新型城镇化理念下生态城镇建设

摘要：随着我国城镇化、工业化和现代化进程的加快，能源消费需求将不断增加，能源资源供给长期偏紧的矛盾将更加突出，同时城镇化的快速发展必然带来能源需求量的急剧上升。推进城镇化应当考虑未来资源环境需求问题，需要以科学合理的规划引导城镇化健康和能源可持续发展，保障社会和经济健康发展。因此，可在新型城镇化理念下，以建设生态城镇为目标，根据国家或地区的能量资源状况和社会经济发展的需要，科学合理安排一定时期和一定范围内能量资源的开发、利用、节约、保护和管理工作。

关键词：城镇化；新型城镇化；节能减排；生态城镇

中图分类号：F299.21 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2014）02-0090-05

2013年11月，中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“完善城镇化健康发展体制机制。坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力”。我国推进城镇化应当考虑低碳、绿色需求问题，要把资源节约和环境保护放在城镇化发展的重要战略地位，突出节地、节能、节水、节材，促进城镇的可持续发展，解决农民工进城、市民化等问题。

一、新型城镇化的生态特征

城镇化是一个世界性趋势。随着社会经济的发展和人口的迅速增长，世界城市化的进程，特别是发展中国家的城市化进程不断加快，全世界目前已有一半人口生活在城市中，预计2025年将会有2/3人口居住在城市。在我国，当前正处于城镇化加快发展的阶段，城镇化水平由1978年的17.9%升至2012年的52.6%，户籍人口占35%，我国城镇化进程明显加快，城镇化率每年大约提高1个百分点。据此速度预计，到2020年，我国的实际城镇化率将超过60%，到2030年我国的城镇化水平将达到70%。近十年来，我国城镇化步伐在明显提速、逐步实现由城乡分割向城乡一体化发展转变的同时，也带来土地、水资源、能源需求量以及环境容量的急剧上升，并集中了当代人类的各种矛盾，产生了所谓的城市病。诸如城市的大气污染、水污染、噪音污染、垃圾污染、地面沉降；城市的基础设施落后、水资源短缺、能源紧张；城市的人口膨胀、交通拥挤、住宅短缺、土地紧张以及城市的风景旅游资源被污染、名城特色被破坏等。这些都严重阻碍了城市所具有的社会、经济和环境功能的正常发挥，甚至给人们的身心健康带来很大的危害。因此，加快推进城镇发展模式转型，探索以低碳为特征的生态型城镇化发展道路十分紧迫。

生态型“新型城镇化”的创建标准，要从生态社会，生态自然，生态经济三个方面来确定，包含生态产业、生态环境和生态文化三个方面的内容，核心是人的城镇化，是以人为本，满足人的各种物质和精神方面的需求；要创造自由、平等、公正、稳定的社会环境；要实现城市公共交通、绿化、污水处理、供水供气等设施条件明显改善，让“忧居”变“宜居”，提升城镇生活的幸福指数；要求城市实现科学、文明、理性、有序、健康发展，讲究质量和效益，适应城市可持续发展的内在要求，实现由传统的唯经济增长模式向经济、社会、生态有机融合的复合发展模式的转变。

新型生态城镇（城区）具有和谐性、高效性、持续性、整体性和区域性等结构合理、关系协调方面的5个特点。

1.持续性

坚持可持续发展，建立健全生态环境保护新体系。生态城镇（城区）是生态城镇（城区）是人——自然和谐为价值取向的，以可持续发展思想为指导，兼顾不同时期、空间、合理配置资源，公平地满足现代人及后代人在发展和环境方面的需要，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，决不以牺牲环境为代价换取一时的经济增长，不因眼前的利益而“掠夺”的方式促进城市暂时“繁荣”，保证城市社会经济健康、持续、协调发展。

