三江源生态治理谋变

李静

作为地球上海拔最高、面积最大的高原大陆核心地区，三江源是最为神秘的地区之一。这里孕育了黄河、长江、澜沧江，被称作“中华水塔”，也是国际河流的发源地之一。因此，这一地理制高点的自然环境变化，即使程度微小，也能影响到中国及东南亚地区的自然生态。

为保护三江源的生态环境，国务院从2005年正式启动三江源生态保护和建设的工程，按照当时的总体规划，国家投入75亿元，用7年时间，使三江源区域的退化、沙化草地得到治理和恢复。

2013年8月，本刊记者前往三江源自然生态保护区开展实地调研，当时正值三江源生态保护和建设工程第一期进入最后的评估验收阶段。调研结果显示，总体来看，目前三江源的生态环境恶化的趋势得到了有效的控制，生态环境局部有所改善。但是，在三江源生态保护政策设计中，因有些忽略地方传统的保护经验，导致三江源生态保护工程投入巨资后，并没有完全达到预期的效果。报道发表后，引发相关部门机构对“三江源生态治理方式”的集体反思。

眼下，三江源自然生态保护区又进入新一阶段的保护。2014年1月10日，按照国务院部署，三江源自然保护区生态保护和建设二期工程、三江源国家生态保护综合试验区建设同时启动。二期工程范围从15.2万平方公里扩展到39.5万平方公里，总投资预计达160.6亿元。

投入增加两倍多，彰显中央治理三江源生态的决心，同时也触发三江源生态治理结构向着更为有效、合理的方向改善。“二期工程将不再是‘应急工程，而是常态化、持续性的保护升级。”青海省三江源办专职副主任李晓南告诉《瞭望东方周刊》。

实验区里创新法规

孙青海眼下正全身心地投入到三江源生态保护领域中。他不是环保志愿者，也非科考人员，作为青海省政府法制办副主任，他唯一要做的，是为三江源的生态保护起草一份法律文件：《三江源生态保护条例》。

“其实国家林业局2002年就提出设立三江源保护条例。现在的法规执行起来有难度，保护区管理机构的执法权限非常有限，对有些违法行为难以执法。”三江源保护区管理局局长李若凡告诉本刊记者，三江源的保护处于无法可依、有法难依阶段。

两年前，三江源的立法迎来一次特别的机遇。2011年11月16日国务院常务会议决定，在青海三江源地区建立第一个“国家生态保护综合试验区”。对参与三江源保护的地方官员而言，生态实验区本身就是一个体制、机制创新的尝试。

“实验区”建立不出3个月，三江源保护区所在的青海省在其省委全会上，确定起草制定《三江源生态保护条例》。“在省委的全会上确定制定一部地方性法规，这在青海的法治建设史上是第一次。”青海省政府法制办主任李建青告诉本刊记者。

立法决定一出，孙青海所在的青海省政府法制办旋即成立了青海省三江源生态保护条例立法工作领导小组。这个立法小组，在孙青海看来，与以往大有不同。他说，既是创新，就用了一些跟以往不同的方法，邀请不同的小组来起草这些法律文本，包括省内外的专家学者，北京大学、民族大学、青海师范大学等。最终，由法制办来汇总、征求意见。

“征求意见不是爱听就听，不爱听就不听，而是让大家实实在在地把文件写出来。”孙青海说，不仅要征求省委、省政府有关部门和专家的意见，更重要的是，要征求三江源地区当地居民的意见，包括一些社会组织、民间团体的意见。

初稿虽然有了，孙青海心里还是没底，因为《三江源生态保护条例》起草了几年，仍有些思路尚未理清。“要在生态保护上‘先行，又要在制度建设上‘先行，两方面都要创新，感觉有一定压力。特别是如何坚持在保护中开发，在开发中保护。”

管理体制的设计是另一个难题。三江源地区在生态保护的管理职责和管理权限上，部门之间职责交叉重叠。这意味着在现有基础上要设立一个新的机构进行管理，在条文里先写了协调管理委员会和协调管理委员会办公室。“但省里有些部门对此意见还不太一致，这个机构怎么设置、怎么管，还需要顶层设计，”孙青海说。

作为全国最大的生态保护区，三江源生态治理的困惑有着特别的意义。眼下，孙青海和同事们带着这些疑惑准备去往四川、新疆的自然保护区，探寻更多的开解之道。

自下而上的治理结构

翻阅《三江源生态保护条例初稿》的修改建议书，“改变自上而下的治理结构”成为一个核心议题。

“如果社区、老百姓这个终端的问题解决不好，上面建构再好，所有的资源都落不了地。”国家行政学院经济学部教授张孝德认为，三江源保护需要改变自上而下的治理结构，社区才是三江源保护的源头。

“自下而上”的治理结构，在三江源地区呼之欲出，实际上是基于当地早就开始操作的实践。在本刊记者2013年8月的调研中，发现隶属林业系统的三江源国家级自然保护区管理局，成立8年来，人员编制基本维持在13个人，相对于15.23万平方公里的一期工程保护区，且在海拔4000多米的三江源，该局难于雇人去保护。2002年，该局尝试让三江源当地的牧民来充当三江源地区具体的保护者。

