论大学公共外交功能、价值与实现途径

洪成文+李湘萍

摘 要：本文探讨了公共外交概念的起源和发展，选择四大职能，即大学作为外交思想提供者、外交政策批判者、外交和平使者和外交人才培养者，论述了美国大学公共外交职能及其案例，展现了我国大学公共外交所蕴藏着的巨大资源，提出了发展我国大学公共外交职能的相应对策。

关键词：公共外交 功能 价值 大学 实现途径

什么是公共外交？公共外交的内涵是什么？大学与公共外交有什么关系？大学具有怎样的公共外交功能？大学的公共外交功能是否发挥到应有的程度？这些都是值得深入探讨的重大外交课题和高等教育课题。

关于我国大学公共外交功能的探讨，现实的基本条件和资源：一是我国国际经济和社会地位的显著提高；二是大学蕴藏着丰富的公共外交资源；三是政府外交只有在与其他系统协同下，才能最大限度地发挥外交功能。大学的公共外交资源若不能得以充分发挥，不仅意味着外交资源的损失和浪费，而且也不符合建设强国对外交工作的战略要求。鉴于此，我们需要探讨的问题有三：大学的公共外交功能主要表现在哪里；外国，特别是美国，是如何发挥公共外交功能的；如何充分发挥我国大学的公共外交潜能。通过这些研究，目的是展现我国大学潜在的公共外交资源，发挥和拓展大学公共外交的功能，为政府决策部门提供参考和咨询，为中国成为世界有影响的大国奠定基础。

概念及其发展：公共外交与大学

公共外交一词最早由美国人德蒙特·古里昂（Edmund Gullion）于1965年提出。近半个世纪，公共外交的概念逐步发展，定义多达20种之多。美国学者霍夫曼 （ Arthur S. Hoffman）指出，公共外交是指政府、个体和社会团体直接影响外国公众的态度和舆论的诸多努力的总和。[1]由此不难看出，公共外交的主体是多样的，不仅仅是指政府外交官员。公共外交的对象是外国公众，而不是政府。公共外交的目的是要通过各种公共外交活动达到有效影响外国的公众。在我国，公共外交概念的理解也包含着霍夫曼的部分思想。我们认为，公共外交是指由政府主导，社会各界普遍参与，借助传播和交流等手段，向国外公众介绍本国国情和政策理念，以获取国外公众的理解、认同和支持的一种特殊外交形式。[2]重视公共外交的目的是什么？简言之，有助于“引导国际社会形成正确的‘中国观”。

在公共外交的各种主体中，大学的角色是什么？能发挥什么功能？能够发挥多大的功能？都是公共外交研究中不可回避的基本问题。传统外交学中，政府是外交的主角，甚至是唯一的主角。因为认识上的狭隘，所以没有认识到公共外交的价值。因为没有认识到其价值，所以公共外交的作用一直没有得到很好的发挥。吴妙发在《美国对外政策的政治学》的中文版序言中指出，外交学研究的三大基本问题：一是各个时期对外政策形成过程中延续性与变化的主要模式是什么？二是总统控制对外政策的程度如何？三是民主与国家安全之间引起的紧张关系达到何种程度？[3]可见，在主流外交学研究中，主要是研究政府和主要官员的外交思想，公共外交思想几乎没有空间。在我国，传统外交学的观点也是大同小异的。外交主体包括外交决策机构、专职外交机构、国际组织常驻代表机构，但在外交中发挥重大作用的机构、组织和人员，很少有人研究。传统外交研究中，外交的含义似乎是：外交是政府的，外交不是政府以外部门的事。[4]外交，既然是政府职能，或者说在政府主导下的职能有限延伸，那么外交就不是一般性行政或事业，由此推论，自然也就与政府其他部门，与非政府部门没有干系了。发挥大学的公共外交功能，自然不是议程之中的事，显然，这是一种极度收窄的外交观。

