农村征地拆迁中的利益诉求与矛盾化解——以云南大理卷烟厂征用文献村土地为例

丁增锋

(连云港职业技术学院 政治教学部，江苏 连云港 222006)

当前我国社会正处于转型时期:一方面，社会成员的权利意识被唤醒和强化，人们的利益诉求逐渐有了真实表达，敢于争取自身利益;另一方面，传统社会制度对个人权利的忽视使当今社会主体的权益并没有得到充分确认，社会财富及各种可能带来收益的机会哪些属于个人，哪些属于政府或社会都没有明确界定。社会一旦对财富或获利机会进行再分配，政府在处理土地权属不清的社会财富再分配时容易漠视个人权益，各个利益主体就会无限制地谋求自身利益。当社会利益发生矛盾时，政府没有充当利益诉求的公正裁判者，而是有所偏向，政府在其中与民争利，成为矛盾的一部分，给社会矛盾的解决带来了极大困难。针对当前我国农村征地拆迁中出现的利益主体权益不明确、利益各方博弈过程复杂和冲突解决途径单一等，需要深入分析这些矛盾产生的原因。本文以大理卷烟厂征用文献村土地为例，剖析当前我国农村征地拆迁中利益冲突的根源以及表现形式，寻求化解矛盾冲突的方法。

案例:云南红塔集团大理卷烟厂属当地纳税户之首，提供的财税占整个大理州的30%。2006年企业因厂房建设的需要，征用了大理州大理市(县级)下关镇文献村土地。相关资料显示:文献村第一块土地(110亩)在2002年以每亩10.5万元的价格出让给下关镇政府，第二块土地(50亩)在2006年以每亩35万元被大理卷烟厂征用，第三块土地(97亩)仅以每亩13万元的价格被征用。［1］文献村村民因实际所得补偿远远低于每亩35万元，而与企业、政府发生了冲突，有的村民干扰征地拆迁并诉之于舆论，引起了社会广泛关注。

一 我国农村集体土地权属不明确

文献村征地事件反映了农村征地拆迁中问题的焦点依旧集中在土地权属上。农村土地归属于谁，这是矛盾的焦点。《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第10条规定:农民集体所有的土地依法属于村民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理。但现实中无“村民集体”这样一个能具体行使对土地有效监督、管理的集合群体，谁是集体土地的真正产权代表，无论是《土地承包法》还是《土地管理法》，都没有作出明确的规定，造成农村集体土地所有权虚置。［2］

2002年2月，云南省国土资源厅对大理市包括文献村在内的相关征地、用地做出了“同意”的批复，2004年大理州委和州政府正式批准大理卷烟厂在文献村的扩建工程，具体工作则由大理市下关镇政府负责。［1］云南省国土厅的这一批复使文献村的土地只能出让给烟厂，减少了文献村与烟厂直接谈判可能获得的更大收益，客观上损害了文献村村民利益。这说明文献村村民并没有土地的实际处置权，或这种权利被限制了。

有官员认为这“是政策制定上的问题，而不完全是个别官员或个别政府的原因，要知道在中国土地都是国有的”。［1］下关镇官员的这些想法正反映了我国目前农村集体土地的所有权并没有真正归属农民集体，而是依旧在集体名义下保留着国家所有。根据《土地管理法》的规定，在国家没有征用这块土地前，这地土地并不是国家的，而是集体的，而在政府官员和社会民众心中，土地国有是天经地义的。国家可以用行政手段剥夺(或征用，而不是购买)农民集体的土地所有权，对于农村土地的补偿只是象征性地支付一些费用，这是长期以来我国社会财产权不清晰的一种表现。

二 农村征地拆迁各方利益诉求及矛盾

本案例中大理卷烟厂是土地的使用者，是拆迁主体，土地应该由烟厂征用拆迁。但在征用和拆迁过程中，烟厂并不出面，而是一次性交纳土地征用拆迁费后由地方政府负责拆迁。

下关镇政府官员解释:“政府并不是拆迁的主体，而是受大理卷烟厂的委托进行工作。”［1］地方政府参与征地拆迁的目的是什么，为什么地方政府愿意做，为什么可以做，地方政府做有什么好处，这正是我们要讨论的问题所在。征地拆迁中地方政府扮演的角色并不是公平公正的仲裁者，而是利益的直接参与者，这是征地拆迁利益冲突和矛盾加剧的一个重要因素。如果没有政府，企业与农民(或代表农民的村委会)可以直接谈判，结果不外是两种，一是成交，双方形成一个都可以接受的价格，最终达成协议;二是失败，企业另找土地，而农民由于土地没有出让也无法得到利益补偿。完全市场化的交易过程不会引发过大的直接矛盾，而政府的参与使矛盾复杂化。