2.和谐性

生态城镇（城区）的和谐性，不仅仅反映在人与自然的关系上，人与自然共生共荣，人回归自然，贴近自然，自然融于城市里，更重要的是在人与人关系上。现在人类活动促进了经济增长，却没能实现人类自身的同步发展。生态城镇是营造满足人类自身进化需求的环境，充满人情味，文化气息浓郁，拥有强有力的互帮互助的群体，富有生机与活力。生态城镇（城区）不是一个用自然绿色点缀而僵死的人居环境，而是关心人、陶冶人的“爱的器官”。文化是生态城镇重要的功能，文化个性和文化魅力是生态城镇的灵魂。这种和谐是生态城镇的核心内容。

3.高效性

生态城镇（城区）一改现代工业城市“高能耗”、“非循环”的运行机制，提高一切资源的利用率，物尽其用，地尽其利，人尽其才，各施其能，各得其所，优化配置，物质、能量得到多层次分级利用，物流畅通有序、住处快流便捷，废弃物循环再生，各行业各部门之间通过共生关系进行协调。

4.整体性

生态城镇（城区）不是单单追求环境优美，或自身繁荣，而是兼顾社会、经济和环境三者的效益，不仅仅重视经济发展与生态环境协调，更重视对人类质量的提高，是在整体协调的新秩序下寻求发展。

5.区域性

生态城镇（城区）作为城乡的统一体，其本身即为一个区域概念，是建立在区域平衡上的，而且城镇之间是互相联系、相互制约的，只有平衡协调的区域，才有平衡协调的生态城镇。

总之，“新型城镇化”是经济高度发达、社会繁荣昌盛、人民安居乐业、生态良性循环保持高度和谐的经济社会生态体，城镇环境及人居环境清洁、优美、舒适、安全，失业率低，社会保障体系完善，高新技术占主导地位，技术与自然达到充分融合，是能够最大限度地发挥人的积极性和创造力，有利于城镇文明稳定、协调、持续发展的人工复合生态系统。

新型城镇化体现了城市发展理念中传统的人本主义向理性的人本主义的转变，反映出城市发展在认识与处理人与自然、人与人关系上取得新的突破。城市发展不仅仅追求物质形态的发展，更追求文化上、精神上的进步，即更加注重人与人、人与社会、人与自然之间的紧密联系。“城市，让生活更美好”。

二、新型城镇化理念下生态城镇建设的重要意义

大力提倡建设生态型城镇，既是顺应城镇演变规律的必然要求，也是推进城镇持续快速健康发展的需要。

1.建设资源节约型、环境友好型社会的需要

21世纪是生态世纪，即人类社会将从工业化社会逐步迈向生态化社会。从某种意义上讲，下一轮的国际竞争实际上是生态环境的竞争。党中央把“可持续发展”与“科教兴国”并列为两大战略，在城镇建设和发展过程中，当然要贯彻实施好这一重大战略。在本质上，新型城镇化是在区域水平上实施可持续发展战略的一个平台和切入点。从一个城市来说，哪个城市生态环境好，就能更好地吸引人才、资金和物资，处于竞争的有利地位。因此，建设生态城镇已成为下一轮城市竞争的焦点，许多城市把建设“生态城市”、“花园城市”、“山水城市”、“绿色城市”作为奋斗目标和发展模式，这是明智之举，更是现实选择。

2.解决日益突出的环境问题的需要

过去20多年，我国走过了一条以出口为主带动高速经济增长的发展道路，已经成为“世界工厂”。2000年以来，总出口对我国GDP增长率的贡献程度一直保持在1/3左右。我国一跃成为世界第一大出口国。尽管这是举世瞩目的成就，但低端产品“世界工厂”的发展模式在带来高速经济增长的同时，也使我国付出了巨大的资源和环境成本。

