清代雍正朝官员问责与参劾制度研究*

孟姝芳

(内蒙古大学历史与旅游文化学院,呼和浩特010070)

清代雍正朝官员问责与参劾制度研究*

孟姝芳

(内蒙古大学历史与旅游文化学院,呼和浩特010070)

雍正朝历经13年,在治理改革整顿的同时,也完善加强了对官员的管理监督,最主要的是完善了对官员违制违纪行为的问责与参劾。当时,参劾的方式多种多样,包括直省参劾、科道参劾、官员自参、其他机构的参劾等等。通过各种形式的参劾,在雍正朝形成了一个系统的问责体系,有效地监督了各级官员在行政过程中的失误与过错,保证了政务活动的顺利实行。

清代;雍正朝;问责;参劾

目前,在学术界有一定的学者从事问责制度的研究,有的从史学角度,有的从法学角度,有的从行政学角度。在史学界,多就现代问责情况予以研究,对古代、清代问责制度研究的很少,仅有的如刘晓满的《中国封建社会的行政问责制》、王占魁的《中国古代的官员问责》等等。参劾制在中国,仅存在于封建时期,对参劾制尤其是清代的参劾制,研究者更少。整体而言,对雍正朝问责与参劾之制的研究未见专门论著。清代,作为封建社会的最后一代王朝,制度定制很多,尤其是在雍正朝。本文试对这一时期的问责与参劾之制进行梳理,敬请专家指正。

“官者,管理也,既表明上下隶属。职者,分别所司业,要在名副其实”。[1][p.236]清代设官分职,号称“内外相维,体统相制”。[2][卷10,治体四·政本下]《乾隆会典》定义京官:“国家稽古建官,立纲陈纪。宗人府宗令、宗正、宗人皆王公领之,所属左右司,半用宗室,其制不隶于吏部。惟汉府丞及司属旗员之半,以类相从,列六部之次。内阁丝纶是职,政本系焉。六部、都察院、通政使司、大理寺为九卿。刑部、都察院、大理寺为三法司,以详议国是,均平政刑。理藩院、内务府、翰林院、詹事府、太常、光禄、太仆、鸿胪诸寺、国子监、钦天监各治一官。京尹,敷化郊圻。”[3][卷3,吏部]其责“执法奉令,可以通达政体”。[2][卷10,治体四·政本下]

《乾隆会典》定义外官:“直省设总督统辖文武,诘治军民,巡抚综理教养刑政,承宣布政使司掌财赋,提刑按察使司主刑名,粮储、驿传、盐法、兵备、河库、茶马、屯田,及守廵各道,核官吏、课农桑、兴贤能、砺风俗、简军实、固封守。督抚挈其纲领,司道布其教令,以倡各府。府有知府、同知、通判,以倡州县。州有知州、同知、判官,县有知县、有丞、有主簿,各治其土田、户口、赋税、辞讼。司学校者府曰教授,州曰学正,县曰教谕,其贰皆曰训导。修四术造士,以倡四民,共成治化,司府首领,州县杂职,则有经历、都事、理问、照磨、检校、知事、司狱、吏目、典史、驿丞、巡检、闸官、仓库大使,或司一事或任差委,皆尊卑有纪,大小相承,以分猷效职,阜成兆民。”[3][卷4,吏部]其职掌“承流宣化,易于练察民情”。[2][卷10,治体四·政本下]雍正即位伊始,意识到外官之重要,曾特谕总督、巡抚、布政使、按察使、道员、提督、知府、知州、知县、督学、总兵官、副将、参领、游击等,以明外官中上层官员的责任。

在清代,不论京官、外官,皆遵循“政以治民,民为政本,原无分别”。[2][卷10,治体四·政本下]至于文武“各有职守,非其责而越俎代庖者,谓之侵官。常其任而折鼎覆餗者,谓之溺职”。[2][卷88,兵政十九·苗防]因此,“设官所以任事,分职必当效能,故官无崇卑,均有专责,虽微末如巡检、典史,亦有地方之责任”。[4][第24册,p.556]官员一旦失职失责,会受到相应惩罚。重者如《大清律》定:“内外大小衙门官员,但有不公不法等事,在内从台省,在外从督抚,纠举须要明著年月,指陈实迹,明白具奏。若系机密重事,实封御前开拆,并不许虚文泛言,若挟私搜求细事,及纠言不实者,抵罪。”[5][礼律·仪制]轻者,如《吏部处分则例》之规定,要受到科道和督抚参劾,或罚俸,或降级,或革职。如果上司官员知属员过犯,或官员知同僚过犯而不揭发检举的,要按例处分。正是“黜陟幽明,治官之典,官苟有罪,安得不参”。[2][卷15,吏政一·吏论上]这些参劾方式,在雍正朝主要有直省揭参、科道参劾、官员自行参奏,其他机构和官员参劾等等。

一、直省揭参

《大清会典》规定,地方各省三品以下官,如“有犯议处,(要)由本管官核实具疏劾参”。[6][卷65,兵部职方清吏司]由此可知,直省揭参主要是地方大员对违制违纪属官的问责与参劾。档案中记载:“计典之黜陟,特疏之荐弹,朝廷凭督抚之奏章,督抚凭布按之详揭”,[7][卷3,p.68]反映了地方揭参的两个步骤,即司道府之先期揭报与督抚之随后参劾。雍正即位,对这两个环节予以了进一步的完善。

