缅甸对孟加拉湾地缘政治的影响*

K.尤姆◎

缅甸对孟加拉湾地缘政治的影响*

K.尤姆**◎

不断推进民主改革和对外开放的缅甸为孟加拉湾增添了新的地缘政治价值，推动了大国和孟加拉湾沿岸国家在海军交流、能源开发、区域互联互通、非传统安全方面的合作。不过，鉴于孟加拉湾重要的地缘政治地位，蕴藏着的巨量油气资源，致使大国在该地区的竞争和争夺也日益激烈。中国为维护印度洋通道安全不断在该区域施加的影响、印度要维护其在该地区的传统地缘政治地位、美国为了遏制中国和牵制印度的需要等，都加重了大国在该区域的竞争态势。缅甸的对外开放虽然为孟加拉湾的合作与竞争带来了新的影响因素，但缅甸并不能对该地区经济合作、地区稳定与安全带来决定性的影响。印度在未来一段时间仍将对孟加拉湾的稳定和安全发挥重要作用。

缅甸 孟加拉湾 地缘政治

正当全世界都在关注不断升级的中国东海和南海海洋领土争端的紧张局势之时，附近的亚洲海域已经出现了值得关注的发展动向。很长一段时间，孟加拉湾一直很闭塞。但现在正发生变化。缅甸的开放已为孟加拉湾增添了新的战略价值。缅甸与世隔绝了几个时代，现在正积极地与世界主要国家一起重新定义其地缘政治身份，这进一步鼓励了孟加拉湾沿海地区海军的交流、能源资源的勘探开发以及互联互通基础设施的发展。在这个不断变化的背景下，本文试图探讨这些变化对孟加拉湾地缘政治的影响，以及基于该地区长期利益的缅甸平衡政策。

多年来，在孟加拉湾地区内部的相互作用不仅走向合作而且面临竞争，很大程度上，这些相互作用一方面是由对相互潜在利益的认同所驱动的，另一方面则是对抗自然灾害所必须的。这些发展和以救济为导向的相互作用在孟加拉湾需要一个积极的导向，然而相互之间的合作水平仍远远低于其潜力，因为包括中国和印度在内的大国之间存在的战略疑虑阻碍了这种前景。在其他方面的发展上，四个因素改变着孟加拉湾的战略和经济地理——不断发展的中国南向政策；缅甸的开放；富饶的自然资源，特别是丰富的石油和天然气资源；以及孟加拉湾及其沿海地区日益发展的区域间互联互通网络。其他正在变化的有关孟加拉湾的新问题有不断增长的非传统安全威胁，包括环境威胁、海盗和恐怖主义。

孟加拉湾位于沟通印度洋和太平洋重要海上航线——马六甲海峡与霍尔木兹海峡之间的印度洋东北部。它也连接着两个重要的地区——南亚和东南亚，与印度、孟加拉国、斯里兰卡形成了它的西部沿海地区，而缅甸、泰国、马来西亚和印度尼西亚则形成了它的东部沿海地区。鉴于其在印—太平洋地区的地缘政治地位，孟加拉湾对大国来说具有重要的战略地位。在过去的几年里，缅甸不仅与区域内也与区域外的大国在海军活动、能源开发、区域化和互联互通上不断加强互动。

一、海军新焦点

在所有的互动中，尽管受到怀疑与猜测，所谓的中印海军竞争和他们与沿海国家（包括缅甸在内）的海军接触，在过去二十年的大多数时间里一直都是孟加拉湾地区的主要话题。现在，此种争议让位于孟加拉湾地区更加透明的海军接触。尽管中国不是一个孟加拉湾沿岸国家，但它的南向政策和在印度洋的利益使它成为孟加拉湾的一个新推手。一些观察家已经通过所谓的“珍珠链”战略探讨过中国的印度洋政策，这一分析框架将缅甸、孟加拉国、斯里兰卡视为是形成中国战略中的“珍珠”。北京在孟加拉湾的存在缘于需要确保已对印度洋形成巨大依赖的印度洋航线安全。多年来，尽管人们对北京的政治和战略意图仍有争议，但也日益认识到，经济利益还是驱动中国南向政策的关键。有一种观点认为，中印海军在孟加拉湾的“较劲”还处于一种“初级”阶段。

