新时期社会政策的整体效应与创新社会治理的策略

熊跃根

新时期社会政策的整体效应与创新社会治理的策略

熊跃根

本文从社会政策与社会治理的内在联系出发，阐述了在深化改革背景下，我国建立发展型社会福利制度与社会治理机制的形成，以及促进社会政策实施与地方创新社会治理的制度条件与安排。作者提出，中国当前的社会治理要避免成为市场化的牺牲品，而要成为注重从社会政策的整体效应出发建立起来的一种完备的制度与机制。

发展型社会福利制度 社会政策 社会治理

熊跃根，北京大学社会学系教授，博士生导师，哲学博士，北京大学中国社会与发展中心研究员（北京 100871）。

一、研究问题的提出

1978年实行改革开放以来，中国进入史无前例的转型时期，经济发展成为改变个人与国家命运的核心轨迹。当前，中国正处在一个新的改革时代，改革者在某种程度上不仅受到改革传统的影响，同时也正在形塑新的制度，通过这种变革实现国家与社会间利益关系的有效整合。中国经历改革开放的三十多年来，最大程度上促进了国民经济的增长，同时也提升了资源要素配置的市场化程度，然而建立市场经济与社会和谐的所需要的制度条件与社会契约机制仍在完善之中。中共中央十八届三中全会决定提出，要在深化改革过程中，紧紧围绕更好保障和改善民生，深化社会体制改革，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，从而建立一个充满活力与和谐有序的社会。这一提法，为未来我国推进社会领域的改革、落实社会政策与发展社会公共服务确定了基本的方向与准则，也是建设富强中国的重要制度基础。

作为一个行政化主导的国家，中国的经济与社会发展进程在改革进程中经历了“集中化——去集中化——再集中化——去集中化”的政策循环，而从全能型国家向规制型国家的转向，在一定程度上为社会领域的改革创造了条件，这是为何今天人们热衷于讨论社会政策与社会工作专业发展的重要原因。在最新的政府报告和文件里，社会政策被表述为“为经济政策托底的政策”，它仍被视作在经济发展进程中具有某种辅助功能的政策选项。而在现代发达国家里，更多的时候，社会政策被理解为一种主要是政府如何处理社会问题的社会行政（公共治理）、一种同社会福利直接相关的利益配置和不同社会结构之间的互动关系以及一种同经济手段或经济政策相呼应的国家政策，其目的是协调不同阶层或不同利益团体之间的关系，以减少社会冲突，增强社会和谐。因此，作为一个协同市场经济发展的核心机制，社会政策对一个国家或地区的经济—社会发展具有整体的影响与效能，将它的功能仅仅视作是经济发展的托底是不够的，这种判断有可能限制决策者对社会治理机制与手段的认识。而且，现代国家的社会政策也决不仅仅是只限于福利分配的政策，而也与社会公共服务提供与协调社会利益机制等问题紧密关联。同凯恩斯时期相比，当代西方国家的社会政策不再简单地以收入再分配和追求平等为目的，而更多表现为一种政府对市场失效与社会风险的规制，西方福利国家的最新转向是更多呈现出“规制国家”（the regulating state），而不再是传统的“保姆型国家”（the nanny state）。中国尽管不是福利国家，但是政府决策者已经意识到，建立基本的社会安全网、提供惠民的、均等化的公共社会服务和促进人民生活质量不断提高的社会政策仍然是经济发展之外的一个重要手段。目前，中国比以往任何时期更需要推进社会政策，这是因为：第一，经济发展模式的转变与经济增长的不确定变化需要社会政策来增加人力资本投入并促进劳动力市场的活力；第二，制度化的腐败、收入差距与环境恶化急需社会政策来进行调整；第三，脆弱的社会信任体系与低效的公共治理需要透过社会政策来改善政府与民众之间的关系；第四，不断增加的社会冲突与潜在的制度危机需要社会政策来实施有效的服务和管理。基于国内发展大局和国际政治经济形势的考虑,新时期我国社会治理的基本任务依然是维护社会稳定大局,促进社会和谐。在实施社会治理的任务进程中，中共中央明确提出要处理好两方面关系：第一是要处理好维护稳定和维护群众基本权益的关系；第二是要处理好活力和秩序的关系，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。在进入深化改革的阶段，主要是依赖法制化与制度化推进的方式，来逐步落实各项经济与社会政策，从而实现社会公平正义。