(一)司道府之揭报

顺治、康熙时期,两司、道府的揭报已经存在,但是大多为两司、道府各自单独揭报,揭报中的弊端还不明显。雍正朝遵循前朝制度,不仅强调两司、道府揭报的重要,更强调两司、道府的集体揭报。并且进一步把揭参程序与行政层级紧密挂钩。如“总督参劾知府,例由司道揭报”,[7][卷3,p.68]“参劾州县,例由两司、道府揭报”。[7][卷3,p.68]“巡抚参劾知府,应由司道揭报”,“参劾州县,应由司道府揭报”。[7][卷3,p.69]而参劾州县以下官吏,要由州县申报,司道府揭报。一般而言,官吏所处行政层级级别越低,其上级机构越多,揭报机构也越多。如知县有过失,司道府皆可揭报。相反,行政层级级别越高,上级机构减少,揭报机构也相应减少。如“督抚贪赃坏法,许藩揭报”。[4][第1册,p.129-130]

在完善直省揭报的同时,还有一个变化。雍正朝随着奏折制度的发展,地方官员享有密折奏事权的越来越多,导致地方官员之间的直接揭报越来越少,对雍正的直接密奏却越来越多。地方揭参的两个步骤,从顺康的以揭报为主,慢慢转变为以参劾为主;从间接对皇帝负责转变为直接对皇帝负责。

第一,单独揭报

道的单独揭报。雍正元年(公元1723年)谕道员:“尔等官历监司,所以赞襄藩臬,承流宣化者也。分守、分巡职居协理,粮河盐驿各有专司。……如守巡两道,首当洁己惠民,凡府州县之廉洁贪污,俱宜细加察访,不时密详督抚,以凭举劾”,[7][卷3,p.75]可见各道之职掌。依此职掌,同年,直隶地区守道桑成鼎、巡道法闵、霸昌道高旷三道,揭报当时河北香河县知县喻宗英,莅任二十余年,“老迈昏愦,步履维艰”。[8][第2册,p.442]都察院右副都御史利瓦伊钧据此三道揭报予以题参,旨下喻宗英被勒令休致。

两司单独揭报。雍正元年(公元1723年)谕布政使曰:“国家官制,分省开藩,尔职居方伯任寄洵宣,所以绥辑群黎,布昭德意,实庶邦之喉舌,列服之纲维,任既重矣,责亦大矣。府州县官之贤不肖,最关民生休戚,当不时察核治行,务知其实分别臧否,以告督抚。”[7][卷3,p.73]正是由于布政使的这项职责,雍正五年(公元1729年)直隶布政使张适向署理直隶总督宜兆熊揭报本省广平府知府王允玫“年衰才劣,不能稽查属员,且懒出堂理事,公务日渐废弛,吏役多无约束,昏聩阘葺,有忝职守”。[8][第34册,p.120]宜兆熊据此揭报参劾王允玫溺职,旨下王允玫革职。府县单独揭报基本未见相关记载。

第二,集体揭报

布政使和按察使集体揭报。雍正二年(公元1724年)西安布政使胡期恒和护理按察司事西安府知府金启勋,揭报陕西米脂县知县尚安,在任“抚绥无术,漠视民瘼,一切事务不能料理,以致民怨沸腾,户口逃亡”。[8][第10册,p.561]都察院右副都御史范时捷据此两司揭报,参劾尚安溺职,旨下尚安被议处。

司道府集体揭报。雍正元年(公元1723年)布政使石成峨、按察使陈安策,督粮道副使蒋日广、驿盐道副使孙兰苾、饶九南道副使张锴、赣南道佥事王世绳,瑞州府知府刘元琦、护理九江府印务德安县知县萧彬、署赣州府事吉安府知府王若鳌等,共同揭报石城县知县李继熊,“听讼颠倒,怨声载道”;湖口县知县高存佑,“催科无术,科派扰累”;高安县知县谢衍,“年迈耳聋,昏愦不职”,[8][第5册,p.527]都察院右副都御史裴率度据此揭报,题参李继熊等3人,3人皆被革职,这是几位知县被揭报题参。同年,云南布政使毛文铨、按察使金启复、护永昌道印务广西府知府周彩、大理府知府程衍,揭报赵州知州陈士昂,“染患目疾,见人不能分辨,出入须雇人扶”。云南巡抚杨名时据此揭报,“以废疾之员”,[8][第5册,p.419]将之题参,陈士昂被革职。雍正二年(公元1724年)闽浙总督满保,参劾浙江龙游县知县谢汝梅、遂安县知县封昌骏、龙泉县知县李犹龙,“溺职无能,难以临民莅政”。[8][第12册,p.395]旨下革职,亦据布按二司、道府的揭报。同年,兵部右侍郎孔毓珣题参太平府通判何灏,“才既昏庸,性复懒惰”[8][第9册,p.91]旨下革职。亦据司道府之揭报,这起题参,揭报人员是最多的,既有司道府还有知县。在雍正朝档案中,所见集体揭报要多于单独揭报,其原因在于集体揭报能更有效防止对官员的错误揭报,将错误消弭于地方基层,这也是雍正朝对直省揭参的完善。雍正六、七年以后,揭报情况相对减少。

第三,完善制度整顿揭报不力

不论是单独揭报,抑或是集体揭报,随着官僚政治的演化和利益群体的形成,揭报中出现了揭报不力的问题,雍正朝尝试完善制度以整顿揭报不力。

改变参后补揭陋习。定例规定先揭后参,在官场中却屡屡出现督抚先参,而后命令司道府补揭;或者司道府为迎合督抚的题参而做补揭。不论何种形式的补揭,都是对参劾制的破坏,对徇庇的纵容。因此,上至雍正,下至臣僚,对此提出了种种告诫与防范。雍正直陈弊端告诫督抚:“近有先行参劾而令其补揭,若所劾不公,则其补揭未免以势凌之,使不得不从。果其当劾,则司道府既不能公揭于前,而复巧饰于后,以宽其徇庇失察之咎,上下容隐,视功令为具文,公慎无私之谓何?”[7][卷3,p.70]臣僚中署直隶总督蔡珽,在雍正三年(公元1725年)亦条陈此弊,“至督抚参官,或有司道府揭而不参者,定无督抚欲参而属员不揭者也。人之性情不一,好恶亦难尽同,权势所在不得不从,且多先拜疏,而后补揭者也。”[8][第22册,p.563]由此,建议“至参劾官员,由司道府揭者,疏内载入,如司道府有徇私曲庇者,即于疏内将司道府一体题参。如司道府或到任未久,或远委公出,未能深知其所属之贤否,则督抚独参,不必定列司道等衔,既免参后取揭之欺,又无耽延泄露之虑,总期不事无益之虚文,以收简便之实效”,[8][第22册,p.563]雍正允准此提议。

