困境及思路：山东省全民健身公共服务发展审视

2014-03-13孙化玉范守民周曰智郭隆建

山东体育学院学报 2014年1期

孙化玉　范守民　周曰智　郭隆建

摘要：通过分析山东省全民健身公共服务发展困境，提出了深入推进公共服务的建设思路。研究认为，山东省全民健身公共服务发展困境主要体现在：政府公共服务职能认识模糊、服务政策难以有效落实、服务供给格局弱化、服务供给方式单一等。提出以下思路：明确政府职能、加强制度创新与落实、形成多中心服务供给格局、实施区域供给模式创新等。

关键词：山东省；全民健身公共服务；困境；思路

中图分类号：G811.4文献标识码：A文章编号：1006-2076（2014）01-0001-05

推进全民健身公共服务创新，为社会公众提供公正、高质量的公共服务，是当今我国各级政府部门所面临的共同课题。近些年，山东省全民健身公共服务有了快速发展，尤其是第11届全运会的承办，更是极有力地推动了全民健身公共服务的建设，突出地表现在体育场地设施建设、体育活动服务等方面，并且取得了卓有成效的实践经验。但是，拂去全民健身公共服务的成绩，审视全民健身发展的实际状况，也不难发现山东省全民健身公共服务也存在诸多困境，基于困境提出发展的思路则成为本课题的重要目的。

1山东省全民健身公共服务发展困境

1.1模糊与单一：政府全民健身公共服务职能

政府作为全民健身公共服务体系的责任主体，在全民健身公共服务建设中运用所掌握的公共资源，为社会公众提供公共服务。而政府部门能否有效地向公众提供全民健身公共服务以满足需求，首先取决于行政部门在公共服务供给中承担核心职能及其实现方式的确定与运用。所谓全民健身公共服务职能就是体育行政部门直接或间接提供全民健身公共服务以满足社会和公众需求的职责和功能。实践中，政府部门在履行全民健身公共服务职能时常出现“失位”“错位”和“越位”的现象。山东省各级体育行政部门也不例外，向社会公众提供全民健身公共服务职能的发挥尚不充分，政府部门在全民健身公共服务供给中明显地表现出生产者的角色，服务供给中亲力亲为现象明显[1]。在访谈中了解到，体育行政部门有关人员对全民健身公共服务的认识更多局限于“拨款和花钱”“制定政策与规划”“建设场地设施和开展体育活动”等，由此反映出政府部门工作人员对政府公共服务职能认识程度。在第11届全国人大第3次会议上，温家宝总理在《政府工作报告》中指出：“大力发展公共体育事业，广泛开展全民健身运动，提高人民的身体素质。”“公共体育事业”的提法是第一次在政府工作报告中出现，展示了发展体育事业的宽广的新领域。那么，公共体育事业的本质要求和基本内涵是什么？各级政府和体育部门在发展公共体育事业中应履行哪些职责？如何使这些职责落实到位？如何鼓励、引导、调动社会资源参与发展公共体育事业？山东省各级体育行政部门应以新公共管理和新公共服务理论为指导，结合国内全民健身服务的研究成果，适时转换思维，确立在全民健身公共服务中的核心职能范围，并创新实现方式，这样才能更有效地指导和推动山东省全民健身公共服务实践的发展。

山东体育学院学报第30卷第1期2014年2月孙化玉，等困境及思路：山东省全民健身公共服务发展审视No.1 20141.2“应然”与“实然”之窘：全民健身公共服务政策

政府是全民健身公共服务政策法规的制定者，体育公共政策的惟一主体。近年来，山东省体育行政部门为了积极推动省内体育事业的发展，基于国家制定的法律法规，相继出台了多部涉及到全民健身公共服务方面的政策法规， 2006-2009年期间，制定了《山东省市级群众体育工作考核办法》《山东省农民体育健身工程实施办法》《关于进一步加强社会体育指导员工作的意见》《山东省资助全民健身工程体育彩票公益金管理暂行办法》《省级体育彩票公益金资助建设全民健身工程标准和办法》《特色县市区评选表彰办法》《优秀社会体育指导员评比表彰办法》《关于进一步加强健身气功推广工作的意见》等；济南、烟台、德州、滨州、枣庄等市将全民健身内容纳入政府社会事业综合考核指标体系，其他市也出台了全民健身工作的规范性文件。“十二五”期间，为贯彻落实国务院《全民健身条例》《全民健身计划（2011-2015年）》，进一步发展山东省全民健身事业，广泛开展全民健身运动，加快体育强省建设进程，制订了《山东省全民健身实施计划（2011-2015年）》。体育事业相关政策、法规的出台对山东省全民健身公共服务的制度化、规范化具有积极的促进作用，但是诸多政策多存在配套措施不完善等问题。以《山东省全民健身实施计划（2011-2015年）》为例，《实施计划》中明确了包括推进城乡公共体育设施、全民健身组织网络、全民健身活动、全民健身科技服务水平、全民健身志愿服务和城乡（人群）体育协调发展等七项重点工作在内的内容和工作措施，这些建设内容为山东全民健身事业的发展起到了指导性作用，但是《实施计划》中明显缺乏效果评估标准体系以及可操作的具体路径等。