本文主要讨论一下几方面问题：第一，社会政策的整体效应与社会治理的关系；第二，建立发展型社会福利制度与社会治理机制的形成；第三，社会政策实施中的治理模式与机制；第四，培育社会组织对创新社会治理的意义和作用。

二、发展型社会福利制度的建立与社会治理机制的形成

对现代国家而言，核心问题之一始终是国家的作用（或责任）与公民的福祉二者之间的关系。迄今为止，西方资本主义发达国家一方面通过建立福利国家来确保基本的社会保护与福利权益，另一方面又通过建立有效和富有活力的市场经济制度与市民社会，来最大限度地保持经济增长与社会发展之间的平衡。无论是采取哪种社会福利制度（普惠型、补缺型或是法团主义模式），当前各国政府都面临平衡确保经济发展、保持国家财政能力与维护社会有效运作各种目标的挑战。对作为一个发展中国家的中国来说，消除发展进程中的贫困与缩小收入差距，仍然是经济与社会发展中两个核心的目标。因此，就构建满足公民福祉而言，中国应从整体上深入考虑建立一种符合社会和谐、公民需要和社会团结的社会福利制度，满足经济可持续发展与有利于实现和谐有序社会关系的目标。只有在此基础上，有效的社会治理才有可依赖的制度保障。

（一）发展型社会福利制度的建立

一个发达和成功的现代社会，不仅要有健康的和富强的经济体系，还需要有比较完备的社会福利制度。作为一个社会主义国家和有13亿多人口的发展中国家，中国应该构建怎样的社会福利制度，既是一个关乎现在也是一个关乎未来的大事。过去30多年的改革开放的实践证明，中国的经济增长与社会发展道路有其丰富的内涵与特殊性，从一个经济落后变成经济总量世界第二的中等收入国家，中国的发展成就的确令人瞩目。然而，在经济快速发展与社会迅速转型的时期，中国也面临一系列社会难题，尤其是区域发展差距和贫富收入差距过大、部分公民的社会剥夺感明显、权力腐败猖獗和社会冲突事件频繁发生。因此，在促进市场经济发展和增强国力的深化改革的过程中，中国政府已经充分认识到实现转变经济发展模式、改善民生保障和增强人民幸福感的重要性。2013年12月召开的中共十八届三中全会及通过的《决定》，为新时期我国的经济社会建设和发展确定了基本方针与原则，即要在深化改革过程中，紧紧围绕更好保障和改善民生，深化社会体制改革，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，从而建立一个充满活力与和谐有序的社会。这一表述，为未来我国推进社会领域的改革、落实社会政策与发展社会公共服务确定了基本的方向与准则，也是建设富强中国的重要制度基础。在上述目标中，建立和完善中国城乡一体化的社会保障制度和均等化的公共社会服务体系，不断完善社会福利制度，是未来我国经济社会发展的核心任务。与发达国家相比，中国在经济与社会发展还存在明显的差距。与西方国家不同的是，中国有自身的发展优势和特殊的政党制度，在扶贫开发和区域经济发展方面也积累了丰富的经验。但是，中国仍然需要在转变经济发展范式、提升经济发展质量和提高教育与科技发展水平等方面做出更积极的努力，在社会建设和软实力领域通过有效的制度建设，为社会稳定和发展奠定更为扎实和长久的基础。