全国开展酸雨监测的494个城市（县）中，出现酸雨的城市249个，占50.4%，酸雨程度严重或较重（降水年均pH值小于5.0）的城市有107个，占21.6%。2013环境状况公报显示，全国地表水污染依然较重。长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河等7大水系总体为轻度污染。204条河流409个国控断面中，Ⅰ至Ⅲ类、Ⅳ至Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为59.9%、23.7%和16.4%。长江、珠江总体水质良好，松花江、淮河为轻度污染，黄河、辽河为中度污染，海河为重度污染。湖泊（水库）富营养化问题依然突出，在监测营养状态的26个湖泊（水库）中，富营养化状态的占42.3%。

当前，我国大气污染形势严峻，以可吸入颗粒物（PM10）、细颗粒物（PM2.5）为特征污染物的区域性大气环境问题日益突出，损害人民群众身体健康，影响社会和谐稳定。随着我国工业化、城镇化的深入推进，能源资源消耗持续增加，大气污染防治压力继续加大。今后10年是我国城市化高速发展的阶段，我国作为世界上人口最多的国家，环境问题是否处理得好涉及全球环境问题的改善。因此，如何实现城市经济社会发展与生态环境建设的协调统一，就成为国内外城市建设共同面临的一个重大理论和实际问题。

3.解决城市发展难题的需要

城市作为区域经济活动的中心，同时也是各种矛盾的焦点。城市的发展往往引发人口拥挤、住房紧张、交通阻塞、环境污染、生态破坏等一系列问题，这些问题都是城市经济发展与城市生态环境之间矛盾的反映，建立一个人与自然关系协调与和谐的生态型城市，就是为了有效解决这些矛盾和问题。

4.提高人民生活质量的需要

随着经济的日益增长，城市居民生活水平也逐步提高，城市居民对生活的追求将从数量型转为质量型、从物质型转为精神型、从户内型转为户外型，生态休闲正在成为市民日益增长的生活需求。生态城镇、生态城区的发展目标是要实现人与自然的和谐，包括人与人的和谐、人与自然的和谐、自然系统的和谐三方面的内容。其中，追求自然系统和谐、人与自然和谐是基础和条件，实现人与人和谐是生态城镇（城区）的目的和根本所在，即生态城市不仅能“供养”自然，而且能满足人类自身进化、发展的需求，达到“人和”。

三、加强生态城镇（区）建设的对策建议

1.科学规划新型城镇化建设

在城镇（区）规划中要建立健全城镇化规划制度，广泛应用生态学原理规划建设城市，使城市建设结构合理、功能协调。要坚持以人为本、节地节能、生态环保、安全实用、突出特色、保护文化和自然遗产的原则，健全城镇建设标准，强化规划约束力。要优化城镇（区）功能和布局规划，科学制定并严格实施城市规划，强化城市空间管制要求和绿地控制要求，规范各类产业园区和城市新城、新区设立和布局，禁止随意调整和修改城市规划，形成有利于大气污染物扩散的城市和区域空间格局。研究开展城市环境总体规划试点工作，优化城镇（区）产业布局。按照区域主体功能定位，综合考虑能源资源、环境容量、市场空间等因素，优化重点产业生产力布局。优化城镇（区）生态产业规划，通过生态产业将区域国土规划、城乡建设规划、生态环境规划和社会经济规划融为一体，促进城乡结合、工农结合、环境保护和经济建设结合；为企业提供具体产品和工艺的生态评价、生态设计、生态工程与生态管理的方法。

2.节约集约利用土地

坚持最严格的耕地保护制度，划定永久基本农田，建立保护补偿机制，从严控制各类建设占用耕地，落实耕地占补平衡，实行先补后占，确保耕地保有量不减少。实行最严格的节约用地制度，从严控制建设用地总规模。按照节约集约和总量控制的原则，合理确定新增建设用地规模、结构、时序。提高土地保有成本，盘活存量建设用地，加大闲置土地清理处置力度，鼓励深度开发利用地上地下空间。强化土地利用总体规划和年度计划管控，严格用途管制，健全节约土地标准，加强用地节地责任和考核。

