海峡两岸海洋渔业资源联合开发与养护研究
2014-03-13刘千稳邓启明
刘千稳 邓启明
摘要：面对东海渔业资源严重衰退的局势，首先回顾了两岸开发与利用东海渔业资源的历史与现状，得出东海渔业资源开发与养护存在的问题，进而探究海峡两岸东海渔业资源联合开发与养护的必要性与可行性，提出了相应的对策建议：两岸应建立海洋渔业资源合作管理机制，健全渔业资源携手养护模式。
关键词：海峡两岸；渔业资源；合作；开发；养护；东海
中图分类号：F127 文献标志码：A
随着海洋经济时代的到来，人类对海洋利用广度的扩展和强度的增加，对海洋环境及其资源造成负面影响，越来越多的鱼类种群遭到过度捕捞的威胁，导致渔业资源量锐减。为了挽回海洋渔业资源衰退的局势，包括中国在内的一些国家（或地区）不断加强渔业资源可持续利用管理，完善相关法律法规与政策措施；针对公海渔业资源的开发与养护，一些国家（或地区）陆续签订了共享渔业资源的相关协定。
以东海为例，东海海域主要经济鱼类在中、日、韩三国近海之间进行季节性洄游，即多数鱼类属于共享种群，如何合理开发与养护东海渔业资源，是实现该区渔业资源可持续利用的必要条件；为达到共同的目的，近年来彼此间先后签订的渔业协定主要有中韩渔业协定、中日渔业协定、韩日渔业协定。显然，国家（或地区）间在解决渔业问题上应以“务实”为原则，可以搁置争议，先处理资源、再处理主权。在中、日、韩渔业合作管理机制还未建立的情况下，首先就海峡两岸东海渔业资源联合开发与养护问题进行较深入探讨，无疑具有十分重要的理论和现实指导意义。
1、海峡两岸东海渔业资源开发与利用状况分析
1.1 开发历史与现状
（1）中国大陆。长期以来，中国大陆在东海的捕捞力量基本上处于一种持续增长状态，对其渔业资源的利用状况经历了一个由利用不足、到充分利用、再到过度利用的发展变化过程。由于多年来，海洋渔业捕捞强度过大、结构不够合理，结果导致现有渔获对象日趋小型化、生命周期缩短、低营养级渔获物比例增加。目前居高不下的渔获量只是一种假象，海洋生物资源状况实际在继续恶化。东海渔业资源正在向低值、劣质转化，正朝着不利于人们永继利用的方向发展，渔业资源质量的总体状况着实令人担忧。现有渔业资源无法承受如此巨大的捕捞压力，无鱼可捕，捕鱼亏本到处可见，渔民已经在自动提早休渔或转产，少数经济鱼种资源在多年来的休渔保护中虽开始在逐渐复苏，但资源基础仍然十分脆弱，如图1所示。
（2）台湾地区。台湾地区的渔业分为沿岸渔业、近海渔业、远洋渔业、海水养殖业、淡水捕捞业和淡水养殖业6种，以海洋捕捞为主。其中，沿岸渔业是台湾在东海的主要渔业之一。20世纪90年代以后，由于管理得当，台湾沿岸渔业产量相对稳定，一直在5×104t上下波动。而近几年，由于渔业资源的衰退，沿岸渔业产量逐渐下降，2011年只有28117t。
近海渔业是台湾地区在东海的最重要渔业，在20世纪70～80年代渔获量较高，基本维持在30×104t左右。此后，由于80年代后期台湾采取了限制新造渔船和减船措施，因此，90年代其近海渔业渔获量逐年下降，2010年达到近20年来最低量16.4×104t。由于台湾西、北和东北面临东海，沿岸渔业主要分布在东海。近海渔业中的中小型拖网大部分在东海作业，因此，台湾地区在东海的渔获量依据其沿岸、近海渔获量之和的70%来估算，近年来的利用水平在15×104t左右，如图2所示。
从以上分析可知，中国大陆在东海的渔获量远远超过台湾地区，海洋捕捞力量方面占有绝对优势，是开发利用东海渔业资源的主体。因此，中国大陆对管理和养护东海渔业资源应该负有更大的责任。
1.2 存在的问题