尽管传统外交的主体范围相对狭窄，但事实上外交从来就不只是政府的外交。最近几年，我国外交部门一改过去的传统外交观，多次提倡公共外交及其价值，“高等教育是公共外交最主要的部分”。发挥教育系统，特别是高校在民间外交和国家大外交中的作用，是做好政府外交的基础。[5]这些积极的转变，必将带来两种变化：更多关于公共外交方面的学术成果；公共外交事业的更好发展。

比较与借鉴：大学公共外交功能发挥的形式

美国是西方发达国家中公共外交职能充分发挥的典型代表之一。美国大学的公共外交功能体现在以下四个方面：

1.大学作为外交思想库

高校是外交思想的重要发源地。大学学者的外交理论或思想一旦被政府所采纳，便很容易成为政府外交的目标或战略。典型的案例有哈佛大学亨廷顿教授和萨克斯教授。亨廷顿以其《文明的冲突》，为美国政府“先发制人”的外交战略奠定了思想基础。萨克斯的休克疗法却几乎断送了俄罗斯的经济前途，客观上配合了美国国防战略和安全事业的发展。哈佛两位教授在遏制俄罗斯发展和发动伊拉克战争等问题上所提供的战略外交思想，远比发明一种新式武器重要，更比一两位专职的外交官员所能发挥的作用要大。或许两位教授本人不能同意这个判断，他们或许从不相信他们的思想能够成为发动战争和摧垮苏联的借口，事实却是：他们的思想帮了美国政府的忙，对美国的大外交战略起到了意想不到和不可估量的作用。正如有学者指出的那样，萨克斯教授的休克疗法的确在南美和东欧的波兰等国得到了较好的应用，对于俄罗斯却是灾难性的。俄罗斯国家因此而几乎陷入破产，经济倒退了数十年，人才大量流失，损失高达500多亿美元。[6]

大学学者不仅可以产出外交新思想，而且也有可能直接成为政府的外交参谋。亨廷顿曾数度在联邦政府内任职，对政府事务的深度参与和其作为学者的双重身份使其获得了“学政复合体员”的评价。[7]

2.大学学者担当政府外交政策的批判者

大学学者是政府外交政策批判的重要力量。批评的声音，一定程度上，对于外交政策也能起到很好的检视作用。因为外交批评，有可能增加外交政策的理性程度。外交批判，还有可能坚定外交决策者的信心。例如，美国发动伊拉克战争就遭遇到了哥伦比亚大学部分教授的强烈反对。个别教授放言：美国必将自掘坟墓，失败将是迟早的事情。若在平日的美国社会里，这些观点，即便偏激，也不会引起大的注意，但是在“9·11”事件发生后不久，美国民族情绪高涨。美国必败的任何言论，很容易激怒美国人，特别是国会议员们，近百位议员联名要求哥伦比亚大学伯林格校长开除那位教授。是否要开除这位教授，不是本文所要讨论的话题，但外交政策出台后，如果没有不同的声音，是不是就是“爱国”，是不是就是好现象，也值得深思。外交批评固然不是赞同，却也是另一种形式的支持，或者说是更高层面上的支持，是确保外交政策理性和科学的重要手段。道格拉斯·凯勒（ Douglas Keller ） 在《从9·11 到反恐战争： 布什遗产的危险》中将布什政府的先发制人战略视为新野蛮主义，仅仅通过武力解决问题是得不到好结果的。新野蛮主义集单边主义、新保守主义和黩武主义于一体， 其表现是布什在执政初期同俄罗斯、中国、日本等大国关系普遍恶化。[8]诸多批评并没有阻止布什的外交战略选择，因此，外交批评，未必总具有破坏性。

与批评家相反的是，外交政策一旦得到大学教授的赞同，得到大众认可也就更有可能性了。美国政府提出“先发制人”的外交政策，就受到不少学者的拥护，劳伦斯·弗里德曼（Lawrence Freedman），在《威慑》一书中对威慑、胁迫和先发制人战略做了较为深入的对比研究，尤其是结合国际法等相关学科知识对先发制人战略做了较深入的探讨。北卡罗莱那大学的罗斯菲尔德（Steven Rosefield） 和米尔斯（ D. Quinn Mills）在2007 年出版了《虚幻世界的主导者： 传媒时代的美国领导地位》，他们认为先发制人标志着美国安全战略的重大转型， “采取先发制人或预防性战争能够将威胁消灭在萌芽状态， 是减少损失的最好办法”。尽管他们并没有区分“先发制人”与预防性战争之间的区别， 但他们的“预防危险比弥补损失更为重要， 单边主义比多边主义更重要， 军事打击比外交努力更重要， 国内安全比国际伦理更重要”，在很大程度上为布什时期的外交政策做了很好的注脚。[9]

