群体性事件的特点 成因及预警处置对策

戴碧铭，蔡增暖

(三明市公安局，福建·三明 365000)

群体性事件的特点 成因及预警处置对策

戴碧铭，蔡增暖

(三明市公安局，福建·三明 365000)

群体性事件具有参与人数多、持续时间长、社会影响大、化解处置难的特点，究其原因在于信访制度不够完善、社会诚信严重缺失、前期疏导化解不力、利益矛盾冲突激化。公安机关作为预警处置群体性事件的主力军，必须把“调解优先”的原则贯穿于化解矛盾纠纷的始终，坚持“积极预防、主动化解，重在疏导、依法处置”的方针，重点做好预警防范、现场处置和善后应对工作，着力于化解矛盾、平息事态、遏制违法、恢复秩序，维护社会和谐稳定。

群体性事件;特点;原因;对策

当下，社会上慢慢形成一种思维:如果要解决问题，就要把事情闹大。政府也形成一种处理模式:一旦事情闹大，为了维稳，只好花钱买平安。本来是小事情，可以正常解决，但在部分群众看来，只有闹大，且往往用暴力的方式闹大，才会引起重视，才会迅速得到解决;有的地方有死人必闹 (非正常死亡)，出现“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”的恶性循环。从一般性群体事件，到非直接利益相关的群体性事件;从诉求解决问题，到更多地是想发泄情绪，从维权行动变成泄愤行为，进而变成社会骚乱的趋势发展，参与人群和对社会的破坏力正在加大。群体性事件正在变得日益复杂，如何解决群体性事件问题，越来越考验地方政府和公安机关的维稳能力。

一、群体性事件演变的特点

群体性事件是当前一种较为典型的社会性问题，其原因纷繁复杂。既有群众思想观念和社会风气的原因，也有制度缺失和信任危机的因素，更有不良效应和攀比之风作祟。群体性事件主要集中在强拆、征地、搬迁、劳资分配、拖欠工资、医患纠纷、交通事故等方面。从一般性矛盾纠纷发展到愈演愈烈群体性事件，最后演变暴力冲突事件。虽然冲突事件的导火索各有不同，但最后演变成大规模暴力冲突的特点主要有以下几个方面。

(一)参与人数多

参与群体性事件人员一般是以血缘关系为纽带的家庭成员、近亲属或其他有共同利益的相关人员以及个别花钱雇用人员，大多存在“人多势众、法不责众”，“大闹大解决、小闹小解决”的共同心理。多数群众考虑的不是通过理性的途径解决问题，而是认为只有将事情闹大，才能引起社会的关注和各级领导的重视，认为闹事是唯一解决问题、获得实际利益的有效办法。例如，2012年11月，某县村民江某在万宝山新建其母亲坟墓，由于新建的坟墓位于洪昌公墓葬区边，洪昌公后裔认为新墓和自己的祖墓太近，双方产生矛盾，互相扬言要挖了对方的墓。12月23日，洪昌公后裔组织100多人，开挖掘机将新墓损毁，最后演变为双方打群架事件，由于县公安局处置及时，成功化解一场家族间的冲突。

(二)持续时间长

在一些群体性事件中，往往是参与者的情感和理性交织在一起，合理诉求与表达的不合法手段交织在一起，多数人的合理合法要求与少数人的无理取闹交织在一起，群众的自发行为与一些别有用心的人插手利用交织在一起，各种因素盘根错节。少数人员因利益趋同积极串联，且出现了自发组织人员和挑头人物，组织策划、鼓动甚至操纵静坐请愿、堵门堵路、越级上访等活动，向党委、政府施压，有的甚至形成固定的核心骨干和系统的组织体系，具有很强的计划性、目的性。例如，2013年8月31日，一名患者因患肝硬化在某县医院治疗期间死亡。当天上午，死者家属带领亲友50余人到县医院讨要说法，死者家属有的踢门，有的砸东西，有的手举“讨还公道”的横幅，在医院前的公路上拦截过往车辆。派出所民警赶赴现场制止，并召集双方进行调解，由于死者家属要赔偿120万元没有结果，连续20多天，死者家属每天都到医院大吵大闹，踢门、砸东西。民警天天出警维持秩序，同时做双方工作，进行十几次的调解，最终医患双方以23.5万的金额达成赔偿协议，调解工作才圆满结束。