1.3凸出与弱化：全民健身公共服务供给格局

体育公共服务是指在一定经济社会发展阶段，以体育行政部门为主的公共组织运用公共权力或利用体育公共资源为满足社会公众公共的、基本的体育需求所提供的各种服务[2]。全民健身公共服务作为实现公民体育权利的体育公共服务的核心内容，其有效供给需要以体育行政部门为主的公共组织的积极、有序、协调参与。近年来，山东省全民健身服务强调“以政府为主导，以体育总会为龙头，体育事业机构为支点、体育社团为主线”的供给体系建设[3]，逐渐发展为“在省政府领导下，由省体育局会同有关部门、社会组织共同推行”的服务供给格局[4]，尤其是在《山东省全民健身实施计划（2011-2015）》中明确提出了“加强市、县（市、区）级健身组织和乡镇综合文化体育站、街道文化体育活动中心建设”、“加强社会体育指导员培训与管理、发展职业社会体育指导员以及广泛开展全民健身志愿服务活动的全民健身志愿服务工作”的全民健身服务发展措施。这些举措对山东省全民健身公共服务的发展具有较强的促进作用。但是，调查发现，在全民健身公共服务供给过程中，体育行政部门的作用明显占据主导作用，而“各类社会体育组织的作用未得到有效发挥”[1]，企事业单位更多注重发展单位职工体育，注重发展“家门”服务，体育社团则强调了“行业（如轮滑俱乐部）”和“区域（如社区）”服务。实际上，政府主导、部门协同、全社会共同参与的健身公共服务供给格局难以实现，企业、个人和体育社团等对全民健身公共服务体系构建的介入需要深入。

1.4“浅”与“窄”：全民健身公共服务供给机制与方式

全民健身公共服务作为体育公共服务的重要内容，其有效供给不仅要采用行政机制，更重要的是基于不同服务内容和经济发展状况采取市场化机制与方式，这也在很大程度上影响到政府公共服务的职能把握及其实现方式转变，这也是引导公共服务向纵深发展的关键环节之一。课题组针对“体育行政部门提供公共服务采取的方式”的调查显示，管理人员更多选择了“政府直接生产提供”“特许经营”“政府财政补贴”，而“服务外包”“凭单制”等市场化方式很少采用。但是，通过对17地市体育行政部门的管理人员的调查得知，除实物性公共物品如场地设施和大型主题性活动由政府采购或资助外，一些小型体育活动或健身相关信息等服务内容“由于经费缺乏等原因”而很少进行资助、补贴，甚至由体育社团基于社团发展或政府要求来完成。另外，课题组在调查体育行政部门发挥非营利体育组织、志愿者提供全民健身公共服务的措施时，管理人员认为社会体育指导员、社会体育技能强人员、体育教师应参与到服务的供给过程，但同时也认为没有明确制定相应的机制与方式推动上述人员的参与。由此反映出山东省全民健身公共服务市场化供给机制与方式的作用范围与深度，相关研究表明，“山东省体育公共服务行政提供占主导，而市场化提供以及自愿提供机制作用发挥欠佳，作用范围与深度亟待加深，自然也就导致体育行政部门疲于应付各种琐事”[1]。而这又与政府在全民健身公共服务中的角色定位、公共服务市场化供给的制度环境、政府的市场化管理能力、体育社团服务供给能力等方面密切相关[2]。