（1）渔业捕捞强度过大。从渔业行业自身的角度来看，目前东海海洋渔业面临的主要问题表现为资源的有限性和捕捞强度不断增长之间的矛盾。捕捞力量居高不下，具体表现为：捕捞渔船数量增多和功率加大、作业时间延长、网具数量增加及性能提高、通讯导航的便捷、从业劳动力的增加等，这些直接或间接地急剧提高了捕捞能力。另外，作业结构不尽合理，资源破坏性渔具泛滥。例如，帆式张网、电脉冲拖虾等对资源极具破坏性的渔具、渔法。更有甚者，一些渔民为了得到更多的利益，刻意加大网型、缩小网目尺寸、甚至不惜采用电捕作业。这样极大地破坏着本已脆弱的渔业资源，使现有的情景陷入一种恶性循环状态。
（2）海洋生态环境不断退化。经济的快速发展和各种开发利用海洋活动的增加，对海洋环境造成的影响和破坏会导致渔业资源的衰退。东海的生态系统承受着沿海地区密集的人口和快速工业化发展进程所带来的诸多压力。人类生活和经济发展所带来的污染，如城市人口的生活垃圾、工业废物、港口排污、海运交通及海域其他用途等的污染也严重影响着海洋环境。在被污染了的海域，渔场开始向外海迁移。由于污染物破坏了主要商业性鱼类种群的产卵、育幼、索饵和越冬场所，许多生物栖息地也随之消失。破坏了生态平衡而造成渔业资源减少，这方面的典型例子是东海海域频发的赤潮。2003-2012年间，东海年均发生赤潮52次，影响面积达10352 km2。
（3）渔业资源持续衰退。自20世纪70年代以来，由于海洋捕捞强度的不断加大，致使东海渔业资源发生了很大变化，具体表现为渔获结构小型化、性早熟、年龄结构简单，资源基础愈加脆弱，渔业资源衰退之势日趋明显。渔业资源恶化主要表现在以下几个方面：①单位捕捞力量渔获量持续徘徊在低水平；②传统的渔业资源结构不复存在；③主要经济资源的群体结构极不合理；④主要经济鱼类的产卵场严重破坏，传统的渔汛已名存实亡。
（4）管理体制不健全。除了上述客观存在的问题之外，制约海洋渔业可持续发展的一个关键性因素是渔业管理的整体质量不高。首先，渔业管理体制不健全、执法不规范，渔政执法中地方保护主义比较严重，一些基层渔政执法单位受利益驱动致使执法不严、不公，违反渔业法规现象屡禁不止，管理效率不高。其次，渔政管理力不从心，既定的管理制度难以执法到位。最后，管理的科学水平难以提高，多年来由于受经济效益、轻生态和社会效益的思想影响，渔业资源的调查研究工作做的不够。
（5）新国际渔业秩序。自《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）签订以来，特别是1994年11月16日《公约》生效以来，国际上有关渔业的公约、协定、协议等，都是以《公约》有关渔业的规定为基本框架，对海洋渔业资源的开发、利用、养护和管理作了进一步或更具体的规定。在东海，中国先后与日本和韩国签订了相关渔业协定。2个协定近些年来的实践表明，东海海域新国际渔业秩序的时代已经来临，对中国东海海洋渔业的影响与压力已经初见端倪，且这种压力还将会随着东海专属经济区划界问题的出现而变得更加严重。从目前双边渔业协定执行的结果来看，东海渔业显现的压力概括起来为：渔场面积急剧萎缩、外海渔获量及产值损失严重、日韩对中国渔业活动的制约与干扰。
2、海峡两岸联合开发与养护的必要性与可行性
2.1 必要性
（1）履行《公约》对沿海国渔业资源开发与养护的相关规定。《公约》明确规定沿海国（或地区）可以采取开发与养护共享鱼类种群的特殊措施。《公约》第61条第1款规定沿海国应决定其专属经济区内生物资源的可捕量。可捕量规定了在特定时期对特殊鱼类种群允许的捕捞量，通常分为个别国家的捕捞限额和个别船只捕捞限额。决定可捕量是为了确保捕捞量不超过生物资源的自然增长量，以实现渔业可持续生产的目标。另外，《公约》第61条第2款要求沿海国通过采取正当的养护和管理措施，确保专属经济区内的渔业资源不受过度开发的威胁。《公约》第61条第3和第4款规定，沿海国采取养护措施时应考虑到与所捕捞鱼种有关联或依赖该鱼种而生存的鱼种所受的影响，以便使这些有关联或依赖的鱼种的数量维持在或恢复到其繁殖不会受严重威胁的水平上。为了实现这一目标，《公约》第61条第5款要求所有有关国家（或地区）应通过各主管国际组织，经常提供和交换可获得的科学情报、渔获量和捕捞努力量统计，以及其他有关养护鱼类种群。