作为一个社会主义国家，在很长一段时间里，中国的福利体制或社会福利制度受到前苏联意识形态和计划经济模式的影响，再加上经济发展水平以及传统儒家文化和社会结构的制约，改革开放前福利制度基本上是以就业为主的单位制福利和以基本需要为内容的补缺性福利，前者是一种在企事业单位内部的再分配体制，后者基本上是一种基本的社会保护机制。20世纪80年代以后，随着经济体制改革和社会变迁的进程加快，中国的社会保障制度和社会福利模式也逐渐发生变化，即由单位制福利向社会化的或市场化的福利模式过渡。我们必须认识到，中国的福利体制与福利国家体制有着根本的区别。在社会福利领域，由于过去长期缺乏明确的制度设计，在计划经济时期形成的一种二元的、分化的和低水平的福利制度，反映了多年来我国区域间经济与社会非均衡发展的现实困境。进入21世纪以来，随着加入世界贸易组织，中国加快了经济全球化进程，国内经济与社会发展等方面也日益受到诸多外部因素的影响和制约，建立起与经济发展模式与社会结构相适应的社会保障体制与社会福利制度也已成为普遍的共识。近年来，随着经济社会发展进程的不断加快，中国政府明确提出了促进民生保障建设，逐步建立城乡统一的社会保障体系，从而由传统的补缺型福利制度向构建新型的、符合社会主义制度优越性的社会福利制度迈进，进而缩小城乡差距与社会不平等。中国政府和学术界应积极研究和探索建构新时期我国发展型的社会福利制度，其内涵是一种覆盖全体国民的保障公民基本生活需要和有利于经济社会长期可持续发展的社会政策体系和社会福利服务机制，它既不同于过去的以孤寡老人、残疾人、弃婴等在内的特殊困难群体需要为主的补缺性福利制度，也不同于福利国家的统一的、均等的高福利津贴与服务，而是基于基本需要和公平、注重长远经济社会发展和强调公民权利与义务统一的福利制度，它意味着社会政策与福利服务受惠人群由过去向全社会公民扩展，从而进一步保障公民的基本生存权利和提升公民的尊严与幸福感。

同传统的补缺型福利制度不同，发展型福利制度的基本特征是注重对公民基本需要与权益的社会保护，在教育、医疗和社会救助三大核心领域国家承担主要的责任，而社会服务领域则通过政府、市场、社会组织及社区等不同机制来提供，实施国家、市场、企业/社会组织与个人共同负责的混合福利形式。近年来，中国政府不断强调，要协调好经济增长与社会发展之间的关系，让民众更多地分享经济发展的成果。换句话说，政府将通过不断改善民生，落实社会保障与社会福利政策，来推进城乡居民的社会融合，促进城乡一体化发展。

（二）发展型社会福利制度下社会治理机制的形成

同现代工业化国家的社会福利制度相似的是，发展型社会福利制度的设计必须考虑建立两种基本的制度范畴：即补缺的福利制度与普惠的福利制度，前者是建立在资产审查与需要评估基础上的满足公民基本需要的社会救助体系（或社会安全网），它可以通过社会立法的形式确定其最终形式，后者则是根据公民权的基本界定与统一标准，来设置福利服务的安排，通常国家承担财政上的主要责任。就发展中国家而言，发展型社会福利制度的设计更多要考虑经济发展的前提与可持续性，因此福利制度自身的内涵要更加侧重对经济发展起核心贡献的公共投入与社会服务，尤其是教育与医疗两个领域。国家通过强化在教育与医疗两个核心领域公共服务均等化的制度安排，增加贫弱阶层的社会流动的机会，减少贫弱阶层贫困现象的代际传递，从而促进社会流动，增强社会融入。在社会救助领域，政府要明确制度标准、实施、监管与评价机制，确定优先救助对象与强调有劳动能力的救助对象的工作伦理相结合的原则，做到既有效帮助不能自助的贫困对象，又减少不必要的积极就业的损失。就效率与公平问题的关系而言，发展型社会福利制度的设计最主要考虑之一也是要尽可能避免削弱公民能动性与减少福利服务的搭便车问题。按照埃莉诺·奥斯特罗姆的话说，这是一切公共事务治理中不同困境下的一个核心问题（奥斯特罗姆，2012：8）。