1.5“漠视”与“缺失”：全民健身公共服务需求调查

众所周知，需求决定供给。但有服务需求并不一定会有供给，只有有效的需求即被供给者所重视并纳入供给安排的需求才会有相应的供给；反之，合理的服务需求亦或被忽视，由此出现服务供给与需求之间的脱节，这就要求政府部门建立多形式、多渠道需求调查体系，以便及时了解社会公众的服务需求动态。然而，全民健身公共服务需求的调查往往被政府部门所忽视，以山东省体育局政府网站为例，网站开辟了“网上调查”栏目，而栏目调查题目仅12个，而涉及全民健身的内容多是政策意见的调查，如“第二届全民健身运动会将于日前开幕，对此您有何好的建议”“ 学校体育设施5年实现开放率超70%，对此您有何看法”“您对省政府出台《山东省全民健身实施计划》有何看法”等等，仅有 “您对推动我省全民健身活动的广泛开展有何意见”这一问题涉及到服务场地、活动等需求的调查。本课题调查表明，体育行政部门管理人员能“及时”了解公众体育需求的仅占11.2%，而对公众需求了解程度达到“非常了解”和“了解”的仅占5.8%，造成上述问题的原因则是“没有实施需求调查（87.5%）”和“需求调查途径尚不完善（88.7%）”。有研究表明，山东省地市体育行政部门很少调查社会公众的体育需求[1]。由此在一定程度上可以反映出山东省地市体育行政部门对公众需求的“漠视”和调查途径的“缺失”。

1.6“失衡”与“失调”：全民健身公共服务供给的基本症状

“失衡”是我国全民健身公共服务建设中所出现的突出问题，主要表现在区域、城乡、人群等方面。山东省作为东西区域跨度较大的省份，由于自然资源和社会发展历史的原因，东西部地区经济社会条件都存在着很大差异，这种差距问题已经得到省政府的高度重视并积极采取相应措施，但是短期内东西部区域经济社会发展的差距问题依然严重。东西部地域的经济社会的差距直接导致了公共服务的差距，据相关研究表明，2009年山东省17市公共服务排名依次为威海、淄博、东营、青岛、烟台、济南、莱芜、滨州、潍坊、泰安、枣庄、济宁、德州、日照、临沂、聊城、菏泽，而体育公共服务排名前5位的城市几乎全部来自于公共服务水平第一类地区（见表1）。“失调”体现在全民健身公共服务结构方面，以2009年社会体育指导员和标准体育场地数量为例，社会体育指导员济南排名第一（857人），而德州位居最后（仅13人），青岛的标准场地为3 339个（第一位），而莱芜413个（排名最后）。山东省全民健身公共服务结构失调、水平差距又与财政收入呈现正相关关系，2010年人均公共文化体育投入第1位的是济南市，是青岛市人均公共文化体育投入的1.15倍，是第3名（威海市）的2.14倍，是最后1位（菏泽市）的4.92倍。2009年人均公共文化体育投入第1位的是青岛市，其人均公共文化体育投入分别是济南、威海、菏泽的1.06倍、2.31倍和6.95倍[5]。

1地区第一类地区1青岛、威海、淄博、东营、济南、烟台、莱芜第二类地区1枣庄、潍坊、泰安、济宁、滨州第三类地区1德州、日照、临沂、聊城、菏泽

2山东省全民健身公共服务发展思路

2.1职能明确：政府全民健身公共服务的着力点

政府在全民健身公共服务中的职能及其实现方式是两个密切相连的统一体。政府在提供全民健身公共服务过程中所承担的职能，必须要借助于一定的手段或路径才能实现，毕竟，政府公共服务职能缺乏与之相适应的实现方式，只能是空中楼阁。而科学区分政府全民健身公共服务职能维度与内涵，是正确提出实现方式的关键环节。笔者认为，政府全民健身公共服务的职能从不同的角度有着不同的划分方式，以供给与生产可以分为供给职能和生产职能；从服务的内容可以分为体育健身的场地设施职能、体育组织职能、体质监测职能、体育健身指导服务职能等等；从人群结构可以分为老年人、青少年、特殊人群等的服务职能；从区域角度可以分为城市与农村的全民健身公共服务职能。不同分类所赋予政府的公共服务职能有所区别，决定着实现方式的差别性，这就要求政府部门在认真研究职能分类情况下确定相应的职能。

山东省政府部门在当前全民健身公共服务中应理顺以下方面的职能：1）进一步深入思考如何推动政府依法履行发展全民健身职责；2）积极推动各部门行业协同发展，积极推动全社会全民健身的广泛参与；3）认真思考将全民健身工程建设纳入城乡发展和各项社会事业规划等；4）积极推动公共体育设施和学校场地向社会开放，提高健身设施的覆盖率和均等化；5）认真思考加强体育组织建设，提高各级各类健身组织的覆盖率，充分发挥健身组织经常性组织群众参与健身的作用；6）不断缩小城乡、东西部区域全民健身公共服务的差距；7）加强科学健身指导能力、广泛开展志愿健身服务；8）合理配置并有效利用好城市、社区、农村的体育方面的各种资源，主动联合医疗卫生部门开展“体、医”结合的服务模式，积极提供健康指导、运动处方、体育疗法等服务，并逐步扩大网点，形成全民健身公共服务体系，保证社会体育活动的制度化、经常化、生活化、均等化，为群众体育的发展提供全方位服务。