中国多年来一直在加强与缅甸的海上军事合作。它在过去曾提供给缅甸武器和军事装备，包括导弹、战斗机、雷达和舰船，甚至训练缅甸的空军和海军军官。自从中国战舰自20世纪80年代中期访问印度洋的港口开始，他们偶尔也会未经宣布地集结在缅甸港口。2010年8月，作为一次多国巡航的一部分，两艘中国军舰首次公开访问了缅甸港口。2013年8月，中国的第一艘海军医院船——和平方舟，访问了孟加拉湾沿岸的缅甸、印度和孟加拉国，并提供医疗服务。根据军舰的指挥官所说，这次访问的目的是为了增进了解、促进合作和友谊、弘扬国际人道主义。

另一方面，印度与缅甸海军有着较强的联系。高级海军军官交流已成为两国关系的重要组成部分。2013年7月缅甸海军总司令访问印度期间，两国海军提出了“进一步加强海军在联合作战、培训、后勤供应方面的合作，将现有的关系提升到另一个水平，促进能力建设和能力提升。”在决定深化新德里和内比都之间的防务合作背景下，缅甸得以在建立近海巡逻舰、海军传感器和其他军事装备方面寻求印度的帮助。多年来，印度海军在印度本国训练缅甸的海军军官，并提供了包括海上巡逻机、海军舰炮、电子设备和雷达在内的军事装备。2013年3月，两国海军在孟加拉湾进行了首次联合演习。在孟加拉湾的救灾行动中，已经可以看到该区域内海军日益重要的作用。2008年，在纳尔吉斯强热带风暴袭击缅甸之后，印度、中国、泰国和孟加拉国都在第一时间伸出援手。印度派出两艘海军舰船运送救灾物资。印度和中国为缅甸提供紧急援助，并派出医疗队提供医疗援助和医疗设备。

随着海上贸易的增加，近年来重要海上通道安全也面临威胁。低强度的威胁和海上犯罪活动包括海盗、恐怖主义、非法移民、武器和毒品走私已成为孟加拉湾主要的安全挑战。过去十年，也见证了涉及沿海地区和区域外参与者们在孟加拉湾日益增加的海军演习。米兰多边联合演习的重点也集中在海上恐怖主义、海盗、人道主义和搜索救援行动上，缅甸海军也参加了由印度海军主办的这些演习。缅甸还参加了旨在促进印度洋沿岸地区海军海上合作的印度洋海军研讨会（IONS）——有来自印度洋沿海国家的35支专家团队参加。印度洋海军研讨会的主要目标之一是人道主义援助和救灾行动（HADR）的网络化运作。

美国在孟加拉湾的利益也更加明显，特别是其在亚洲实施“再平衡”战略以来。有一种观点认为，美国应该“欢迎”在该区域内扩大海军接触，“因为这是政府之间建立战略互信和维护地区稳定的重要组成部分”。几年来，印度和美国一直在孟加拉湾进行双边马拉巴尔（Malabar）训练。在2013年缅甸首次以观察者身份参加每年一次的泰美金色眼镜蛇训练时，美国就开始了与缅甸武装军队的军事接触。但有人担心由于缅甸和美国之间合作训练的增加，这可能“进一步加深中国对包围圈的恐惧”。因为由于缅甸重新进入国际社会，中国和印度在缅甸问题上所谓的中印之争已经失去了它的尖锐性，而是将注意力转到了缅甸与西方特别是与美国关系的改善，以及它对中国和该地区的影响上。最近几次，日本和俄罗斯军舰就在不同的场合访问了缅甸港口。

20世纪90年代，关于在缅甸可可岛上有中国基地的报告就反映出了对掌控印缅关系和印中关系的战略猜疑。在缅甸保证其境内没有中国基地并允许印度海军军官参观群岛后，这种猜疑才被平息。印度对中国海军在印度洋出现的看法也在发生变化。例如，在评论中国军舰访问缅甸时，印度战略学家拉贾·莫汉就指出，“印度意识到不同于早先中国在缅甸建立军事基地的猜测，本次中国海军舰船的访问是一个与世界范围内海军交流步调一致的开放举措。”在提到中国在孟加拉湾沿海地区建造港口时，印度外交事务专家S.D.穆尼指出，中国在孟加拉湾的活动具有“防御”性质，也许是要告别过去，扬帆启程。多年来在孟加拉湾的海军活动显示出两个显著的趋势：一是海军接触中有了更大的透明度；二是将更多的注意力集中在自然灾害中的人道主义援助和应对非传统安全威胁的共同挑战上。缅甸已越来越多地成为一个相互影响中的积极参与者。