对日益复杂充满风险的当代后工业社会而言，社会政策的制定与实施要避免因区域差异产生的制度碎片化与因官僚任职时间而产生的目标短期化导致的负面影响，决策者更多要考虑政党发展的稳定性与国家能力形塑的使命，这是我们今天这个时代倡导社会治理和强化政治责任的最重要的缘由。在发展型社会福利制度框架里，社会治理机制的形成主要依赖公共治理的两个基本维度：纵向（或垂直）体系的治理和横向（或水平）体系的治理。前者主要依靠政府的行政权力和管制权力等级要素来确定政府部门在社会政策与公共服务实施中的权限与责任，以保证基本社会目标和伦理秩序的实现；而后者主要是通过不同利益主体与公民共同参与对社会问题的治理与公共社会服务的提供，以减少公民间与区域之间的不平等。换句话说，现代国家的社会治理既要保证政府有效回应和解决社会问题，又要尽可能促进公民与社会组织的社会参与，从而减少国家与社会之间可能产生的冲突。我国目前处在经济发展方式的转型阶段，同时也处在快速社会转型与社会利益逐步实现调整的时期，建立与形成社会治理机制要疏通中央—地方行政体系中的上行下达效率，也要确保不同社会利益团体与组织之间的合作伙伴关系，在政策过程中建立有效的政策网络或政策群体，改变传统的命令式或短期技术官僚的导向，也要避免为减轻政府政治或财政压力，而单纯透过市场化主导的方式来实现社会治理的目标，这样的结果很可能会削弱政府管制的权威和政党的政治使命。在市场经济发展环境下，强调市场的作用，尤其是在资源配置中的核心作用是完全正确的，因为市场始终是信息、需求和供给等要素最佳组合的交流机制，它符合效率最大化的原则。但是，就社会治理而言，它关乎的不仅仅是资源配置的信息，还包括社会关系、公共利益与伦理秩序等诸多的政治问题，因此，社会治理就绝不能依赖市场机制或市场模式来解决社会问题与利益冲突。在现代社会里，公民是消费者，但不仅仅是消费者，他们是与政治、经济与多方面相关的利益攸关者。再进一步从国家政治的角度来思考社会治理的问题，中国有特色的社会主义民主政治制度的发展，是从代表广大人民群众的利益出发，而不是只考虑市场效率或消费者权益的目标。因此，我国在未来建立和完善社会治理机制进程中，要避免政府被市场机制和市场利益所操纵，更要避免政府被私人化的利益集团所控制。发展型的社会福利制度的一个重要目标，是通过完备的和有效的社会政策的实施，不断培养对国家命运与社会理想负责任的公民与积极参与公共事务的公民，从而实现社会和谐的伦理秩序。同时，作为社会治理知识生产的主要来源之一，社会科学家要十分清醒地认识到，在急剧的社会转型时期，不要对经济刺激和经济利益过于热情，避免利用社会科学的名声来换市场报酬，从而保证知识与科研成果的理性与有效传播，进而改进社会治理的科学决策。20世纪伟大的社会理论家卡尔·波兰尼在其代表著《大转型》一书中曾经写到：“市场与一个有组织的社会生活之间的冲突，却为那个世纪提供了它的动力并产生了最终毁灭社会的典型的张力与压力”（Polanyi,1944:249～250)。波兰尼预见了20世纪中期以后西方工业社会里出现的制度转型与社会对经济的控制，即福利国家在某种程度上抑制了工具理性的发展。但是，面对当今后工业社会时代里，新的技术（网络技术和电子媒介）、新的商业和经济形式（如电子商务、社会企业）与劳动力市场状态（灵活就业），财富分配与收入差距的两极化导致了新的道德伦理混乱，贫困与排斥现象再生，以经济发展与社会政策为基础的社会治理机制就要超越市场原则，进而实现公共与私人利益之间的平衡，并增强政府治理的合法性来源和满足不同利益诉求的政治参与动机。