（2）改善和避免东海渔业资源衰退的紧迫性。由于东海长期的过度捕捞，导致渔业资源总体上出现严重衰退。传统的东海四大经济鱼类中，唯一剩下的、也是繁殖能力最强的带鱼，在灯光围捕的毁灭性打击中，仅2012年就锐减40%。东海是两岸渔业共同的作业区域，是两岸共同依赖的渔业资源区域。台湾由于过去未能对渔业资源保护给予足够的重视，未能对过剩的捕捞能力加以限制，现在台湾周围海域资源已基本开发完毕。而大陆目前也面临着近海渔业资源日趋衰退的问题，因而加强共同作业区域渔业资源的养护和管理是两岸共同面临的问题，关系到两岸共同的利益。
（3）东海渔业资源的洄游性及环境的跨界性。东海多数鱼类在2个区域间洄游，而且在近海和远海洄游的居多，其中一个区域通常是产卵区。有些种群在大洋中产卵，随后游到沿岸水域生活度过成熟期，有些则是在岸边、泻湖或浅水中繁殖，随后游到远海中。这些种群不只是出现在专属经济区，更多的时候出现在公海，它们的洄游特性使单个国家（或地区）对其进行管理非常困难。另外，东海为半封闭海域，海域内环境和生物资源具有相当大的独立性和封闭性，与大洋水体的交换极其缓慢。半封闭海的这一重要特征使其容易受到人类活动的影响，尤其海洋污染对半封闭海的水质和环境影响极大。此外，环境问题有一个非常明显的特征，那就是它的跨界性。携带着污染物海水的流动和扩散不可能受人为划定海上界限的控制，或是被挡在海洋边界外。因此，单一的环境保护项目往往难以顾全全局，一个国家（或地区）单方面的环境保护措施也难以达到控制海洋污染的预期效果。在东海水域，环境监控和研究项目由于不能包括涉及海域划界争议的水域，一般情况下无法针对整个生态系统进行。
鉴于以上情况，东海周边的国家或地区间建立合作机制极为重要，尤其是养护海洋渔业资源和保护海洋环境的机制，共同承担保护和保全海洋环境的责任，保证近岸海域合理的开发和海洋渔业资源的可持续利用。
2.2 可行性
（1）海峡两岸所采取的保护措施具有相似性。《公约》签署以后，两岸分别采取了一系列措施以加强东海渔业资源的养护和管理。大陆于1995年正式宣布在东海区实施伏季休渔制度，休渔范围为27°00～35°00N海域，时间为每年的7月1日至8月31日。1998年，为了进一步加强对东海渔业资源保护，开始在东海实施新的伏季休渔制度，规定北纬26度至35度东海、黄海海域，每年6月15日零时至9月15日24时，禁止所有拖网和帆张网渔船作业；另外，在北纬24度30分至26度海域，拖网渔船和帆张网渔船休渔2个月。2007年休渔范围扩大到北纬12度以北海域，并对作业类型作了具体的规定。2009年再次进行调整，时间从6月1日12时至9月16日12时，休渔作业类型为除单层刺网和钓具外的所有作业类型。
台湾为履行FA01999年通过之“捕鱼能力管理国际行动计划”，积极实施减船。其实台湾为达到资源永续利用，自1968年起即已实施一系列渔捞能力管理措施，其中效果最为显著的为1991年至1995年及2000年至2004年分别实施之二阶段收购老旧渔船计划，总共将渔船总数自19000余艘降至15000余艘，约减少20%。自2002年9月1日起实施奖励休渔计划，奖励休渔种类分为自愿性休渔与指定性休渔两类。自愿性休渔系渔船船主自主性配合政府相关奖励措施，自愿性调整作业日数90日及在港停航日数90日，符合奖励条件后向政府申请奖励金；指定性休渔系办理具争议性或对渔业资伤害较大之渔业实施指定性休渔。历年参与自愿性休渔船数呈小幅增加趋势，对于降低渔货努力量、资源合理利用及渔民福利已有正面效益。