(一)开发商或建设单位

从本案例看，大理卷烟厂是建设单位，是土地的需求方。从烟厂来说，以较低价格获得土地符合企业追求利益最大化的原则。烟厂很清楚，在当前中国社会现实中，要想以较低价格获得土地，最便利的方法是与地方政府而不是土地的占有方进行谈判。一方面，烟厂可以利用企业对地方经济贡献大的地位影响政府决策;另一方面，烟厂本身也是国有的，可以利用政治资源影响政府决策。而与农民直接谈判，由于农民数量众多，意见不一，一些农民可能提出的长期性补偿要求根本无法用货币来计量，与农民达成协议的难度和成本肯定要高很多。因此，企业更愿意通过与政府谈判的方式一次性解决问题，与农民的问题由政府解决。同时，像本案例中这样效益较好的企业，容易成为失地农民索要过多利益补偿的对象。通过与政府的私下交易，可以实现土地拆迁补偿支出的最小化。不仅在征地拆迁的补偿费用上与政府谈判可以减少支出，而且在具体征地拆迁的时间要求上建设单位也愿意让政府来承担这一工作。建设单位在这个过程中不遵从市场途径和原则，而是喜欢通过行政或政治方式来解决这一问题，这样做的好处在于可以发挥和利用其政治资本。当前许多地方政府出于经济利益，热衷招商引资，对于企业扩大生产规模使用土地十分支持。如果企业在地方税收等方面对地方经济贡献较大，企业对地方政府的影响就更大。

(二)地方政府

在当前征地程序中，地方政府充当“桥梁”的角色。这种角色，注定地方政府与征地拆迁的相关方均存在利益冲突。在土地征用拆迁中，政府之所以会积极参与，因为政府在其中也有利益。从市场角度和政府职责来讲，政府应该力求中立，对资源的市场配置不加干预，才能实现资源的有效配置。［3］但是当前我国政府，尤其是基层政府面临着促进经济增长和增加税收的要求。从地方政府来说，促进地方经济增长是最大的政治，因为只有经济增长了，地方税收和可支配财力才能增加，各种政绩的活动才能有效开展。因此，只要GDP与税收增长，有利于改善地方发展形象，地方政府都会积极参与，这是地方政府领导者的政绩观所致。

下关镇政府有官员说:“234亩征地，大理卷烟厂的确全部是以每亩35万元的价格拨付到政府的，然后我们针对不同的情况进行了赔偿。之所以会出现第一块和第三块土地价格低于35万，是因为扣除了当中的各种基础建设、拆迁费用以及各种必须的规费和手续费等。”他表示，下关镇政府在此次工作中，不但没有赚钱，相反“亏”了1 000多万元，“但是为了纳税大户大理卷烟厂的工作能够顺利开展，在大局为重的前提下政府愿意承担这样的‘亏损’”。［1］

在这个案例中，政府官员认为政府参与征地拆迁不仅没有获利而且亏了，但政府为什么还愿意做呢?正如官员所说，以大局为重，大局是这个企业对地方经济的贡献不是只体现在这一个项目上。地方政府可能在这个项目上亏了，但是企业税收、收费和捐助都会给地方政府更大的利益，因此要积极地为企业服务。当然，地方政府在土地征用中还有更直接更实际的利益，土地级差的相当一部分被地方政府拿去用于充实地方财政，土地收入成了政府第二税收，地方政府以发展地方经济和公共事业的理由将土地收益的主要部分占用了。

政府的解释并不能平息拆迁户的疑虑，因为社会公共事业建设不能由一个村的土地出让金来承担，它本来就是政府责任，而不能以社会事业需要作为占有土地出让金的理由。同时，从政府官员来看，这项工作是一项上级交办的工作，对官员个人而言就是一项政治任务，完成得好对他们未来升迁有积极意义，他们当然愿意积极地开展工作。地方政府希望对此事的处理没有或较少不良影响和费用支出，这样既可以较快地完成任务，减少开支，对自身利益和发展也会产生良好影响。