3.发展生态产业，发展循环经济，推进清洁生产

培育发展战略性新兴产业，以重大技术突破和重大发展需求为基础，促进新兴科技与新兴产业深度融合，在继续做强做大高技术产业基础上，把战略性新兴产业培育发展成为先导性、支柱性产业。积极发展生态产业，大力发展循环经济。新型城镇化要按照减量化、再利用、资源化的原则，减量化优先，以提高资源产出效率为目标，推进生产、流通、消费各环节循环经济发展，加快构建覆盖全社会的资源循环利用体系。提高资源利用效率和循环经济发展水平。鼓励产业集聚发展，实施园区循环化改造，推进能源梯级利用、水资源循环利用、废物交换利用、土地节约集约利用，促进企业循环式生产、园区循环式发展、产业循环式组合，构建循环型工业体系。推动产业循环式组合，构筑链接循环的产业体系。健全资源循环利用回收体系。完善再生资源回收体系，加快建设城市社区和乡村回收站点、分拣中心、集散市场“三位一体”的回收网络，推进再生资源规模化利用。全面整治燃煤小锅炉，加快重点行业脱硫、脱硝、除尘改造工程建设。综合整治城市扬尘和餐饮油烟污染。

4.合理利用资源与能源

要加强能源规划，继续发挥市场在推进城镇化进程中的基础性作用，加强各级政府对城乡空间的规划管理，保护并高效利用一切自然资源与能源，优化能源结构，改变煤炭比例过高的现状，积极发展非化石能源，节约能源，提高能效，增加清洁能源供应。开发永续能源和再生能源，充分利用太阳能、风能、水能、生物制气。争取到2017年，煤炭占能源消费总量比重降到65%以下。京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长。加强新能源和可再生能源的开发和利用，提高能源转换效率，降低发电成本，提高可再生能源在能源结构中所占的比例。把开发可再生能源放到国家能源发展战略的优先地位，采取适当的财政鼓励措施和市场经济手段，增加国家在开发可再生能源方面的投入，吸引地方政府和用户共同参与。建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式。

5.保护环境，建设宜人的人居环境

面对日趋强化的资源环境约束，必须增强危机意识，树立绿色、低碳发展理念，以节能减排为重点，健全激励与约束机制，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力，提高生态文明水平。新型城镇化要本着对人民群众高度负责的态度，坚持以人为本，着力改善环境，保障公众健康权益。引导居民树立自觉的生态意识和环境道德观念，保护和继承文化遗产，充分发掘利用当地的自然、文化潜力（生物的和非生物的因素），建设健康和多样化的人类生活环境。

6.发展生态建筑

建筑物可充分利用阳光，开发密封性能好的材料，使用节能电器等；开发各种节水、节能生态建筑技术，建筑设计中开发利用太阳能，采用自然通风，使用无污染材料，增加居住环境的健康性和舒适性；减少建筑对自然环境的不利影响，广泛利用屋顶、墙面、广场等立体植被，增加城市氧气产生量；区内广场、道路采用生态化的“绿色道路”，如用带孔隙的地砖铺地，孔隙内种植绿草，增加地面透水性，降低地表径流。建筑业要推广绿色建筑、绿色施工，用先进建造、材料、信息技术优化结构和服务模式。

7.建立完善环境与发展综合决策机制

坚持环境保护与经济、社会发展并重的方针，实行环境与发展综合决策，促进循环经济发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，实行环境保护行政首长负责制。每届政府应当根据环境保护规划，制定任期内的环境保护目标和年度实施计划，并保证一定的财政资金投入环境保护工作。各级人民政府应当每年向同级人民代表大会或者其常务委员会，报告环境保护工作以及任期内的环境保护目标实现情况。

8.加强生态城市建设法治保障

尽管我国绝大多数地级以上城市都把“生态城市”作为建设目标，但缺乏类似于《生态城市促进法》的生态城市建设综合立法。生态城市的建设只能按照现有法规进行，而现有的与生态城市建设有关的法律法规，只是针对一般城市建设所设，因此相对生态城市建设而言，这些原则性的法律条款难以操作。例如，《环境保护法》规定了“政府对环境质量负责”，但谁来执行？谁来监督？负不了责怎么办？负不起责怎么办？都需要制定相应的细则。