2.2制度创新与落实：全民健身公共服务有序发展的保障

山东省各级体育行政部门在贯彻落实国家全民健身公共服务发展的方针政策实施过程中，必须立足各地市公众体育健身实际状况，制定引导地市全民健身公共服务健康发展的政策，如全民健身体育设施政策、健身服务人才政策、经费保障政策、监管政策、农村体育设施重点扶植政策等，具体如“全民健身计划实施评估办法”“群众体育活动状况调查和国民体质监测调查指标体系和办法”“县级体育社会团体评估与资助办法”“群众体育组织培育发展政策”“政府向社会组织购买体育服务政策”等等。另外，各级体育行政部门在制定体育政策的同时，要提高落实各种方针政策的执行能力和水平，并且要明确实施各种政策的运行机制、方法、实现途径等，切实保障全民健身公共服务政策的全面实施和有序推进。

2.3多中心格局：全民健身公共服务供给的合力

全民健身公共服务需求的多元性决定了仅由政府独门一家是难以完成的，且政府也并无此能力。因此，解决公众对全民健身公共服务需求的有效策略则是通过多种供给机制与方式构建或形成协同一致、有效运转的服务供给格局，并且要明确各种主体在全民健身公共服务供给中的角色、职责的侧重点、关键点。

1）政府部门。政府部门主要包括狭义政府、体育局、旅游局、教育局和社区居委会等，政府部门在全民健身公共服务中要积极主动联系企事业单位、社会团体和私营部门，充分发挥各类主体的作用，形成政府主导、齐抓共管的良好局面。2）企事业单位。企事业单位作为两类庞大的组织群体，在加强单位体育领导，完善体育组织以及积极开展单位职工体育的同时，应有组织或志愿向社会提供服务，尤其是具备较多体育资源的学校更应如此，积极承担起全民健身公共服务的责任。3）社会体育组织、指导员及志愿者。①进一步强化省、市、县三级群众体育组织机构，调整充实全民健身领导小组，乡镇、街道办事处建立文体工作站，建立健全各级体育总会、人群协会、单项体协、行业体协，积极成立市社会体育指导中心和健身气功管理中心。形成以政府为主导，以体育事业机构为支点，以体育社团为线，以基层体育指导站（点）为面，以体育俱乐部经营组织为补充的覆盖面广、包容量大的群众体育组织网络。②实施《全民健身站点管理办法》，推进“全民健身活动站点管理信息系统”建设，引导健身站点规范、健康、有序发展。③系统研究布局合理、结构优化、功能到位、作用显著、惠及城乡的全民健身组织网络和群众体育社团服务体系。④全面实施社会体育指导员工作制度，推动基层全民健身组织的社会化发展，要保障社会体育指导员工作经费，创新和改善社会体育指导员培训方法与手段，提高各级社会体育指导员培训工作的科学性、针对性和实效性；完善社会体育指导员信息管理系统，探索开展社会体育指导员工作注册，为社会体育指导员创造工作条件，提高社会体育指导员的上岗率和服务实效。⑤动员和组织社会体育指导员、运动员、教练员、裁判员、体育专业学生等面向基层开展志愿服务活动，形成一批群众受益，有广泛影响力，能够长期开展的志愿服务活动项目。要探索建立全民健身志愿服务活动长效机制，大力开发、扶植、培育、建设全民健身志愿服务队伍，吸引更多人群参与到全民健身志愿服务中来。

2.4区域发展：全民健身公共服务供给机制、方式优化与创新的基本策略

全民健身公共服务的有效供给难以通过政府独此一家来完成，由政府、市场和社会构成的多中心供给格局的转变成为大势所趋，而三者之间在公共服务供给中的关系也产生变化，而这种转变由此带来的是服务供给机制与方式的优化与创新。因此，作为实践中的全民健身公共服务也应基于地域的经济状况、资源条件、制度环境、服务管理能力等方面优化与创新服务供给的机制、模式等。1）探索服务供给的新方式。鉴于我省全民健身公共服务供给方式的单一，各地市体育行政部门应基于不同的服务内容、资源条件以及社会体育组织的发育状况等因素积极探索服务供给的新方式，逐步总结供给新方式运行的成功经验，提高驾驭服务供给的市场化管理能力。2）机制、方式优化与创新的区域化。山东省东西区域经济发展、人口城乡分布也等方面明显存在不均衡，全民健身公共服务机制与方式的创新中也不应该“一刀切”，而应该做到适应地域特点的优化与创新。