3.大学学者出任外交和平使者

大学的公共外交功能，不是取政府外交而代之，而是对政府外交的扩展，至少是重要的补充。如果利用得法，一定是双赢的。在今天的世界，越来越多的国家采用BOT 方式，将外交事务或外交项目外包给大学，让大学分担外交事务，不仅可以减轻政府外交的负担，而且也可以发挥政府官员所不好发挥或者发挥不好的效果。

最近十多年，美国在每一次战争结束之后，往往借力于大学和大学学者做“人心工作”，大学也因此而成为政府外交的“承办者”或“承包商”。科索沃战争以后，美国为了获得在马其顿的影响，便立刻利用大学教授开展针对性的高教援助项目。仅马其顿大学的课程计划改革项目，美国就拨付了近千万美金。同样，阿富汗战争以后，美国加紧了在中亚各国的渗透。仅就高等教育而言，美国便将一些外交事务委托给大学来做。例如，匹兹堡大学的魏德曼教授就拿到了政府很大的一笔“订单”，开始在蒙古国和乌兹别克斯坦等国推销美国的高等教育思想和模式。当美国提出与中国的“engagement”政策的时候，美国上下立刻开始了一场中文学习运动。目的显然是要了解和遏制中国。这不是培养语言学家的需要，而是因国防的特殊需要。

拓展公共外交的概念，将大学与外交捆绑起来，是美国外交事业发展的新趋势。传统上有大炮开路、牧师紧跟的“侵略模式”；今天的变化，恐怕是“导弹开路”，学者紧随其后。

4.大学通过人才培养发挥外交作用

学生外交与政府外交不同，其中最大的区别是学生的外交作用更深入，感情更持久。学生外交指向的是未来，而不是为了解决现实的某一外交问题或矛盾。学生外交活动形式多样，丰富多彩。有学术类的，也有体育文艺类和新闻类的。学生公共外交的发挥可以成为政府外交的重要补充。例如，胡锦涛同志访问美国并赴耶鲁大学作重要演讲，最初就是我国留学生的想法和努力。耶鲁大学之所以发出邀请，是因应在耶鲁学习的中国学生的请求。此外，我国最近几年，学生外交事业发展也非常迅猛。又如，2008年成立的中国高校大学生传媒联盟，就发挥了很好的外交作用。联盟建立的目的是要为我国大学生记者打造一个高端新闻平台，“与国际高端政治家、企业家、学者以及各国青年领袖交流沟通”。到目前为止，联盟已经成功组织了近20个青年学生代表团，采访了世界有影响的政界、学术界名人，如萨马兰奇、德国前总理施罗德、诺贝尔奖获得者约翰·萨尔斯顿等，被采访的政要和学者无不对中国学生记者及其活动表示赞赏。这种交流打着民间往来的大伞，让沟通的过程变得轻松，也提高了沟通和相互了解的效果。

学生外交还有一个显著的特点是感情的长久性。学生与母校和导师，有一种特殊的师生感情。师生感情，在特殊时期，能发挥特殊作用，有助于解决政府外交的难题，甚至能够解决政府外交所不好解决的问题。学生外交不仅可以配合政府外交，而且也可以为国家培养新一代外交人才。大学生“是国家的未来，通过让他们参与各种形式的青年外交活动，培育他们的各种实际能力，开阔他们的视野，增强他们的参与感，使之成为国家良好的公民，亦能担当起国家未来的社会、政治和外交等方方面面的重任。”[10]学生外交不仅是一种国际趋势，而且也是学生能力培养的一种新手段。有参与外交活动经历的学生，他们往往具备更高的多元文化理解能力，具有更多“世界公民的”素养，甚至为进入国际职业市场奠定基础。