完善制度制止推诿不揭。推诿不揭案例很多,典型地出现在缉捕盗案当中。对于疏防盗案,朝廷曾规定按察司有查揭之责。雍正七年(公元1729年)甘肃兰州地区因武职疏防发生盗案,兰州按察司李世倬认为其事“非按察司所辖”,且“例限宽疏”,“疏防定例又不开揭迟延”,是以未及时督促下属揭报。总督即以李世倬“查揭不力”题参。参本上后,一者李世倬不服,上疏申冤。二者雍正觉察出制度有不妥之处,遂命督抚、部院商酌具奏,后议定“武职疏防,同省者定限三个月内,隔省者定限五个月内,将武职疏防职名揭送按察司。如逾限不行揭报,则按察司即以违限开揭,同疏防各职名径行详揭以惩核参。”[4][第17册,p.507]经过定议,完善了两点。一点武职疏防要有定限;第二点明确各官署查揭范围,同省与隔省之间的区别,以此避免推诿不揭再度发生。

力行处分严惩揭报不力。雍正五年(公元1727年)有河南南阳县雅路镇巡检俞世爵,“年届古稀,力甚衰惫,缉捕废弛,不堪供职”,[8][第39册,p.227]河南南阳县知县吴新甲,对这位年老官员却置若罔闻不予揭报,最后河南总督田文镜以“揭报不力”将之题参,吏部按照定例“官员徇庇者降三级调用”,将“徇不揭报”[8][第39册,p.227]的吴新甲照徇庇例降三级调用。从而,给所有揭报不力,察吏不严之官员以警告。

通过雍正的努力和制度的完善,地方司道府之揭报,作为治理基层吏治的第一道关卡,基本在雍正一朝如例进行,起到了整官方而清吏治的作用。

(二)督抚之参劾

两司、道府揭报之后,督抚的随后参劾,从顺康到雍正朝,甚至是雍正一朝变化很大。顺康时期,督抚有参劾权,但是还没有形成制度,且多为以题本方式的明参。到了雍正朝,先是允许督抚以兼御史衔的身份来参劾地方官员,而且最初这种对地方官员的参劾权是督抚独有的权利。后来随着奏折制度的发展完善,督抚独有参劾权发生了变化。不仅督抚可以以地方大员的身份密折参劾,地方两司、道员因有具折权,亦可以密折奏事。这样,更多的官员加入到参劾行列,形成多参制,督抚的独有参劾权力被打破。与此同时,奏折式的暗参与题本式的明参并行,使得地方的参劾变得复杂起来。乾隆及以后因奏折制度的长存,司道府的参劾权也一直保留下来。参劾权的变化,以及强调暗参,强化了地方官员之间的互相监察,便利了朝廷对地方官员的管理与控制。

第一,督抚之职掌

史称:“自古帝王疆理天下,必有岳牧之臣以分猷佐治,而后四方宁谧共臻上理。”[7][卷3,p.67]此岳牧之臣,以总督和巡抚为重。自督抚制在清代确立之后,其职掌责任也相应固定下来。各省督抚“上以代天子与之抚绥,为股肱心憞之寄,下以悉斯民之疾苦,为闾阎温饱之图邑,有灾荒则当入告,民有饥色则当上闻,属吏奉为转移,封疆赖以安戢,责任亦甚重矣”。[4][第1册,p80-82]具体权责分配,“总督地控两省,权兼文武,必使将吏协和,军民绥辑,乃为称职”。[7][卷3,p.67]对于“一省之事,凡察吏安民,转漕裕饷,皆统摄于巡抚”。[7][卷3,p.68]

督抚关系地方最为重要,“确核实政,以清吏治事”。[4][第1册,p.68-70]其中察吏是督抚最大的责任。一旦“地方有劣员,即应参革。倘每优容不行题参,留任一日是地方百姓受害一日”。[4][第2册,p.169]且处分制度亦明确规定:“总督、巡抚掌考察布按诸道,及府州县官吏之称职、不称职者,以举劾而黜陟之。”[9][卷80,职官考九·考核]雍正上谕亦多所强调:“尔属员中……有不肖者只管参革,进贤退不肖乃尔封疆大吏之专责。”[10][p.238]

第二,督抚之参劾

清代会典记载:“督抚之设,统制文武,董理庶职,纠察考核,其专任也。以右都御史、右副都御史、右佥都御史为之。”[11][卷223,都察院]可见,督抚例兼都察院的右都御史、右副都御史、右佥都御史衔。具体如总督例兼都察院右都御史,漕运总督、河道总督、巡抚例兼都察院右副都御史。加衔在雍正朝比较多,并形成制度。《听雨丛谈》记载“考从前加衔,并无一定之制”。[12][卷6]“近年[雍正朝]必奉旨允准,几成一定之制”。[12][卷6]《养吉斋丛录》亦记载此事:“旧制[雍正朝之前],总督、巡抚随时奉命挂右都、右副都、右佥都御史衔,无定员,非地方官也。”[13][卷3]《清稗类钞》记载:“外官之加京官衔者,惟总督加右都御史衔,巡抚加右副都御史衔,以便白简言事外,此无兼台职者。”[14][吏治类·知府兼御史衔]可见,能够加台职者只有督抚。因此,最初直省也只有督抚才有参劾属员之权,而司道府只有揭报权。此后,随着密折制的推行,督抚不兼台职,亦可参劾官员。