三、社会政策实施与地方社会治理的创新发展

在现代国家范畴里，国家与社会的关系（或政府与社会的关系）不仅是社会政策实施的重要前提，也是社会服务项目运行和发挥作用的必然组成部分。萨拉蒙曾指出，对政府政策实施的理解和分析，不应只局限于对项目的运作，不能只将政策的分析单位只着重于单个项目的实践，而应关注围绕政策目标形成的项目集合和政府治理行动的工具类型，从而在根本上改善公共管理（萨拉蒙，2008：17～18）。对变迁的政治经济环境下社会治理的模式与机制的理论解释和分析，应成为重新反思社会政策实施的重要理论资源。新时期中央明确提出，社会治理的基本原则是：系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。这些治理原则反映到社会政策实施上，应集中体现系统性、立法原则、项目综合与追踪塑源的特点。然而，所有的社会治理原则与目标的实现都最终离不开政府的财政能力。自1994年我国实施税制改革以来，随着国家经济实力的不断增强，中国政府的财政汲取能力也在不断提升，政府财政收入与支出规模在显著地扩大。1995年全国财政收入为6242.20亿元，到2012年全国财政收入为117253.52亿元，后者是前者的18倍。而2003年中国加大了社会领域的政策实施力度，逐步进入“社会政策时代”，因此，保障民生和增加社会保障开支也成为政府解决社会问题和维护社会秩序的重要基础。从下表可以看出，从1995年到2011年之间，我国财政支出的规模增长速度一直接近或超过财政收入增长速度，而近几年中央和地方政府更是在“保民生促稳定”的基本政策背景下，不断扩大社会开支规模，也在一定程度上刺激了地方政府为实现社会政策目标而寻求经济增长速度而采取仅有的财政汲取手段，即地方政府实现土地财政的短期利益是一个普遍的政策选择。但是，我们知道，从公民或消费者角度看，福利或社会公共开支是刚性需求，一旦制定和实施了特定的福利或服务需求标准，要降低或取消则难上加难，这是为何政府要从长远考虑社会政策的财政制度安排与建立可持续的财政基础的重要原因。在财政盈余和财政收入扩张的背景下，地方政府加大实施社会政策的力度，提高社会保护标准和覆盖人群的范围固然有条件。但是，一旦出现经济发展速度下降，政府财政能力萎缩，就会给政府的治理和管制权威造成负面影响。近年来，地方金融创新与国有企业发展的结合在住房市场的带动下，推动了地方经济的空心化与土地财政的虚高上涨。在此过程中引发的社会纷争与矛盾，积压大量的社会不满，从而使得政府的信任危机不断加剧，间接导致了社会不公问题的基层化。

作为一个有辽阔地理疆域、错综复杂的行政体系和深厚历史文化的发展中国家，社会政策的实施在中国绝不是一件容易之事。在政策实施中出现的“上有政策，下有对策”现象，在很大程度上反映了我国制度环境与治理结构的复杂性与多样性。在中央政府明确制定的政策范畴内，地方政府的社会治理在很大程度上取决于官僚系统如何处理公众利益与部门及个人利益的关系。换句话说，就是政府各级领导干部与工作人员如何有效地落实走群众路线，满足老百姓基本需要的大政方针。在当前经济发展形势日益复杂，社会不稳定因素增多，社会预期不断提高，以及政府财政基础不稳固的背景下，要稳步推进社会政策，实现有效的社会治理，创新社会治理机制的需要变得越来越紧迫。

表 税制改革以来我国财政收入与支出规模的变化（1995～2011年）

20世纪80年代以来，西方工业化国家都先后对社会福利制度进行改革，在公共社会服务领域也大力实施公私混合的“福利混合经济”，提出了由福利国家向福利社会转向的政策改革路线。尤其是在全球化时代里，福利国家日益面临平衡社会融合、效率与公平目标之间挑战。因此，在社会福利服务的供给、财政支持（融资）和规制三个主要方面，不同程度上都在试图引入第三方代表和社会组织的介入，强调正式规则（如法律与市场规则）的约束力，以及扩大非正式规则（行业评议与社会标准制定）的运用。因此，考虑到中国政府管制权威和社会组织发育的程度，当前社会治理机制的建构仍然要以国家、市场、社区/社会组织三方面为主，同时极大程度上调动个人与家庭参与的积极性。在社会公共服务领域，国家依然要注重福利服务的公益性质的基本特点，不要盲目扩大市场分配或配置的比例与范畴，减轻市场对社会公共服务中公益性与公平性的冲击。切实的做法是政府要根据社会公共服务的种类和性质，按照可及性、公平性和效率等原则来确定政府、市场与社会组织在福利服务提供中的融资、监管和评估责任，形成一个根据任务目标、社会分工和伦理责任等确定责任范畴的社会治理机制。近年来，我国在不同地区都大力推行了政府购买社会公共服务的社会政策，各地政府在财政上的投入力度明显加大，社会组织参与也十分活跃，但是要强化这一政策的实施效度与力度，政府应委托第三方加强对不同社会公共服务项目的科学评估，从项目实施、需要满足、资金使用和目标完成多个层面来评价社会项目的效果和社会效益，以确保社会项目实施的诚信，减少资金浪费与杜绝官僚腐败。对中央或上级政府而言，如何减少地方政府或下级政府的消极应对，防止权力滥用是坚持依法行政的关键。