我国生态城市发展战略和政策法律建设的缺陷不容忽视。一些现象与问题应引起人们的高度重视：

（1）生态城市发展战略的研究缺乏高度。目前，我国对生态城市发展战略的研究还处于一个相对较低的水平。很多城市提出的发展战略基本雷同，没有特色。比如，不少城市都提出要大力发展信息技术、生物技术和新能源技术等高新技术，其结果只能是重复建设，造成资源的浪费和环境的破坏。一些城市的发展战略没有充分体现生态和环境优先的原则。有的城市则过分强调了某一个方面，如植树种草、环境保护或旅游开发，而忽视了社会、经济和人文等因素。

（2）系统的生态城市规划和政策体系尚未形成。目前，我国生态城市建设规划与生态城市建设的保障措施明显缺乏。实践中，大中城市各类开发区、大学城、科技园、软件园、旅游度假村等独立规划的现象，给城市的健康持续发展埋下了隐患。当前我国建设低碳生态城市陷入了循环困境：一方面，地方政府没有经验，寄希望于中央的政策文件指导，以向中央取经；另一方面，国家发改委同样没有经验，寄希望于通过地方实施，以观地方试点经验。受困于经验的缺乏导致城市低碳发展政策结构的零散性和尝试性。从低碳发展政策来说，处于探索阶段的城市低碳发展政策实施出现了政策价值认定片面化、政策结构不合理、政策执行功利化及政策评估结果不透明等一系列误区。

（3）生态城市建设的配套法规制度缺失，行政执法不力。当前，开展生态城市实践的大部分城市没有就生态城市建设制定相关的配套法律法规，缺乏对生态城市建设的制度保障。行政执法不力，一是组织管理体制不健全。生态城市的建设工作涉及多个管理机构，应由各部门协同参与。因此，建立综合的生态城市建设管理部门，将有利于有效地保证国家、省、市政策法规的贯彻执行。二是行政执法制度不完善。我国对行政执法制度的规定散见于各单项的法律、法规之中，既不统一，又不明确，给执法造成了混乱。三是执法监督机制不健全。由于受以行政权力为中心的政治传统及其他因素的影响，在执法实践中，监督机构并不能完全起到作用。

可见，要确保生态城市建设顺利进行，光有目前这些法律法规还不够，还必须针对各地的特殊实际需要，完善健全相关的法律法规体系。要加大环保执法力度。推进联合执法、区域执法、交叉执法等执法机制创新，明确重点，加大力度，严厉打击环境违法行为。对偷排偷放、屡查屡犯的违法企业，要依法停产关闭。对涉嫌环境犯罪的，要依法追究刑事责任。落实执法责任，对监督缺位、执法不力、徇私枉法等行为，监察机关要依法追究有关部门和人员的责任。加强生态城市建设法治保障，健全法律法规体系，严格依法监督管理。国家定期公布重点城市空气质量排名，建立重污染企业环境信息强制公开制度。提高环境监管能力，加大环保执法力度。

9.推广绿色消费模式

城市活动的最终主体是人，强调人人参与，普及对各层次、各行业市民的环境教育是创建生态城市的重要保障，也是生态城市规划的一个重要方面。倡导文明、节约、绿色、低碳消费理念，推动形成与我国国情相适应的绿色生活方式和消费模式。鼓励消费者购买使用节能节水产品、节能环保型汽车和节能省地型住宅，减少使用一次性用品，限制过度包装，抑制不合理消费。加强环境教育，为市场运作创造条件，将环保事业推向市场，创造合作的机会，如加大与学校、机关和社区等的合作力度，扩大社会影响；在全社会广泛深入宣传生态思想，使之转化为每个人日常生活中的自觉行为创造一种全社会人人讲生态文明，爱护生态文明的氛围。

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责任编辑：晓立