由此可见，大陆和台湾在渔业资源法律法规方面具有相似性。如减船与休渔、限制捕捞网具的最小网目，划设禁渔期和禁渔区，建设大量人工渔礁，开展增值放流等。
（2）海峡两岸实现渔业可持续发展的决心。为控制捕捞强度，大陆将“零增长”目标进一步调整为“负增长”，这一政策的调整，是大陆海洋捕捞产量维持数十年持续增长的转折点，一方面表明渔业实现了由数量扩张型产业向追求质量和效益型产业的战略转变，另一方面，表明了大陆政府控制捕捞强度、养护渔业资源、实现渔业可持续发展的决心。
2013年3月，《国务院关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》出台，把海洋渔业发展纳入建设海洋强国战略。该意见提出了加强海洋渔业资源和生态环境保护的措施，包括以下几个方面：①全面开展渔业资源调查。健全渔业资源调查评估制度，科学确定可捕捞量，研究制定渔业资源利用规划。加强渔业资源调查船建设，完善监测网络，提高渔业资源调查监测水平。②大力加强渔业资源保护。严格执行海洋伏季休渔制度，积极完善捕捞业准入制度，开展近海捕捞限额试点，严格控制近海捕捞强度。完善海洋渔船管理制度，逐步减少渔船数量和功率总量。发展海洋牧场，加强人工鱼礁投放，加大渔业资源增殖放流力度，科学评估资源增殖保护效果。③切实保护海洋生态环境。加强海洋生态环境监测体系建设，强化监测能力。严格控制陆源污染物向水体排放，实施重点海域排污总量控制制度。
台湾沿近海渔业在高效率的积极捕捞作业之下，呈现长期持续性衰退现象。近年来，随着各国及地区对海洋环境、生态、资源的维护与保护深切关心，积极推动各项管理的行动计划，台湾地区亦责无旁贷地参与。此外，台湾民众海洋意识兴起，渔业更将扮演关键性的角色，并作出积极贡献。为达到渔业资源可持续利用的目标，两岸所作出的努力是不言而喻的，携手合作是海洋渔业资源养护的最佳途径。
（3）海峡两岸关系和缓，交流互动机会增多。合作不合作，很大程度上还取决于双方的政治意愿。由于两岸分割几十年，在生活上、政治上、经济及社会制度发展程度上确实存在许许多多的差异。两岸目前仍有主权争议问题，两岸协商与对话都涉及彼此的定位，因此必须谨慎处理彼此的定位，特别是在处理渔业问题时应当谨慎，在主张海洋权益时具有较强的策略性。随着两岸关系的缓和，以及交流互动日益频繁，两岸渔业的进一步合作具有较强的可能性。从“小三通”通航的例子可以看出，当初两岸“小三通”的通航也并未就“小三通”的航运规则达成什么台面上的协议或规范。因此，两岸渔业合作机制的建立，初期或许可以依循“小三通”协商模式，成立相应的策划工作小组，由两岸海洋事务部门成员直接负责参与，地方政府官方授权进行机制建立规划与研商。
3、加强两岸渔业资源联合开发与养护的建议
目前，两岸联合开发与养护东海渔业资源所面临的问题主要有：①两岸在渔业资源的开发与养护上未达成统一认识，采取的行动不一致，如大陆自1999年开始实施海面渔业零增长之策略，在休渔期间，停止一切捕鱼活动，而台湾地区渔船仍然可以出海生产，这就影响了“休渔”让鱼类休养生息的效果；②在渔业资源调查方面，缺乏直接的交流与合作；③渔业管理方面交流甚少，如加强渔船管理，联合开展海上救助、协调海事纠纷等；④大陆东海区现有一支庞大的捕捞队伍，如何安置为生计发愁的渔民，将是一大难题。以上这些问题都将在一定程度上影响两岸共同开发与养护方案的顺利实施。
但在国际渔业管理的要求和发展趋势的压力下，以及两岸的共同利益面前，唯有加强渔业开发和养护合作，才能满足国际社会基于生态系统管理的要求，才有可能对共同开发的渔业资源进行有效的管理。为适应国际渔业资源管理的发展趋势，两岸开展渔业资源的开发与养护等方面合作势在必行。
3.1 建立海洋渔业资源合作管理机制