二、丰富的油气储量

在对孟加拉湾的影响中，另外一个重要领域就是其能源领域。孟加拉湾储藏着丰富的自然资源。自从20世纪80年代缅甸近海区石油和天然气的发现以及随后的调查结果已经重新定义了孟加拉湾的重要性。该地区对能源日益增长的需求引发了对孟加拉湾能源资源的急切开采。自从在马达班（Martaban）领域发现天然气储量后，法国道达尔、美国雪佛龙和泰国国家石油管理局勘探生产公司一直在参与耶德那（Yadana）的项目。一条从马达班湾的耶德那和耶德贡（Yetagun）气田的天然气管道一直通往曼谷附近的叻丕府（Ratchaburi），每年提供了价值20亿美元的天然气，这使得泰国成为缅甸能源领域最大的进口市场。当来自缅甸瑞气田（Shwe）的天然气流往中国后，此种情况也可能会发生变化。泰国大约20%的电力依赖于缅甸的天然气。自从二十一世纪初在缅甸近海若开邦（Rakhine）盆地发现新的油气资源，全球众多的石油和天然气公司就已参与到了缅甸石油和天然气的勘探和生产中。

印度国家石油公司（ONGC Videsh）、印度的盖尔（GAIL）公司、中国的中海油（CNOOC）和中石油（CNPC）公司、泰国国家石油管理局勘探生产公司都参与了天然气勘探以及管道建设。2013年7月，中缅天然气管道开始从孟加拉湾的缅甸若开邦海岸运送天然气到中国云南省会昆明。和天然气管道一样，中缅石油管道预计也将很快完成，会将来自西亚和非洲的原油运输到中国。

缅甸已经成为一个重要的能源出口国，并因此获得了大量国家急需的收入，也满足了区域经济增长的能源需求。对孟加拉国和缅甸之间存有争议的海上边界油气田区的不断重复的声明，造成了过去外交和军事上的紧张局势。有人猜测，孟加拉湾可能成为缅甸和孟加拉国海上领土争端危机期间另一个能源政治中心所在。然而，2012年3月的国际海洋法法庭的判决解决了长期的海上边界纠纷。在孟加拉国与缅甸海上边界问题的解决上，需要强调的一个方面是，和平解决争端事实上已经成为允许区域内和区域外的参与者在孟加拉湾开发自然资源和发展基础设施中发挥作用的一个重要因素。与之完全相反的是，中国南海和中国东海的海洋边界纠纷已经成为近年来严重的安全问题。孟加拉湾的沿海地区已表示愿意通过国际仲裁解决双边不能解决的海事争议，这是尊重国际法的一个重要标志。海上边界问题的解决是其他沿海地区包括印度和孟加拉国，印度和斯里兰卡之间解决他们不断的海上边界纠纷所应效仿的榜样。事实上，在2009年10月，孟加拉国提起了与印度海上边界仲裁案件，预计今年审判。印度愿意接受国际仲裁的方法与中国解决领土争端的方法完全相反。如果在孟加拉湾流域有新的发现，区域内的国家可以在互惠互利的油气共同开发上发挥主要作用。自缅甸开启改革以来的第一次对离岸石油勘探的竞标中，印度的信实工业有限公司（India′s Reliance Industries Ltd）参与投标了三块油气田，印度国家石油公司海外投资公司则投标了两块。当一些全球能源巨头包括壳牌、三井石油勘探公司、埃克森美孚、雪佛龙、道达尔、马来西亚国家石油公司、越南石油公司、泰国国家石油管理局勘探生产公司和另外一些公司参加投标时，却没有中国能源公司参与这一轮投标，这或许反映出了中国对缅甸投资模式的反思，尤其是在它经历了两个在缅主要项目不断遭受抗议，并导致2011年由中国投资的大型密松大坝项目遭缅政府暂停之后。尽管孟加拉国和缅甸之间领土争端的解决已经开辟了新的勘探领域，但新的石油和天然气的发现可能还是会导致竞争，如果管控不善，有可能成为冲突的根源。

