的问题解决方案”②［美］全钟燮:《公共行政的社会建构》，北京:北京大学出版社，2008年版，第15页，第16页。。从全钟燮公共行政社会建构思路看，社会公众和相关社会组织的地位和作用从被动客体转变为参与主体;行政管理者职责从管理者转变成为促进者;公共行政从管理转向合作，从统治转向治理;社会建构的结果就是推进民主行政的发展。由此，我们不难看出，“这一建构方式是对人类基于实践行动而形成的话语的尊重，是对人们在分享、互动基础上达成共识的尊重，因此无疑是对人们民主参与治理过程的倡导，是对公共事务治理中政府与公民社会等主体间积极互动的张扬”③［美］全钟燮:《公共行政的社会建构》，北京:北京大学出版社，2008年版，第15页，第16页。。

(五)民主行政的话语转向:后现代行政的观点

建立在后现代主义和批判理论基础之上的后现代行政彻底摒弃了管理主义的分析思路，在解构官僚制等传统治理模式的基础上，建构了自身独特的话语理论。福克斯和米勒话语理论的核心概念是“公共能量场”。根据福克斯和米勒的话语理论，“公共能量场”是后现代公共行政民主化的载体，公共能量场是表演社会话语的场所，公共政策在这里制订，这一制定过程是各种话语进行对抗性的交流过程，是具有不同意向性的政策话语在某一重复性的实践的语境中为获取意义而相互斗争的过程。从纯理论上说，话语理论设想了一个人人都可参与的公共能量场，这种要求话语者“自主参与”的能量场从一定意义上讲是一种参与民主，强调让负责任的公众参与公共政策的讨论和制定，在后现代公共行政那里，政府同样不再是唯一的治理主体，而是通过政府与社会各种力量之间的互动、形成话语的共同治理。后现代公共行政包含的民主行政、多元参与、责任伦理、权力解构等概念彰显着后现代公共行政对公共行政民主化的思考，可以说，后现代公共行政理论寻回了民主应有的价值和应有的位置。

三、西方民主行政演变的规律分析

纵观西方民主行政理论的形成与发展，民主行政主要围绕着宪政限制、角色重塑、改善公共服务和注重话语民主等几个核心议题展开，大体经历了从理性建构到社会建构、从单一权威中心治理到多中心治理的历史演变规律。

(一)从理性建构到社会建构

理性是官僚制的基本特征，传统公共行政学从诞生伊始就奠定了以理性建构为中心的思维模式与话语体系，传统官僚制的理性建构主宰了过去公共行政行动的逻辑。建立在工具理性和结构主义方法论基础之上的官僚组织暗含着物化倾向、精确理性、规则控制等工具理性的基本预设或价值评判以及科学主义、技术主义和机械主义的世界观。官僚组织从结构的整体性观点出发，认为只要通过寻求结构中的理性规则和合法秩序就能维持官僚组织自身的自足性、平衡性和自我维持性，组织所有的行为都能达成最大效率。从民主行政的早期研究来看，无论是汉密尔顿、杰斐逊等人在联邦体制框架内对民主行政的早期探讨、新公共行政学派对民主价值和社会公平的强烈关注，还是文森特·奥斯特洛姆“民主行政理论”的宪政安排，包括后来的黑堡学派主张重建民主的公共行政都是从官僚制内部对民主行政的探讨，尽管他们都是以反官僚制的角色出场的，出发点和着力点也与官僚制有本质的不同，但这些理论多是以行政机关为分析焦点，从行政理论的角度说明民主行政的意涵，多是通过调整行政体系及其人员的价值观念、道德素养等因素来强化政府的回应性，说到底还是希望从官僚制本身来重建民主的行政理论。

但是，官僚制内部结构的调整能否证明其外部功能的正当性、政府依靠自身结构的合理性进程能否输出民主的决策是一个不能回避的问题。伴随着全球结社革命和第三次民主化浪潮的来袭，公民社会组织蓬勃发展，人类进入一个政府与社会合作解决公共问题的时代，公共行政从理性建构到社会建构变迁成为不可改变的历史进程。

人们在批判、解构和再造官僚制范式的过程中，主张通过社会主体间互动、协商、理解并达成共识的社会建构思潮影响并推动着民主行政的发展。政府与社会打破“二元对立”的思维模式，建立起主体间关系，开展合作治理成为公共行政的必然趋势。在民主行政社会建构的分析框架内，政府将建构重点放在了重塑政府与社会的关系上，致力于与社会的对话、沟通、辩论、协商，推进公民共同治理，社会组织与公民由原来的被管理者转变为具有公共责任和公民精神的积极参与者。后来公共行政的社会建构、新公共服务理论以及后现代公共行政理论关于民主行政的研究走向了社会建构的话语变迁。

(二)从单一权威中心治理到多中心治理

自工业革命以来，随着政府管理职能日益增加和政府规模的膨胀，大量社会事务被纳入政治议程，国家的社会治理范围不断扩展，社会治理逐渐成为国家(政府)的重要职能。建立在政治行政二分法基础上的官僚制成为这一时期社会治理的制度性工具，这一时期的社会治理模式在效率至上的工具理性牵引下，整个社会运转依然是一种单一中心的社会治理模式，民主治理不足，政府与公众关系紧张。因此，质疑官僚行政有效性的社会治理变革势在必行。

但是无论是新公共行政学派还是文森特·奥斯特洛姆的“民主行政理论”在本质上依然是在官僚制的框架内去进行民主行政的建构，他们对民主行政的探讨依然是从官僚制本身来重建民主的行政理论，它要求超越官僚制，却并没有实现这种超越，本质上并没有改变官僚行政单一权威中心治理方式。

如果没有社会治理结构的根本性变革，摒弃官僚制就是一句话空话。根据福克斯和米勒的意见，在后现代主义的语境中去思考民主行政，需要超越新公共行政的理论，将公共行政的单一权威中心治理转变为多中心治理。多中心治理在民主的要求下包含着实现公共行政根本性变革的可能性，越来越成为全球性政府治理或社会治理改革的共识。公共行政的社会建构、新公共服务理论以及后现代公共行政理论关于民主行政的思想标志着政府治理方式的根本性变革，即向多中心治理转变。多中心治理通过建构包容政府、社会组织和公民自治行动在内的多元治理主体，反映的是权威治理主体和社会治理主体的关系问题，是政府与社会的关系的重塑与调整。多中心治理才能彻底改变社会治理的“中心——边缘模式”及其线性结构。