资源及功能：我国大学与公共外交

1.中国大学的公共外交资源

与其他国家相比，我国的大学外交资源最为丰富，因为没有任何国家高等教育规模可与我国相比，没有任何国家有百万大学学者的队伍。固然，规模与公共外交职能的发挥有关系，但也不可绝对性地理解，毕竟学者自身的外交水平以及他们水平发挥的社会支持度有多大，才是大学学者最终发挥其公共外交职能的关键指标。将这些因素综合起来，影响大学公共外交职能的大学资源可以包括三个主要因素：参与公共外交的人力资源总量、公共外交职能发挥的途径、以及公共外交功能发挥的最终效益。

中国高校的公共外交资源的规模和总量。要知道我国大学参与国际教育与合作、发挥公共外交职能的人力资源规模有多大，可以从教师和学生两个指标去看。就教师而言，我国拥有世界上最大规模的大学教师群体。2010年，我国高校教师达到了129.5万多。[11] 持有硕士及以上学位的教师有60多万人。改革开放以来，我国出国留学事业发展迅速。截至2007年，我国各类出国留学人员达121.2万人。学成回国的有31.97万人。[12]这些人员半数以上耕耘在高校的讲台上，他们了解外国社会，与国外保持一定的学术关系，无疑，他们是公共外交的重要资源。如果与外交系统的专业外交人员相比，大学教师和学生的特点明显。他们没有外交人员的外交专业性，但他们有自己的专业和不同的外交思维。高校教授因为理论水平高，专业自信心强，在外交沟通时往往有三点明显优势：第一，因为不是官员身份，获得外国公众和政府官员接纳和信赖的程度相对较高，政府外交官不好做的工作，教授们反而好做。第二，大学教师有专业背景和专业魅力，因而有更高的专业自信，这种专业自信也可以很好地迁移到外交活动中，而变成外交自信。第三，触角渗透范围极广，因为每一个教授都有自己的专业领域。众多教授的资源整合起来，外交的范围和触角也要大得多，覆盖面也宽广得多。

学生也是公共外交的重要主体。学生分为请进来和走出去两个部分。以中美两国留学生为例，每年美国来华留学生达到了13，674名（2008/2009学年度）；而我国赴美留学的人数是美国来华留学学生的10倍，达到了13万之多。假设留学教育的平均年限为4年的话，那么在美国学习的学生总数就是50万人。50万的中国学生，是一个多么大的公共外交资源，简直难以估量。如果仅仅发挥其中1/3学生的作用，那么其外交影响力也是巨大的。

2.中国大学的公共外交功能

尽管大学可以承担政府大部分的外交活动，但大学毕竟是大学，在外交事务中，还是有其局限性的。如果说政府外交是主导性的话，是外交决策主体的话，那么大学的公共外交职能应该具有特殊性。大学的公共外交功能应该是在政府大外交的框架下发挥作用。因此，最有可能发挥作用的地方，应该是政府外交做不了或者不好做的地方。

中国大学公共外交的功能：一是政府外交政策的思想库。高校的人力资源最为集中，有系统的外交知识储备，有坚实的专业基础，以及拥有政府官员所不具备的自由探索精神，因此作为思想库，大学蕴藏着巨大的潜力。二是高校作为外交决策的参与者。高校学者要通过制度化的安排纳入政府的外交咨询和决策之中。只要政府能够做好制度上的安排，学者是乐于参与的。学者一旦参与，外交决策的水平就一定能得到较大改善，全国人大专职委员的做法就值得提倡。三是大学可以通过外交事项或活动的外包形式，直接参与政府外交的实施工作。通过BOT 方式，大学可以获得外交项目和资助。通过外交项目的实施和完成，发挥其公共外交职能。在我国，这是一种探索，但在国外，几乎成了一种国际趋势。