三、互联互通网络

缅甸位于南亚、东南亚和东亚地区的十字路口，地理位置使它成为连接亚洲重要地区和国家的桥梁。缅甸在孟加拉湾有很长的海岸线，与印度、中国、泰国、老挝接壤，是该地区互联互通的一个重要连接体。缅甸还处于孟加拉湾中心，一种新的活力就是孟加拉湾内部或周围沿海地区许多具有更大的整合和连通目标的次区域组织的发展。一个包括所有的孟加拉湾沿岸地区在内的次区域组织就是1997年成立的孟印缅斯泰经济合作组织（BIMSTEC），其目的是在2017年实现自由贸易区。除了孟印缅斯泰经济合作组织，一些带着相同的区域经济一体化目的的孟加拉湾沿海地区的区域和次区域组织也建立起来了，包括涵盖三个沿海国家和中国的孟中印缅（BCIM）经济走廊以及湄公河-恒河合作组织（Mekong-Ganga Cooperation），都一直在追求前景远大的互联互通项目。湄公河印度工业走廊、孟中印缅经济走廊、印缅泰三国公路就是一直由次区域组织所推动的互联互通项目。孟加拉湾沿岸地区基础设施与这些互联互通网络的同时出现，重塑着该地区经济的未来。印度和中国在缅甸基础建设上的投入，很大程度上是由其自身利益所驱动的，其中驱动印度和中国在缅甸投入的一个因素就是渴望发展其边境地区。经缅甸进入孟加拉湾可以连通印度、中国的内陆地区与海洋。对于中国来说，缅甸是其到孟加拉湾和印度洋上的一个出口。由于“西部大开发”政策的实施，中国的战略力图为落后于东部地区的西南地区经济发展开辟穿越缅甸的海上航线。20世纪90年代初，新德里推出了“东向”（Look East）政策，其目标是在战略和经济上赶上其东部邻国，孟加拉湾和缅甸的意义已经得到了确认。新德里的一个目的是为其内陆东北地区提供海上入口。由印度所推动的加拉丹（Kaladan）多模式交通和运输项目的目的就是通过缅甸将其东北地区与孟加拉湾连接起来。印度与东盟也在推动将印度和东南亚连接起来的德里—河内（Delhi-Hanoi）铁路枢纽项目。另一方面，北京已计划建造通过缅甸将云南与孟加拉湾之间连接起来的铁路和公路枢纽。

缅甸计划在孟加拉湾沿岸发展滨海城市。正在修建的若开邦皎漂经济特区、仰光附近的迪洛瓦经济特区、德林达依的土瓦经济特区，都有着巨大的潜力成为孟加拉湾主要的物流枢纽。皎漂是中国和缅甸的天然气管道开始的地方；特区位于皎漂海岸的延别岛（Yanbyae，即兰里岛，译者注），也是计划中的中缅铁路线终端和中国石油进口终端。工业区项目包括建设一个深水港、一个石化工业区、公路铁路结合体、物流中心、出口加工工业、多用途终端和住宅区。尽管早些时候缅甸政府就皎漂特区的发展问题已经与中国和日本公司签署了谅解备忘录，但还是在2013年9月为特区的发展组织了国际招标。该项目将非常有助于中国获得出海口，与印度和东盟相连。在皎漂以北数英里的地方就是将印度东北地区与孟加拉湾连接起来的加拉丹交通运输项目的起点——实兑经济特区，印度已经为其发展提供了一亿五千万美元的资金。