四、结论：国家—社会关系变迁的背景下寻求新的社会治理途径

过去的三十多年里，现代国家经历了科学、技术与社会经济环境的大变化，实现了国家从统治向治理的方式转变，这一转变在很大程度上是市场力量导致的结果（卡赞西吉尔，1999）。后工业经济的发展与信息时代的来临，为治理的途径提供了多样选择，它们的形式包括：强调多元主体协商的法团主义式治理，强调利益交换与权利约束的契约式治理，强调中央控制的权威式治理以及强调国家、市场与社会组织公共参与的合作伙伴关系式治理。经历35年多来的经济改革与社会转型，中国的国家—社会关系已发生深刻的改变。在国家建设过程中我国政府面临一系列挑战，它们是：强势政府中制度的相对脆弱；强国家中脆弱的市民社会；日益不服从的公民与不可思议的政府行动力；社会网络的关系法则与依法治国之间的张力；公共利益与私人困境之间的冲突。围绕上述挑战，中国的社会治理应建立新的机制并寻求新的途径。所有的一切重中之重，仍然是建立一个全面和有效的社会运行体系赖以依存的制度基础，它包括社会福利制度、社会信用制度、法律制度和有效公正的市场经济制度，在这些制度基础上，通过政府、市场与社会组织及公民的良性互动，逐步实现现代的良性的社会治理。

在21世纪，我们充分相信，一个国家的强盛不仅仅依赖于强势的经济增长与不断累积的物质财富，而且还需要依靠有效的法制、有能力和诚信的政府与充分发育的市民社会，来协同处理各种社会问题与危机，实现有效的社会治理，而在这一过程中主导民生政治的社会政策与推动民主化的法制是关键。在新的历史时期，中国社会政策的发展将以新的形式展现其动力与内在张力，推动我国社会政策与社会治理的发展，应通过从理解传统与现代的社会政治仪式与语言出发，把政府职能改革、社会结构的变化与市场经济的转型紧密结合起来，从而澄清社会政策的政治与利益关系，作为研究者要注重回到历史起点并不断超越对国家政体政治秩序逻辑的一般解释。只有这样，我们才能真正理解中国当前协调国家建设、法治与市民社会发展三者之间利益关系，也只有这样，我们才能清楚认识，中国当前的社会治理为何要避免成为市场化的牺牲品，而是应从社会政策的整体效应出发建立起来的一种完备的制度与机制。

[1]阿里·卡赞西吉尔，1999，《治理和科学：治理社会与生产知识的市场式模式》，《国际社会科学杂志》第16卷，第2期。

[2]埃莉诺·奥斯特罗姆，2012，《公共事物的治理之道》，余逊达、陈旭东译，上海：上海三联书店。

[3]盖伊·彼得斯，2001，《政府未来的治理模式》，吴爱明、夏宏图译，北京：中国人民大学出版社。

[4]莱斯特·萨拉蒙，2008，《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，田凯译，北京：商务印书馆。

[5]迈克尔·希尔，彼特·休普，2011，《执行公共政策》，黄健荣译，北京：商务印书馆。

[6]Polanyi,K.1944.The Great Transformation:The Political and Economic Origins of Our Time.Boston:

Beacon Press.

[7]Rostein,B.1998.Just Institutions Matter:The Moral and Political Logic of the Universal Welfare State.Cambridge:Cambridge University Press.

编辑/汪鸿波

本文是作者主持的国家社会科学基金重点项目“包容性增长的社会基础与我国社会政策发展的研究”的阶段性成果（项目批准号：11ASH008)。

C916

A

1672-4828(2014)01-0018-07

10.3969/j.issn.1672-4828.2014.01.003