政策建议

1.政府关于公共外交的思想有待转变

在看待大学公共外交的作用和潜力上，政府要敢于并给予他们更多的信任。有学者认为：“公共外交关键在公众，必须要公众去唱主角，而不是官方唱主角。”[13]我们认为问题的关键是如何整合力量，也就是用什么方法和策略，将民间、公众或者说大学的公共外交资源更好地整合起来的问题。能否整合大学公共外交资源，反映两个问题：一是我国公共外交到底能不能大发展的问题；二是对大学和学者的基本信任问题。加大发挥公共外交职能是不需要讨论的问题，但信任大学学者，且充分发挥他们的作用，不仅需要智慧，而且也需要有探索精神。思想解放是必须的，不能让“一点错误都不能犯”作为阻碍外交探索的全部理由。

2.要在大外交的战略思想下重新设计政府外交和外事机构

目前，我们的外交领导和管理机构仍然沿用60年一贯制的“外事”一词。建议采用“外交”一词，变外事办公室为外交关系委员会。因为，“外事”，关注的是执行，而“外交”，则包含有战略发展和战略执行。

3.要在外交咨询和外交决策两个层面，重视大学学者的建言参政

不仅要为学者探讨外交问题提供良好的舆论环境，而且还要为学者直接进入国家层面的外交决策机构创造条件。仅仅依靠官员做外交，可以“守城”，却难以“攻城”，因为，“攻城”就需要有突破和创新，官僚系统最大的弊端就是“维护现状”，如果在世界形势发展趋缓时，“守城”思想是可以用的，但在世界形势如此快速变化的历史时期，没有创造性，便难以走得长远，更难以满足我国国际地位不断崛升的需求。学者职业特点及其思想的活跃性，是政府外交，乃至于公共外交创新可资利用的重要源泉。

4.鼓励建立民间外交智库

在民间外交智库上，可以独立建立，也可以与大学联手。智库建立的目的是在政府和民间之间做外交。智库身份的特殊性，也使得他们有别于政府。这样的智库不仅在本国发挥作用，而且可以在国际舞台上发挥作用。为确保智库建设顺利进行，政府也需要为其提供发展资金，但最好的方式要通过第三方，特别是一些独立的非营利性基金会。最伟大的外交，就是政府外交目的达到了，却看不到政府的影子。一旦让“敌对国”或潜在对手看到政府资金的流向，也就让对方看清了公共外交的背后推手。

参考文献 ：

[1]廖宏斌.我国公共外交的发展现状及对策分析[J]. 四川大学学报（哲学社会科学版），2007，（5）.

[2]孙宇挺：民间交往日益增多，公共外交成中美外交基石. （文献来源？）http：//www.chinanews.com/gn/2010/12-21/2735896.shtml 下载时间：2012.12.6.

[3]杰里尔·罗赛蒂著.美国对外政策的政治学[M].北京：世界知识出版社.1996：序言：11.

[4]鲁毅等编著.外交学概论[M].北京：世界知识出版社， 2004：目录.

[5]孙宇挺.民间交往日益增多，公共外交成中美外交基石. （文献来源？）http：//www.chinanews.com/gn/2010/12-21/2735896.shtml 下载时间：2011.12.6.

[6]李绍荣，程磊.渐进式与休克疗法式改革的比较分析[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2009，（6）.

[7]孙向东.亨廷顿：美国政治学界的巨擘[J].世界知识， 2003，（9）.

[8]孙德刚.当代西方先发制人战略研究的四大学派[J].国外社会科学，2009，（1） .

[9]同8.

[10]袁梦晨.与世界对话—青年学生与公共外交[J]. 对外传媒， 2011，（5）.

[11]教育部统计数据：http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s4960/index.html 2011.12.11.

[12]黄蔚.国家公派出国留学事业发展综述：30年方兴未艾[N].中国教育报，2008-12-31.

[13]庞中英：公共外交关键在公众 应让公众唱主角. 2010.10.10.凤凰网专稿.http：//news.ifeng.com/mainland/special/chahaerwaijiao/content-2/detail_2010_10/10/2733334_0.shtml. 下载：2010.12.12 .

（作者单位：北京师范大学高等教育研究所）

[责任编辑：于 洋]