雍正朝,督抚以兼衔身份参劾属员成为定制。如总督以都察院右都御史衔参劾属员,有两江总督查弼纳以都察院右都御史身份,揭报县令亏空。署理湖广总督印务傅敏以都察院右都御史身份,参官员徇庇。总督以右副都御史衔、右佥都御史衔参劾。有总理粮储提督军务江宁巡抚张锴,以都察院右副都御史身份,参溺职县令;直隶总督李绂以都察院右副都御史身份,参怠玩溺职之员以肃法纪。云贵总督杨名时以都察院右副都御史身份,参不职劣员。总督淮扬等处地方张大有以都察院右副都御史身份,参劾贪劣道员浙江粮道江国英。总理粮储提督军务江宁巡抚乔世臣以右佥都御史身份,参劾官员征输等。

巡抚亦以兼衔身份参劾属员。如巡抚以兼都察院右副都御史衔参劾,有直隶巡抚利瓦伊钧以右副都御史衔,参县令年老旷职废弛驿务;湖广巡抚纳齐喀以都察院右副都御史衔揭报亏空;安徽巡抚李成龙以右副都御史衔,揭报县令亏空钱粮;直隶巡抚李维钧以右副都御史衔参贪残县令,以肃官方。巡抚亦以右佥都御史衔参劾,四川巡抚宪德以右佥都御史身份据揭;山东巡抚黄炳以右佥都御史衔参贪劣郡守,以安官民;四川巡抚王景灏以右佥都御史身份,参不职县令以肃吏治。

随着奏折制度的发展,督抚除以都察院衔参劾之外,亦以地方大员的身份密折参劾官员。如署理福建总督印务史贻直参劾官员重耗;署理江西巡抚张坦麟参劾贪污不职之署丞以肃官方;署理苏州巡抚王玑参劾官员推诿怠弛;署理山东巡抚塞楞额参劾贪劣县令以肃官方以安民生。福建总督高其倬参劾官员贪渎;川陕总督岳钟琪题参官员;署理闽浙总督印务宜兆熊参革不法;护理甘肃巡抚布政使钟保,参劾官员贪劣玩法虐民;江西巡抚布兰泰参劾科派劣员以肃官箴;湖北巡抚纳齐哈题参官员劣事等等。这是地方督抚以地方最高参劾机构的身份对地方官员的问责与参劾。

第三,完善督抚参劾制

在两司、道府揭报,督抚参劾之下,许多违制违纪官员被问责处分。但是,在当时的官僚政治环境中,“但恐日久法弛,奉行不力。”[4][第1册,p.76-78]多数情况,往往不能完全依据程序进行题参,如司道府一般采取补揭方式向督抚揭报,前文已述。这样既实现了对官员的徇庇,又避免了自己的失察之罪。

督抚题参也弊端丛丛。有凶愚之督抚“妄意揣摩,以严刻为公,日以参官为事。州县之吏,或一岁半岁而被参,或数月而即逐,或一疏而参十数员,或一疏而参数十员,求其实情并多枉抑”。[2][卷15,吏政一·吏论上]有督抚故意含糊参奏,开报考语不实。这些都与雍正管理地方官员的初衷相悖。雍正曾先劝告“凡为督抚者,当为国家爱惜人才,而于参劾之间尤当加意慎重”。[15][卷18,p.962]随后,又强化制度。雍正三年(公元1725年)定“凡督抚纠参属员,必将应参之事备细列款,或无款可列,必将所参情由,剖析是非,据实指出具奏。如有不列款绩,不据实情含糊具题者,将该督抚并所参之员,一并交部照例分别议处。”[16][卷4,吏·参揭]可以看到,任何制度、程序,其作用在人治环境下,必然会受到抵制,有所降低。同时也应看到,在人治环境下,可以适当地对制度不合理之处进行调节,问责与参劾制即如此。

二、科道参劾

《大清会典》规定:“科道职司纠参。”然而科道参劾古已有之,科道官员代表中央对京中和地方官员进行问责参劾。有学者曾言:“弹劾是从中央到地方监察官的特权。”[17]迨及雍正朝,一方面继承前朝取消谏院,归其职于御史台,实行台谏合一,由都察院负责对文武百官的参劾。另一方面,又有所创新。将明朝所设立的六科给事中,并入都察院,“科道合一”,使得六科与都察院共同承担着参劾任务,强化了对地方官员的控制。此后,科道完全为皇权所控制,都察院的监察御史、六科给事中共同成为皇权监察参劾官员的有力工具,直至清末。

(一)科道参劾方式

雍正朝的科道纠参系统也有一些新的变化。密折奏事渗入到科道的参劾之中,科道参劾历经三种方式,在具体实施中,因其各自的缺点和优点出现了或停或用的反复更迭。终雍正一朝,科道纠参方式的不断变化与雍正朝密折制度的发展有深刻关系。

第一,轮班条奏

轮班条奏,前朝亦有此种情况。雍正朝,为强化科道责任,于雍正元年(公元1723年)“命科道官员,每日一人一折轮流具奏”。[1][p.143]在这些具奏中,对官员的参劾占主要部分。这种轮奏,雍正前期曾经停止,雍正七年(公元1729年)曾试图恢复:“乃向来科道官密奏之弊如此,近来露章之习又如此,此中外所共知共见者,奚待朕之指示宣谕耶?著询问科道等,伊等之意仍欲似从前密奏乎?抑欲照近来之例,止用露章乎?若欲仍行密奏,著如文武大臣等轮班具奏。”[18][第4册,p.2826]但是,因为“科道不欲轮班密奏”[18][第4册,p.2839]而未成。雍正十一年(公元1733年)初又颁上谕予以恢复:“文武大臣科道等官,向有轮班条奏之例,前因军务殷繁暂行停止,今恐耳目或有求问下情,或有壅于上达者,著仍照前例轮班条奏。”[19][第2册,p.180]这是轮班条奏的前后经过,轮班条奏的目的在于敦促科道官员认真稽查吏治,但是由于定量规定,致使科道官员背负沉重压力,造成有时虚应故事,出现反复。