(三)社会影响大

虽然大多数群体性事件通过人民调解、行政调解和司法调解，通过说服教育，能够有效缓解冲突的激烈程度，但仍有少部分群体性事件在少数组织者的蓄意煽动下，产生过激行为，由单纯群体上访、静坐发展到暴力对抗。有的围堵党政机关大门，有的堵塞公路交通，个别群体性事件还出现打砸等违法犯罪行为。如，2013年10月17日患者陈某在某市医院接受心脏支架手术过程中，突然出现心律不齐、呼吸困难，经抢救无效死亡。当晚，死者家属30余人到医院讨要说法，将尸体滞留在医院ICU病房内，不让3名治疗的医生离开，不肯让医院将死者尸体移往殡仪馆，并将ICU病房门反锁。10月18日上午，死者家属40余人分两部分，一部分在医院阻挠不让尸体抬走，向医院讨要说法;另一部分打着横幅到市委门口上访，称医院医死人，扰乱单位正常办公秩序。当日上午，公安机关启动处置突发性群体性预案，迅速调集警力，及时撬开ICU病房门，将死者家属带离，把死者尸体移走。并用调解方式促使医院与死者亲属就补偿问题达成一致意见，解决医患纠纷。

(四)化解处置难

群体性暴力事件作为一种利益表达方式，很难被杜绝，但不管发生在哪个地方，一旦发生群体性事件，处置方式无非两种。一是采用调解工作机制。群体性事件可以调解处理，是最好的处理方式。但要投入大量的人力物力，要做大量的工作。如2013年11月9日，某县城关派出所驻所调解室在十八届三中全会开幕前夕成功化解息诉一起长达八年之久、信访人数次到省、市信访、闹访案件。这起医患纠纷政府部门做了大量维稳工作，为遗有残疾的患方提供部分生活条件，最终达成由县医院补偿其损失15万元，今后每月由县医院提供其后续治疗费用1300元的协议。二是采取强制措施。一旦发生群体性事件，为了平息这种破坏秩序和伤害人身的暴力行为，政府部门只有采取暴力手段进行平息，出动警察等国家权力机器来制止暴力的蔓延。至此，形成了群体性事件从暴力引发暴力，再以权制暴的过程。这样结果只能带来更多民众的不满，也让公安机关面对滥用警力的问题。尤其涉事一方涉及党政部门和企事业单位，民众潜意识中对政府机关派出的协调处理人员产生戒备，容易使公众对事态处置的公正性产生质疑，甚至使事态进一步恶化。

二、群体性事件频发原因

以某市为例。2013年共发生各类群体性事件41起，参与群体性上访人数达1006余人次，公安机关出动警力累计达5000余人次。其中医患纠纷引发的群体事件8起，占总数的19.51%;欠薪引发16起，占总数的39.02%;征地拆迁引发的群体性事件2起，占总数的4.88%;房屋拆迁引发的群体性事件1起，占总数的2.44%;农林纠纷引发的群体性事件2起，占总数的4.88%;涉法涉诉引发的群体性事件1起，占总数的2.44%;交通事故引发的群体性事件3起，占总数的7.32%;其他因素引发的群体性事件8起，占总数的19.51%。从处置的群体性事件及苗头来看，其引发的原因主要有以下几个方面。

(一)信访制度不够完善

当前通过司法途径解决维权纠纷，诉讼程序时间长，耗费的精力、财力高，得到的赔偿少。尤其是征地、拆迁引发的群体性事件，地方法院一般不受理，就是受理了也不会有结果，行政诉讼法不管用，民众只能进行一系列的上访、再上访，上诉无效之后，产生积怨，最后成为引发大规模暴力冲突的导火索。中国社科院农村发展研究所教授于建嵘指出，中国现行信访制度的基本特点是权力压力型，其主要表现为两个方面:其一是领导的压力，即某某领导批示，这主要针对个案而言。其二是上级排名的压力，即各级政府都有关于各地上访的数量和规模的排名并与政绩挂钩。各级信访部门虽然可以依靠这两种压力来促使具体工作部门解决一些问题，但是在上级的高压下，有的地方政府为了息访，对于信访公民不是收买或欺骗，就是采取暴力打击，方式方法简单，从根本上解决问题的作用有限。