(三)失地和拆迁农户

《中华人民共和国物权法》将土地承包经营权确定为物权，确保了农民行使土地管理的权利，并且对土地依法享有占有、使用、收益、处分的权利。2010年中央1号文件首次提出加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记发证工作，这是中央统筹城乡发展，促进农村社会和谐稳定和硬化地权的重大决策，确认和保障了农民的土地物权，实现了农民个人的利益诉求。［4］从失地农民或拆迁户来说，这次拆迁补偿交易完成后意味着其土地权益的彻底让渡，因此希望在这一次性交易机会中获得收益最大化。但是，在现行征地制度下，由于土地增值收益巨大，农民的土地权利易受到国家公权力的限制及利益集团的侵害，农民自身权益常常得不到有效维护。［5］

据了解，烟厂占用了文献村的土地后，村民提出把本村村民安排到烟厂做临时工或合同工、改善水利道路建设、资金补助等要求，但是这些要求并没有落实。村民所提出的完善村民养老保险和社会保险的条件，镇政府和烟厂也没有给出肯定答复。［1］

拆迁户提出的这些长期性补偿要求，有些可以通过资金来解决，有些诉求则明显超出企业所能或应该承担的范围。企业愿意用货币一次性解决村民的要求，至于支付费用多少要看对这块土地的需求程度，即企业愿意以多大的成本来进行这块土地的购买。目前国家对支付农民的征地拆迁的补偿标准的规定较为粗化，一方面因为全国情况不同，拆迁性质也不一样，不能统一规定一个标准;另一方面农村土地的征用和拆迁确实是政府行为，只有政府才有权力将农村集体土地征用为国有，之后才涉及交给企业使用，如果规定的标准过高，政府也难以承担。政府在计算农村土地补偿费的标准时，并不是根据土地的市场价格确定的，也不是根据农民的意愿，而是依据土地产值来计算。［6］

当然，从这个案例来看，地方政府将烟厂支付的费用的绝大部分交给了拆迁农民，但是农民对这一做法并不满意，原因在于这些征地拆迁费用没有全部交给农民。在拆迁农户看来，烟厂给的钱都是为这地土地支付的，所以应该将这一笔钱全部交给农民，政府在其中不应该私扣。

三 利益矛盾争议的影响和化解方式

农村土地征用拆迁涉及农民的根本利益，影响农民今后长期的生活，加上征地过程中间环节多，各种程序不透明，政府、开发商和农民之间利益交织导致矛盾，因此各方都可能动用各种手段来解决矛盾。在矛盾冲突中各方使用的手段不同，最终的影响也不一样，要化解矛盾必须寻求传统之外的方法与手段，才能使矛盾在可控的范围内加以解决。

(一)政府拆迁的行政手段及其影响

如果这种行政手段的拆迁与政府利益没有直接关系，拆迁户可能还能认为政府出于公平公正的需要来介入拆迁，但是一旦这种行为与政府利益挂购，拆迁户往往怀疑政府的动机，并且更直接地怀疑部分政府人员的私人动机。因为在许多公共管理事务中，政府往往回避责任，不进行有效的管理，而在拆迁中政府不仅介入，而且积极介入，甚至使用公权力即行政手段，不能不引起人们对政府及其成员动机的怀疑，而这种怀疑又会引发新的不满和矛盾。

文献村村民普遍认为，政府在利用征地牟利。另外烟厂和政府方面也没有详细的财务收支报告对征地情况进行公布和解释，这更强化了村民“其中肯定有猫腻”的想法。也有村民说:“如果政策允许烟厂直接和我们谈价，而不要政府参与其中，很多事情就会简单明白多了，但现在的情况是用地的人不能和卖地的人联系，中间还隔着个政府。”［1］在农民不能理解补偿标准的情况下，农民对政府进行征地拆迁产生了抵触情绪，怀疑政府。因此农民就会采取一些非正常的办法阻挠拆迁，政府又经常采取行政手段强制进行拆迁，使政府与农民之间的矛盾尖锐化。

下关镇政府有官员解释:“政府并不是拆迁的主体，而是受大理卷烟厂的委托进行工作。大理的征地价格在全国要算最高的，政府对老百姓己经很宽容了。”他表示，现在的行政规章制度很复杂，如果走正规渠道，起码要耽误半年时间，“由于企业生产需要以及上级的工作压力太大，我们的确少走了一些程序，比如通过法院发出‘强制拆迁令’等”。［1］这说明政府行政行为在实际操作中随意性很强。出于各种需要，政府以社会公共管理机关的名义采取各种强制活动，而农民面对这样一个强势机构，很难有表达自己利益诉求的机会和途径。官员把征地拆迁中遇到问题的责任推给了上级，他们感受最大的是权力有限，反映了地方政府权力不断扩张且不受约束的倾向。