第二,密折轮奏

密折轮奏和雍正朝大力推行密折制度有关,是雍正朝的独创。雍正二年(公元1724年)旨命:“各科道每日一人上一密折轮流具奏,一折祗言一事。无论大小时务,皆许据实敷陈。即或无事可言,折内亦必声明无可言之故。在外候旨或召进面见,或令且退,其所言果是,朕即施行。即或未甚切当,朕亦留中不发不令人知,倘有徇私挟仇等情,巧为渎奏,亦不能惑朕之耳目也。折内之言不许与人参酌,如有漏泄或同僚知而言之,则同僚即可据以密闻,朕将两人之折合验情事,必不能隐讳推诿矣。至于有能面折廷诤,或弹劾权要,或更革弊端,不妨仍以露章奏闻,朕亦不拒。”[7][卷4,p102]后“降旨停止科道官之密奏,止令各用露章”。[18][第4册,p.2825]雍正七年(公元1729年)谕科道等官,“朕从前令尔等轮奏密折大有深意,因崔致远等不堪小人,妄行渎奏,是以但将密折停止,仍令尔等露章明言。凡有关于国计民生,用人行政之事,尔等俱当据实奏闻”。[18][第4册,p2571]时过境迁,雍正七年皇帝才指出当时停密折奏事的缘由。

第三,露章题参

露章指督抚、御史等参劾官员的题本,这是纠参官员中较重的一项参劾,是雍正朝对前朝的继承。《大清会典》对露章参劾的对象、性质有所评述:“露章为特纠重典,必系贪酷官员例应提问者方行题参,不得以老病不及等官员充数。外官确有奇贪大酷,则令督抚按露章纠参,不得庇现任而苛去任,宽大吏而责小官,如开报不实听科道纠参。外官若有钱粮号件积至十件未完,或迟至二三年不结者,督抚、按随大计册露章特参。”[11][卷15,吏部考功清吏司]露章题参方式基本在雍正一朝一直使用,没有间断。

这三种皆属科道的参劾方式,既有对违制违纪的一般参劾,又有对贪酷重官的特参,各有侧重。由于在参劾中出现一些偏颇情况,所以不论是轮奏,抑或密折,甚或露章,都只在一定时期发挥作用。

(二)科道参劾

雍正朝的科道纠参系统,一方面专项负责对京中各部院各机构官员的参劾,另一方面按照各自所分配的对应省份、区域,以中央参劾机构的身份配合督抚参劾地方官员,同时又负责监督参劾各省督抚大员。所以科道的监察参劾任务是非常繁重的。

有以都察院左都御史、左副都御史、左佥都御史的身份参劾:如都察院左都御史裴率度纠参江西市棍纵恣不法,县官弹压无能;都察院左都御史查郎阿揭报官员亏空。都察院左副都御史谢赐履参劾奏销钱粮。都察院左佥都御史赵之垣揭报官员亏空。其中,乾隆朝,佥都御史取消,不再对官员进行参劾。

有以十五道监察御史的身份参劾:如掌京畿道事监察御史莫礼博,疏称宛平县知县王国英、大兴县知县庄柱藐视功令;协理山西道事广西道监察御史张仕纠参州县等官讳盗;贵州道监察御史柯乔年题参官员;巡视东城陕西道监察御史汤之旭参劾案件之迟延有由。雍正朝,随着奏折制度发展,具折人范围扩大,诸道御史有了直接的具折参劾权,不必向都察院汇报。此外,诸道不仅可以参劾地方官,亦可以参劾督抚,改变了以前只有藩司才可以揭报督抚的状况,强化了皇权对地方督抚的控制。雍正朝都察院派驻地方的各“道”监察御史,由监察官员向一级行政机构转化,直到乾隆中期完全成为一级行政机构。

有六科给事中的参劾:如吏科掌印给事中赫硕色,揭参赴任违限官员;户科掌印给事中石图题参官员;刑科给事中王肃章特参讳盗之县令以肃功令。有五城察院御史的参劾:如署吏科掌印巡视东城监察御史巴德保题参官员;巡视西城监察御史勒因特题参官员。

封建社会,科道官员不论是在何种方式下,都需坚守参劾职责。这些科道官员,以中央参劾机构的身份,在其职责规定范围内,对京畿、各省大小官员不论是政治上的失职,还是经济上的失职,甚或治安方面的失职,一旦察觉,就予以参劾,有效维护了封建统治。但是,如果科道奏参失准,弹事不实,要按例处分,这也是制度对科道官员参劾的约束。

(三)完善制度整顿科道纠参不实

《吏部处分则例》规定:“内外无言责大小官员,如不系密事妄行密奏,及借公将私事具奏者,除所奏不准外,各降二级调用。或言官或无言责大小官员,借端条奏,蹈异护党,挟诈报复,并允受嘱托,及行贿作弊具奏者,事发之日将本官革职,交与刑部。如督抚科道题奏应密不密,不应密而密者,俱各罚俸六个月。”[16][卷4,吏·参揭]这条制度规定核心是防止科道参奏不实,指出科道必须遵守的三点,第一,参奏要分清公私事;第二,科道不许受贿作弊;第三,题奏是否需保密要清楚。凡是科道触犯此三点者,皆被议处。