社区和当地居民在三江源自然保护的链条中，究竟能发挥多大作用？深入三江源地区，不禁发现，游牧文明所保留的传统经验、牧民们对草原天然的情感，都是保护的利器。只是这些还不足以形成基层社区的保护力量，全新的保护机制正以合理的方式嫁接到三江源的社区中。

最为典型的是长江源头临近的青海省玉树州曲麻莱县措池村，这里是野牦牛成群、藏羚羊四处奔跑的保护区。早在2002年，措池村就自发成立了生态保护小组，其主要工作是记录当地见到的野生动物种类、数量，制止外来人员盗猎野生动物。

2006年起，政府与当地村民签订保护协议，明确各方责权利和保护成效，实施协议保护，牧民从此获得了保护权利，村民基于传统文化的保护意愿也得到了政府的认可。措池村从此开始实行社区自愿保护，成立了各种特色的公益保护小组。endprint

“这些小组将来还要盖房子，引入太阳能。最后我发现，保护的不仅是自然生态，也是文化的基本单元。”青海年保玉则生态环境保护协会会长扎西多杰告诉本刊记者。

自2014年1月起，三江源自然保护区从15.2万平方公里扩展到39.5万平方公里，牧民等当地居民的保护力量无疑将成为关键。

“一个关键问题是怎么让一个自下而上的治理结构获得法律上认可，并且有相应的政策和措施来支持。”北京大学教授、山水自然保护中心创始人吕植表示，可以把三江源已经探索出的自下而上的成功模式写到条例里，比如，措池村的协议保护、资源管理。

青海省政府法律顾问委员会成员曲波告诉本刊记者，要围绕自下而上的主线进行体制机制上的创新，但也并不意味着削弱自上而下的作用，要实现两者的衔接，“自上而下贯彻政府职能的转变，自下而上贯彻农牧民主体地位的发挥。”

管理经费不足怎么办

尽管，中央对三江源自然保护区生态保护和建设二期工程的投入，已然增加到160.6亿元，但“经费不足”的呼声，仍然在三江源保护区内蔓延。

“现在无论是发改委的投资、财政部门的投资，全部按照项目管理划拨经费，对于硬投入方面，一次设备投资可以达到将近2500万元，但我们做一些软性的保护管理经费，偌大的保护区，管理经费一年也就五六十万元，如今扩展到39.5万平方公里，怎么来保护？”李若凡坦言，三江源保护区管理经费严重不足是老问题。主要与现时的管理体制和投资政策有很大关系。

基于效率和成本，三江源地区尝试了社区的协议保护项目。结果，因为三江源本地居民的生态保护意识较高，政府给予少量的资金奖励，即可以实现保护三江源局部生态的预期效果。然而，这一创新做法如今却难以坚持。“想要辐射到更广范围，还是需要一定的资金支持，只是国家对该领域鲜有投入。”李若凡说。

国际动物学会秘书长解焱对李若凡的苦恼深有同感。长期在西部地区考察的解焱发现，由于经费的缺乏，自然保护管理机构的工作人员职责较为含糊。比如，保护地的自然保护管理机构也在做经营。经营和保护混在一起，会使应有的职责混淆。“能否全力支持他们有权、有经费做相关保护工作，把经营独立出去，从而减少对保护的削弱？”解焱说。

地方做自然保护区的管理需要多少经费？解焱所在的研究团队曾经对全国自然保护地作了一个总的经费估算，估算结果是每年大概300亿元。“这听起来好像是非常大的数字，但它占我国GDP的比例仍是非常小的。通过计算，全国自然保护地管理需要的经费，实际占全国GDP的万分之六点五到千分之二。”

在孙发平等人所著的《中国三江源生态价值及其生态补偿研究》中，根据估算，三江源的生态服务价值已经占到全球生态服务价值的5.12%。生态服务价值是指人类直接或间接从生态系统得到的利益。据估算，全球生态系统服务每年的总价值为16万亿～54万亿美元，平均为33万亿美元。

在青海省境内，各层级的政府官员多数认为，生态补偿将成为三江源生态保护的主要资金来源。青海省委党校教育长、行政学院教授马洪波则持有不同观点。在他看来，三江源的保护发展，只靠生态补偿是难以持续的，必须发挥市场机制的决定性作用，寻找到一种生态保护与市场机制结合的制度。

“推动生态保护有好几种动因，有的靠自愿，有的靠强制，有的是靠自觉。生态环境保护光靠自觉、强制是不够的，还要找到一条自愿的路，通过市场机制的引入，使人们在生态环境保护中获得好处，最终实现生态保护、绿色发展和民生改善的有益结合。而在全球气候变化、环境污染加剧的情况下，三江源这种生态产品的稀缺性、唯一性、独特性将日益凸显。” 马洪波说。

解焱则认为，经费保障制度在省级层面可以做得更多。“三江源生态保护条例初稿，对于省级经费保障内容写得非常含糊，这种含糊不利于获得足够经费。有一个先例，就是阿坝州的湿地保护条例，其明确了以GDP千分之三的财政预算拿来作湿地保护，简单明确的数字保障了阿坝州湿地保护经费。青海省可以进一步精确GDP的多少拿来作生态保护，再确认这些经费具体用在何处。”endprint