(二)拆迁户的非和平手段

在征地拆迁和失地农民安置过程中，农民始终处于被动和弱势状态。农民对征地和工程建设没有发言权和知情权，对不合理的征地补偿安置方案也缺乏拒绝手段。整个过程缺少民主程序，缺乏透明度，农民、企业和政府之间“信息不对称”，这是失地农民产生不满情绪的重要原因。［7］农民面对的不是个人或企业，而是具有强势地位的政府机构。在征地过程中，政府不仅很少让农民参与，而且在拆迁过程中常常使用强制性地手段，使农民与用地企业之间的矛盾转变成农民与政府之间的矛盾。由于无法与政府这一公权机构进行抗衡，农民能够采取的办法和手段通常是非常原始的非和平方式。应该说，群众对自己的诉求没有有效的方法去维护，在要求得不到满足时，就会出现不考虑自己行为后果和社会影响、也不考虑自己的行为是否合法的非常手段。近年来，由于征地拆迁出现了聚集上访请愿、阻断交通等行为，江苏、北京等地还相继发生拆迁户自杀、自焚事件，四川一些拆迁户以煤气罐爆炸、淋汽油自焚等过激手段要挟政府提高赔偿金额，并煽动其他拆迁户聚集闹事。这些方式只会进一步激化矛盾，使问题的解决更加困难。我国目前没有建立一个有效的第三方公正裁决。当发生矛盾，尤其是政府和社会成员之间的矛盾时，政府官员之间往往互相推诿，出问题后没有人负责，而农民又无法获得有效的社会援助，最后只能通过这种原始方法来进行抗争。

(三)第三方的社会裁决

应该说，当前我国没有在政府和社会成员之间形成可以充当缓冲地的社会民间组织或独立裁决机构，在没有第三方参与裁决下，社会成员与政府之间的矛盾容易激化而导致直接冲突。因为在这样的权力架构下，农民明显处于弱势，而且无法从社会中获得援助力量。

对征地中补偿安置争议进行裁决，是中国的一项法律制度。近年来土地信访数量居高不下，且大多与征地补偿安置有关，一个重要原因就是法规规定的征地补偿安置争议裁决制度在全国绝大多数地区没有建立起来。到目前为止，全国只有湖南、安徽和重庆三省市建立了征地补偿安置争议裁决制度。而在云南省大理市，被征地农民都表示“对这些规定闻所未闻”，同时“也怀疑其有效性”［1］。

这说明，当前迫切需要在我国社会权力架构中构建一个由社会第三方组织来协调和处理社会矛盾的冲突化解机制。构建完善的矛盾协调处理机制，可以通过建立各级信访咨询网络，让群众通过正常渠道表达意愿，及时将矛盾化解在萌芽状态;还应完善司法救济制度，建立健全相关中介仲裁机构，充分发挥司法在调节矛盾纠纷中的作用，完善相关法律制度，切实维护好被征地拆迁农民的根本利益。［8］如果社会矛盾，尤其是政府和社会成员之间的矛盾不能通过社会第三方进行协调，矛盾就会不断积累，社会对政府的信任度将大大下降，容易引发更大的危及政府存续的社会问题。

［1］尹鸿伟.谁是征地拆迁的获利者［J］.中国社会导刊，2007(9):43－45.

［2］陆亚娜，徐瑜.城镇化进程中农村征地拆迁问题解析:基于博弈论视角［J］.苏州科技学院学报(社会科学版)，2013(3):24－30.

［3］刘双.县级政府在农村征地问题中的角色研究［J］.农业经济，2008(6):55－56.

［4］樊志全.中国共产党不同历史时期的土地法规［N］.光明日报，2012－12－17(07).

［5］王建，李昌娟.浅析农村征地拆迁中的利益冲突［J］.中共珠海市委党校珠海市行政学院学报，2014(1):41－44.

［6］王世联.农村征地收益分配与失地农民社会保障问题研究综述［J］.经济纵横，2008(6):123－125.

［7］王放.中国城市化过程中的农村征地问题［J］.中国青年政治学院学报，2005(6):64－68.

［8］张永亮，张雯.农村征地拆迁利益分配机制构建［J］.人民论坛，2011(14):142 －143.