雍正六年(公元1728年)都察院参劾本院御史傅鼐,雍正五年被派往盛京稽查事务时,“理应将地方风俗留心稽查,凡一切利弊遇有闻见即行奏闻,方称厥职,乃漠不关心,在任一年于地方利弊并不陈奏一事”。部议“似此庸劣,甚属溺职,应将御史傅鼐照溺职例革职”。[8][第40册,p.130]旨下,傅鼐革职留任效力赎罪行走。这是御史傅鼐因该参奏而未参奏被处分。雍正八年(公元1730年)署山东道事汉军监察御史翰弘基,“因身为御史,职司言责,当轮班条奏之日,并不将有益国计民生之事陈奏,乃以地亩抵补分赔,亏空家务小事,妄行密奏”,[8][第57册,p.302]部议将翰弘基照不应奏而奏之例降二级调用,旨下依议。这个案例说明条奏内容不符合规定也会受到处分。

雍正朝号称治吏严明,这与雍正对官员的管理不可分开。尽管科道在尽职尽责的工作,但是雍正对科道的工作,评价并不是很高。指出二点,一是“朕观数年以来,科道官员所陈奏者,并无忠说可信之词”,反映对科道参劾的不相信不信任。第二“有庸陋之科道,既不能直陈政务之大端,又不肯缄默无言,恐致溺职之硝,则遮拾琐细迂谬,毫无关系之事,滥行条奏希图塞责”,[8][第38册,p.257]指责科道官员纠参态度不端。究其二点,或许是雍正的要求过高,或者是官场风气使然,但是科道受到皇权和制度的双重约束却是不争的事实。

雍正曾谕:“科道官员系皇上耳目之责,如果有关国家大事令其陈奏,有贪恶者应据实指参,有希图利己,及允受嘱托引奏,结交朋党作奸诬陷者,事经发觉照例革职,交与刑部。”[16][卷13,吏·营私]按规定,“科道各官条奏一事自为一本,如隐附私情希图作弊,互相嘱托,及嘱托公事肆行妄为,外播威势,挟制多端,恐吓督抚等官,或有得据,或自部院查出,或被挟制,督抚等官举出者,俱革职提问。至大臣科道官员原籍地方,所有子弟挟制,而督抚有据者,照律处分外,在京父兄不行约束俱革职。至大臣科道官员原籍地方所有子女,依其父兄挟制多端之处,有据该督抚不行题参者,亦革职”。[16][卷13,吏·营私]可见,科道一旦触犯这些规定,议处是最重的。

三、自行参奏

官员自行参奏,亦称为自行检举,清代有检举之法,特宽官员过失。当官员发觉自己所做之事有失误,必须更正时,朝廷准其自行检举。“内自京堂,外自藩臬以上,或处分,或宽免,由部请旨。”[16][卷13,吏·营私]清入关之初,官员自行参奏的案例档案中非常少,雍正朝因密折制度的推行,官员害怕被他官参劾,所以自行参奏有所增加。到了乾隆朝,随着考核中官员自陈制度的取消,朝廷对官员自行参奏亦不太重视了。

雍正朝正因为自行参劾官员增多,使得自行参劾的规定更为规范成熟。如开始区分官员违制违纪行为的公、私性质。“如系营私,或先经发觉及断罪已行论决,虽经检举不得宽减。”[16][卷13,吏·营私]注重对下层官员处分的酌减,一般规定京官科道以下,外官道府以下,自行检举其处分可减议。规范自行参奏酌减的范围,“应革职者革职留任,应革职留任者降四级留任,应降调者降一级留任,应降留者罚俸一年,应罚俸者减半,三月以下免议。”[16][卷13,吏·营私]

(一)自行参奏酌减

官员处分如果能够获得酌减,其酌减方式,有免罚俸,免降调,免革职,免交部议四种。酌减内容有的和制度规定相同,有的幅度大于制度规定,有的小于制度规定,具体要视情况而定,这其中皇权对酌减的影响很大。

第一,免罚俸

罚俸处分因较轻,可彻底酌减。雍正四年(公元1726年)兵部尚书杨名时因误交印信,后自行改正检举,部议以错用印信例罚俸三月,旨下宽免。[8][第30册,p.219]雍正六年(公元1728年)定例规定监禁质审之犯如过三年,即于秋审时并入审册。湖南省盗犯樊上玉、杨选明等二犯,已过三年。湖南巡抚王国栋、署按察使朱纲、赵城,按察使赵殿最、赵弘恩会审时,疏漏汇疏奏请,部参处分,朱纲、赵城,赵殿最、赵弘恩每案罚俸一年,王国栋每案罚俸六个月。因赵弘恩、王国栋等俱是自行检举,旨下,五位官员既自行检举,俱免罚俸。[18][第3册,p.2150]雍正七年(公元1729年)湖广巡抚马会伯呈报,在“枝江县参革知县许庆远贪酷一案”疏内,遗漏布政使徐鼎、按察使王肃章会审职名。按定例“表文计册不列职名者罚俸六个月,应将本内不列布按二司职名之湖广巡抚马会伯照例罚俸六个月”。[8][第46册,p.233]因马会伯自行查出检举。旨下,马会伯免罚俸。

第二,免降调

这类酌减幅度较大,从免降一级调用到免降五级调用,降幅力度比制度规定大。雍正五年(公元1727年)山东靖海卫守备郑恩,因冒销老农银两部议革职,山东布政使张保从前对此事失于觉察,部议于现任内降一级调用,旨下:“张保自行检举,从宽免其降调。”[18][第2册,p.1448]同年,湖南按察使迟维台、布政使朱纲,没有将衡永郴道刘章失察宝庆府知府周全功亏空之事,在赦前声明邀免,以致照例议处。部议朱纲于现任内降一级留任,旨下:“朱纲从宽免降级。”[18][第2册,p.1418]雍正六年(公元1728年)署江南总督范时绎参奏震泽县知县王垣亏空,因其曾将王垣拣选调补,被降二级调用。