《公约》作为一部具有里程碑意义的“海洋宪章”，在很多方面体现了其自身的重要价值，如平衡了各国的海洋利益纷争，建立了利用和管理海洋各个方面的具有普遍指导意义的法律框架。然而，对于渔业资源的开发和养护，《公约》虽然规定了沿海国享有的主要权利和利益，但却没有全面具体地明确沿海国应承担的相应义务。这使得沿海国对其专属经济区内的渔业资源拥有很大的自主权，如决定和分配可捕量及缺乏科学依据的斟酌决定权。这一灵活性使得沿海国家（或地区）在履行其义务时没有具体的衡量标准。尤其是对跨界鱼类种群的管理仅是一些具有象征性的义务，并非是强制性的规定。因此，对这些种群的合理开发和有效管理，主要取决于那些在公海上捕鱼国家（或地区）对自身的约束。
长期以来，海峡两岸在渔业资源保护与管理合作方面明显缺失，造成东海渔业资源养护措施的不一致，缺乏合力，严重影响了东海渔业资源的养护效果。在国际社会日益对世界渔业进行规范和管理的大背景下，区域性渔业合作应得到加强。中国大陆与台湾地区不能自外于国际社会主流发展的行列，两岸渔业主管部门可以在以下几方面展开探索：一是建立渔业管理沟通联系的直接渠道，两岸应成立协调小组，负责双方海洋渔业资源保护和管理协作的重要工作。二是订立两岸共同遵守的渔业管理规定，如：实行统一的禁渔制度，界定共同遵守的禁渔区线。三是建立两岸渔业纠纷协调机制，包括两岸渔业纠纷应急处理机制、渔业纠纷情报通告机制、渔业纠纷处置协作机制，如果发生重大渔业纠纷，双方渔业执法部门应及时派遣执法船到现场化解矛盾，平息纠纷。四是开展海难救助协作机制，定期举办联合搜救和救助演练机制，并根据海难救助的进展情况，应承办方要求，协助方应积极组织渔业前往营救。
3.2 健全海洋渔业资源携手养护模式
（1）共同控制海洋捕捞力量，调整捕捞结构。近年来，两岸投入东海的捕捞力量未能有效减少，衰退的渔业资源未能恢复。为了尽快恢复已衰退的渔业资源，近海的捕捞强度必须大幅度减少。两岸可以互相协商，确定各方的渔船数、功率总量、作业海域和作业方式等指标，并根据资源量的状况进行定期的修改。
（2）海峡实行同一捕捞作业许可制度。目前两岸均有实行捕捞作业许可制度，但内容不统一，步调不一致。两岸应联手分析目前捕捞许可制度的实施效果，协商实行同一捕捞许可制度。这样，既可以减少渔业纠纷，也可以控制双方的捕捞量。具体的方案可以从以下几方面着手：分析哪些渔具渔法可以共同限制或禁止使用；统一网具允许使用的最小网目尺寸；光诱渔具作业允许的最大灯光强度；探讨制定相同休渔方式的可行性。
（3）携手发展休闲渔业，减轻渔业资源压力。休闲渔业是20世纪60年代在一些经济发达国家迅速崛起的一种新的产业。由于它带动了渔具、交通、餐饮、酒店的发展，在总体经济中发挥了重要作用。美国在这方面开创了良好的例子，美国大力发展休闲渔业，转移了大量的渔业劳动力，估计创造了120万个就业机会。台湾地区建设富丽渔村，发展有特色的娱乐性渔业，并投入大量资金建设人工渔礁。大陆可以学习、借鉴台湾地区的先进经验，建议两岸合作在大陆建设海洋休闲渔村，发展休闲渔业。这样，既可以转移部分捕捞力量、减轻渔业资源压力，又可开创海洋渔业经济新的增长点。
4、结语
通过对中日、中韩双边渔业协定产生背景的分析，可以反映出东海共享资源的开发过程中涉及的国家（或地区）利益的矛盾和冲突，表明单独一个国家（或地区）不可能有效地管理东海的共享资源，合作则是实现共享资源可持续利用的唯一途径。事实上，渔业的可持续发展需要制定合理的政策，推行负责任渔业。从全球和区域层面来看，海洋渔业管理必须强调合作，沿海国和远洋捕鱼国（或地区）不能单独对渔业资源进行管理。从国家（或地区）层面看，政府有必要立即采取行动，推进迫切需要的改革，包括实质性地削减捕捞船队及降低可捕量，以保证渔业的可持续发展。由于海峡两岸亲近的血缘关系、日益密切的交流互动加上双方共同的利益，两岸应建立科学合理开发利用渔业资源的良性循环机制，渔业可持续发展才有可能实现。