在更远的孟加拉湾南部地区，泰国公司正在建设宏伟的土瓦经济特区项目，涉及一个深水港、工业区、与曼谷连接的公路。合同的第一阶段估计价值86亿美元，整个项目估计价值至少580亿美元。该项目将成为印度和湄公河工业走廊与南部经济走廊的西部门户之间的物流枢纽。2012年，缅甸与日本为迪洛瓦经济特区的共同发展签订了谅解备忘录。由于深水港现有的能力不足以长期发展，因此计划再开发一个深水港为迪拉瓦经济特区服务。日本贸易商社丸红株式会社、三菱公司和住友公司是迪洛瓦的主要支持者，估计花费超过110亿美元。缅甸的开放吸引了更多的参与者参加到全国沿海城市港口设施的发展上来。其他国家的加入可能会降低缅甸在沿海基础设施发展上对中国的依赖，但由此认为因为东南亚国家内部的变化对中国投资产生的阻碍，将会形成中缅经济联系的模式，这可能就太天真了。

尽管区域一体化进程缓慢，但在孟加拉湾沿海各国对于重新连接他们之间的经济还是有很大的兴趣。已经可以肯定地观察到缅甸的开放可以“解放”亚洲，因为它连接着南亚与东南亚和东亚。越来越多的连接通道和港口将改变经济地理，并有助于区域一体和区域内物资和人员的流动。这些都将增加相互依存和构建国家之间的共同利益。

四、结论

由于孟加拉湾的战略与经济价值获得了新的重要性，平衡大国之间的竞争利益对孟加拉湾沿岸国家将是一个关键的挑战。缅甸的开放已经吸引了一些国家，这对孟加拉湾的地缘政治具有深远的影响。印度已经采取措施，抓住新的机遇，应对潜在的挑战。尽管孟加拉湾正在发生剧烈的变化，但是该地区作为印度天然的势力范围，新德里对孟加拉湾地区的关注和利益将很大程度影响该海湾地缘政治动力的形成。由于认识到孟加拉湾的战略重要性，新德里已加强了它在该地区的海军建设力度。印度在2007年建立了第一个被称之为安达曼和尼科巴指挥部。在中国不断深化与东南亚国家的关系时，印度也推动了陆地和海陆经缅甸的互联互通网络，作为东向（Look East）政策的一部分，延伸到东南亚并超出东南亚范围，这将逐渐形成新德里重要的战略路线，以此来提升和保护其在东方的利益。此外，随着中国利益在孟加拉湾的日益增长，由于其在缅甸沿岸建设石油码头和管道用来把石油和天然气从孟加拉湾运输到中国南部省份，在将来，中国海军势必会增加在孟加拉湾的力量来保护这些经济资产。在两国之间的战略竞争和中国海军实力增长的背景下，虽然这种情况看起来有些遥远，但这还是可能会给印度带来战略挑战。对于该地区来说，也许这样的一个时代已经来临，就是应该考虑一下是否需要建立一个区域机制来应对威胁到孟加拉湾安全和稳定的挑战——无论是来自国家行为体或非国家行为体。

在短期内，重点将聚焦于缅甸的变化和这种变化对孟加拉湾地缘政治的影响上。由于2014年缅甸担任了东盟轮值主席一职，该国外交政策取向的焦点还须进一步的审视。作为东盟轮值主席，内比都有机会展示其“独立”的外交政策和为国家的未来政策方向指明一条道路。华盛顿与内比都日益增长的联系可能进一步加剧中美在孟加拉湾之间的竞争，同样地，当北京在其他亚洲海域遭遇到美国时，它也不会减弱对“围堵政策”的担心。缅甸将继续加强与美国和其他西方大国的联系，因为它的目的是在与邻国的角逐中增加其经济发展的战略选择和吸引新的投资。即便如此，由于现有的经济联系和孟加拉湾与印度的毗邻，中国和东盟将使缅甸在所有主要的参与者中发挥平衡作用，将使缅甸成为孟加拉湾地区繁荣、安全、稳定的先决条件。话虽如此，缅甸对经济相互影响的平衡作用还是有限的。对于孟加拉湾的稳定和安全来说，缅甸海军现在也还不能起到稳定剂的作用。作为孟加拉湾地区与邻近地区主导的海军力量，印度在孟加拉湾的稳定性和安全性上的作用，会在可预见的未来继续成为最重要的因素。

【文献标识码】A

53-1227（2014）02-0041-07

* 本文由遵义师范学院外国语学院副教授袁菁编译。

** 作者系印度观察家基金会研究员。