但因其自行检举,旨下:“从宽免其降调。”[18][第3册,p.2301]同年,署黄河同知顾安上,徇隐前任参革同知陈世奇,浮估工程通同侵帑,河道总督齐苏勒对此失察,部议降一级留任。副总河稽曾筠亦因失察并从前滥行保举,部议降五级调用。但齐苏勒、稽曾筠自行检举,旨下:“俱著从宽免其降调。”[18][第3册,p.2238]雍正七年(公元1729年),山东省营汛拿获私盐一案,巡视长芦等处盐课御史郑禅宝事前失察,事后又不题参,部议郑禅宝降三级调用。旨下:“郑禅宝自行检举,从宽免其降调。”[8][第46册,p.388]

第三,免革职

雍正六年(公元1728年)广西各土司承袭,各官借端索取陋规。广东总督孔毓珣失察其中衙门书役贴写号房长班犯赃,照例革职。但孔毓珣自行查出检举,旨下:“从宽免其革职。”[18][第3册,p.1821-1822]

第四,免交部议

雍正五年(公元1727年)朝廷赏给老妇米帛,有安徽省太湖县参革知县朱颖蕃,联合布政司经承徐天禧捏造多数,希图冒销,被湖南巡抚魏廷珍题参,旨下“魏廷珍自行查出,自行报参,从宽免其交部察议”。[8][第34册,p.514]雍正七年(公元1729年)李卫在题参署淳安县试用知县王仕源,违禁派累重役诈赃一案的奏疏内,由经书誊清缮本时,时间误写为“二年”,他自己查出后自行检举。旨下李卫“从宽免其交议”。[8][第57册,p.191]雍正十年(公元1732年),奉天广宁县试用知县泰昌延将粮食卖多报少,奉天府府尹杨超曾对此失察,按例应察议,但是因自行检举,旨下“从宽免其交议”。[8][第67册,p.269]

这四种酌减之法,有轻有重,由雍正根据官员对错误的认识态度及是否及时,适当减免官员处分,反映出雍正朝官员处分的灵活性和皇权在此方面所起的积极作用。

(二)自行检举不减

自行检举虽有制度的明文规定,但具体到是否会真正的减免,有时也要视皇帝的最后“钦定”。皇帝有时会遵循制度,但有时也会因用人的考虑,或情感的因素予以制度外的“钦定”。这种“钦定”之结果往往与原来部议之结果相差很大。

第一,仍交部议

雍正三年(公元1725年)山西河曲县石璞铺内被盗,知县王弘培票差捕役安国等缉拿,但是安国等却将陕西府谷县民郭希奉盘获冒抵,并私刑吊拷致死。安国之罪被王弘培自行查出,上报按察使蒋洞、署理山西巡抚伊都立,二人将王弘培以疏防题参,但因其自行查出,吏部询问是否该免议。雍正以“该知县用人不当,致酿命案,将王弘培交部察议”。[8][第20册,p.448]雍正九年(公元1731年),四川顺庆府知府马世煓,因庇护知县王鸿勋纵役殃民,被司道揭报督抚题参。马世煓原系巡抚宪德题升之员,溺职被参以后,宪德自行检举,按照定例可免其议处。但是,雍正认为此案“司道既已揭报,则宪德安能隐匿不参,其自行检举与督抚查出纠参者不同,仍交部议”。[7][卷112,p.494]这些自行检举因其先前造成的后果,以及个别的检举迟延,而没有被免议。

第二,没有酌减

上司自行题参属员,因关涉许多衙门利益,虽然自行题参,并未酌减。如雍正二年(公元1724年)原任湖南九奚卫守备袁梦枢,在湖南承追亏空挪移案中,因未完亏空屯饷银六百五十九两被参,但是按察使迟维召,送部册内却报未完六百五十一两多,有误差存在。此后,迟维召检查册内自行发现错误检举,另造清册送部。但是此次自行检举,依然被雍正“照遗漏册籍例罚俸两个月”。[8][第12册,p.165]雍正六年(公元1728年)江苏华亭县知县徐王士等贩私拒捕伤兵,原任苏州巡抚陈时夏上报时,在奏疏看语内,没有详述监犯陆公、陆平执械伤兵之处,只提到罪犯徐王士,后发现报告有所遗漏,遂自行检举。吏部询问,因其“据实检举,其罚俸之处应否宽免”,[8][第42册,p.295]旨下,陈时夏仍照不行详查例罚俸6个月。

自行参奏或自请处分,是一项制度,也是当时官员的一种自觉意识,处置得当,有利于治政,其作用要远远高于处分本身。

四、其他参劾

除上文提到的参劾机构之外,其他机构也有参劾权力。如史料记载,从前“给事中、御史例准风闻言事,而六部九卿堂官皆得专折条陈时政,弹劾官邪,翰詹得讲官者亦如之。其余如编检、部司员、阁中书等官,如有陈奏须呈,由堂官或都察院代奏”。[20][卷下]可见,除了专职的参劾机构之外,京中许多衙门机构也可以参劾官员。如鸿胪寺可纠官仪,对上朝、辞朝官员的礼仪问题进行参劾:“凡纠察文武各官,有失误朝贺及行礼失仪者,由寺题参,外任官员辞朝逾期,参劾亦如之。”[6][卷85,鸿胪寺]雍正临时派委的钦差大臣,巡察员、巡视员,亦有参劾权力。如湖广道监察御史程仁圻,参废弛驿务的驿丞;巡察顺德、广平、大名等处监察御史关柱,参昏庸草率的县令;巡察江宁、安徽等处地方监察御史戴英保,参驿递亏空;巡视长芦等处盐课监察御史莽鹄立,揭报场员亏空。这些巡察、巡视主要是针对军事和经济事务,钦差大臣的参劾权限是比较大的。正因为权力的临时赋予,致使参劾往往会即参即中。