2.5需求调查：全民健身公共服务供需矛盾解决的有效路径

1）重视需求的调查。重视需求的调查意味着政府部门对需求调查要具有主动性和能动性，而这“主动性”“能动性”需要政府部门工作理念、态度等方面的改变。这就要求政府部门充分认识到满足公众需求是实现公众体育权利的重要体现，是衡量全民健身公共服务是否成功，政府公共服务职能履行合格程度的重要标准。2）建立或完善需求表达渠道。能否有效向公众提供全民健身公共服务而满足需求，不仅需要政府工作理念和态度的改变，而且需要建立或完善必要的公众需求表达渠道，这是全民健身公共服务有效供给所要解决的关键问题，毕竟，表达渠道的完善程度以及畅通程度直接决定着体育需求信息失真程度和政府决策的科学程度。体育需求表达渠道可以分为正式渠道和非正式渠道两种，正式渠道也即“官民”之间的直接对话，非正式渠道也即通过体育组织、新闻媒体等途径间接的“官民”对话。政府部门可以建立上述两种渠道达到对公众需求的了解，从而转化成有效的服务供给，解决服务供给与需求的矛盾。

2.6有序与突破：全民健身公共服务的健康、持续发展基本要求

序是事物的结构形式，指事物或系统组成诸要素之间的相互联系。有序的相对性是指事物的组成要素的相互联系处于永恒的运动变化之中，即有序是动态的、变化的有序；破义为碎、超出，突破意味着事物发展采取不寻常之路。全民健身公共服务的发展既要有“序”，亦要有“破”，山东全民健身公共服务有序发展体现在以下几个方面：1）城乡服务的有序发展。近些年，山东全民健身事业有了较快的发展，但是这种快速发展更多集中在城市，而农村或城乡结合部全民健身事业的发展相对城市却有所滞后，体育资源配置明显存在地域差异问题。城乡一体化发展就是打破城乡隔离的不合理现状，破除生产要素流动壁垒，实现城乡体育资源的优化配置，实现全民健身公共服务的均等化，这是为农村居民提供基本而有保障的全民健身公共服务，缩小公共服务城乡差距和区域差距的焦点问题。2）服务内容的有序供给。公众体育需求有缓急，政府财力有限度，这就要求政府部门在有限的财力资源条件下，将公众的需求转化为有效需求，做出优先供给。涉及到老百姓基本生存、健康、能力的服务要优先于满足老百姓较高层次发展需求的服务，做到经费的有序投入和规范使用，而服务内容的有序供给势必需要政府及时的需求调查和完善的需求表达渠道。

山东全民健身公共服务的突破发展表现在以下几个方面：1）区域一体化发展。区域一体化发展亦即区域协调发展，要结合山东省不同层次、不同地域的全民健身公共服务发展的实际情况，从政策制定、资源投放、人才培养、分类指导等方面，采取切实措施，实现不同地区全民健身事业的协调发展。山东省“十二五”规划制定了以青岛市、济南市为山东省金融中心的策略，2011年1月国家发展和改革委员会出台的《山东半岛蓝色经济区发展规划》要求经济区经济社会的一体化发展，这就要求山东省全民健身公共服务的发展可以适度采取区域化的发展模式，如以淄博、潍坊、青岛、烟台、威海、日照为一线建设东部沿海城市群，以泰安、济宁（曲阜）、临沂、枣庄、莱芜为一线的南部历史文化名城，以东营、滨州、德州、聊城、菏泽为一线的北部黄河沿线全民健身公共服务一体化模式。2）农村倾斜发展。城乡一体化发展并非城乡同步发展、均等发展，而是基于城乡实际状况做到体育资源的优化配置、区别对待。鉴于山东农村全民健身公共服务发展薄弱环节，山东省应在资源配置、政策等方面适度向农村倾斜，要以乡镇、街道办事处文体工作站、农村社区扶持为重点，以体育设施、社会体育指导员、体育组织、体育活动等方面的发展为抓手，以农民体育健身意识的培育为重任，积极推进农村全民健身公共服务的发展。3）鲁西南、西部重点发展。根据全民健身公共服务均等化的要求，制定扶持西部欠发达地区政策，加快山东西部、鲁西南地区全民健身公共服务的发展。

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