其他官员也可参劾。如巡视两浙盐课监察御史傅色纳言:“盐臣任满复命,例有举劾属员之典。”[8][第1册,p.78]署理苏州巡抚印务通政使司右通政乔世臣参奏官员;噶尔泰为运司贪劣不法据实奏闻;提督广东等处学政右春坊右中允顾仔参不法教职私书干请;署理奉天府府尹王朝恩参县令违例接收交代,以致仓储虚悬;浙江等处观风整俗使宗人府府丞王国栋,参昏庸不职县令。由上可知,这部分官员或以通政使之身份,或以普通臣僚之身份,或以提督学政之身份,或以奉天府尹之身份,或以观风整俗使之身份,或以盐臣之身份,对违纪违法官员予以参劾。这些不同的身份,只是表面的身份,而其实质则是皇帝的亲信大臣,正因为此,才有特殊的参劾权。

不是雍正特命官员,如擅自进行参劾,会遭到斥责或处分。雍正四年(公元1726年)管理长芦盐政莽鹄立疏称:“山东历城知县简伸,才具平庸,性情颠倒。邑有监生方喆,溺爱厥妻,弗养其母,以致伊亲母方陈氏,积忿难平,具控到县。而该县简伸偏袒逆子,反押其母,现今抚臣陈世倌公出,莫可申诉。”莽鹄立正好视查历城,接受此案,题参道:“似此不公不法之员,溺职已极,虽事非卤政,为风俗人心起见,不敢隐忍姑容,理合题参,发拟革职。”[8][第25册,p.321]结果,雍正认为莽鹄立所奏并非盐务事情,违例参劾地方官不合,以不应奏而奏给予降二级调用,后又怕打消官员从政积极性,改为降二级留任。

结 语

有清一代,迨及雍正朝,在经历了清入关初的一系列战争之后,在相对安定的条件下,开始侧重内政建设。官员管理也开始步入制度化、正规化、系统化,对官员的问责与参劾就是其中一个完善的方面。科道与各省督抚,两大系统各负其责,实践对官员的全面监督与管理。当中央科道或地方督抚任何一方有失察时,另外一方仍然可以起作用,从而使得监察、参劾不会出现盲区。此外,特设机构、特派官员,以及临时机构、钦派官员,从纵向角度接受皇权的派遣,监察参劾官员,弥补了科道、督抚的有意、无意失察。从而与科道、督抚的横向监察相呼应、补充,有力地推动了问责参劾制度的全面实行,实现了监察参劾百官之任。这些制度,在目前仍然有诸多可借鉴之处。当前,我国正在积极地进行反腐倡廉活动,这是一项重大的工程,也是一项持久的工作,必须首先从制度角度予以完善。须调动多层机构、各方人士的力量,共同完善监察参劾体系。做到多层问责参劾机构,既有分工又有合作,既能在各自范围内参劾,又能互相进行补充、完善。此外,不仅地方要自参,中央要派参,还要有密参,以及群众的参劾,这样形成多机构、各方人士的系统问责与参劾,防止监察参劾的不到位,避免失察、轻察、情察等诸种情况,真正地对公务员系统的治政起到监察管理作用。

[1] 中国第一历史档案馆译编.雍正朝满文朱批奏折全译.(上册)[M].合肥:黄山书社,1998.

[2] 贺长龄.皇朝经世文编[M].北京:中华书局, 1992.

[3] 允祹修.乾隆朝大清会典则例.乾隆十二年(1747)敕修[M].四库全书本.

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[5] 官修.大清律例.故宫博物院编.故宫珍本丛刊本[M].海口:海南出版社,2000.

[6] 允祹修.乾隆朝大清会典.乾隆十二年(1747)敕修[M].四库全书本.

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[14] 徐珂编撰.清稗类钞[M].北京:中华书局. 2003.

[15] 赵之恒标点.大清十朝圣训·清世宗圣训[M].北京:燕山出版社,1998.

[16] 吏部纂.雍正朝吏部处分则例.雍正十三年内府刻本[M].故宫博物院编.故宫珍本丛刊本.海口:海南出版社,2000.

[17] 刘晓满.中国封建社会的行政问责制[J].郑州大学学报,2012,(1).

[18] 中国第一历史档案馆编.雍正朝起居注册[M].北京:中华书局,1993年影印本.

[19] 中国第一历史档案馆编.雍正朝汉文谕旨汇编[M].桂林:广西师范大学出版社,1999.

[20] 何刚德著.春明梦录[M].上海:古籍出版社, 1993.

A study of the accountability policy and impeachment of officials in the period of Emperor Yongzheng of the Qing dynasty

MENG Shu-fang
(School of History and Tourism,Inner Mongolia University,Hohhot 010070,China)

The period of Emperor Yongzheng lasted 13 years in which he carried out some reforms, perfected and strengthened supervision over the official management,especially his accountability policy and impeachment of official violations of regulations and laws.There were different kinds of impeachment involving the provincial office,the prefectural office,other institutions or the officials themselves.This systematic accountability network in this period guaranteed the effective supervision over the administration of officials at all levels and ensured the smooth operation of the feudal government affairs.

Qing dynasty;period of Emperor Yongzheng;accountability;impeachment

K254.2

A

1000-5110(2014)06-0031-10

[责任编辑: 王德明]

2014-10-21

国家社科基金资助项目《雍正朝官员行政问责与处分研究》(10xzs006)。

孟姝芳(1974—),女,内蒙古丰镇人,内蒙古大学副教授,博士,研究方向为清史。