(二)社会诚信严重缺失

在社会上、基层民众中，普遍存在着一种现象:信访不信法。造成这种原因，首先是企业不讲诚信。企业相互之间拖欠货款、拖欠工资，合同违约严重，假冒伪劣盛行，引发矛盾纠纷。且在发生工伤、事故、欠薪的情况下，主要领导是采用拖延、应付的办法，对群众一些合理要求搪塞推诿、处置方法简单粗暴，甚至言而无信，引发群体性事件。其次是政府诚信缺失。一些地区和部门政策多变、不守承诺、随意性大、暗箱操作，还有一些干部特别是部分领导干部弄虚作假、欺上瞒下，不讲真话。特别是行政执法人员的管理方法和自身素质不高，社会中介组织、社会舆论环境作用不充分等。导致官民之间、商民之间、民与民关系恶化，产生对地方政府和官员的极度不信任，在群体性事件中极易转化为情绪发泄。在群体性事件发生后，如果涉事一方涉及党政部门和企事业单位，死者一方就会产生弱势心里，潜意识中产生戒备，容易使公众对事态处置的公正性产生质疑，甚至使事态进一步恶化。

(三)前期疏导化解不力

个别政府职能部门或者有关企业、单位以及部分工作人员在处置矛盾纠纷时因言行不当，存有过失，导致群体性事件发生。主要原因包括以下几种。一是欠薪。部分企业在经营过程中由于各方面的原因导致企业无力支付工人薪酬，工人利益得不到保障，企业不积极化解矛盾纠纷，有的企业负责人甚至因为欠下巨额贷款、货款而潜逃，引发企业职工集体上访等群体性事件。二是工伤。在处理伤亡事故时，各地处理或补偿标准不一样，每起处理结果也不一样，双方都在积极争取，一方抱着能少则少心态，另一方抱着多一点是一点的想法。少数责任单位从自身利益出发，处理问题能拖则拖、能推则推，甚至将矛盾转嫁给公安机关及其他政府部门。工伤人员因得不到赔偿，或者赔偿与自己的期望有差距，就聚集亲属到当地政府和有关部门，要求解决赔偿问题或者追究有关人员的法律责任。三是医患。首先，一些医院在救治病人过程中，存在医院医生动作缓慢，态度生硬，患者感觉医生不作为，抢救不及时，一旦患者病情加重或者死亡，极易引发群体性纠纷。其次，医患纠纷发生后，医院主要领导不出面解释，或者医生不用通俗易懂的语言给患者解释，而是用一些太过“专业术语”或者相关冷僻的“疾病名称”答复患者，往往使患者感觉医院在搪塞、敷衍，导致引发群体性事件。再者，在“谈判”“协商”过程中，个别医院主要领导“溜号”，关键时间找不到人，也是引起群体性事件的主要原因。四是动迁。在灾后重建、拆迁补偿等领域发生的群体性事件中，有的单位和部门不是主动作为，而是被动应付。有这样一起案例，一批拆迁户拿到最高补偿款后，我们进行了走访，问:你们对这次拆迁补偿是否满意?会感谢政府吗?他们回答是一致的:这次补偿虽然是按最高标准、补偿款也是最高一次，但我们不满意，也不会感谢，因为我们进行了一而再、再而三的上访上访再上访，历时一年多艰辛维权才拿到的。

(四)利益矛盾冲突使然

随着城镇化、城乡一体化建设步伐的加快，利益格局、分配方式发生变化。一是对政府出台的政策、措施不满而引发的群体性事件，如灾后重建、拆迁补偿等领域发生的群体性事件。二是施工方与承建方、企业与团体之间发生经济利益严重冲突时，双方领导或负责人不能及时妥善处理，导致具体从事工作的人员发生冲突。如工程转包、劳资纠纷等引发的群体性事件。三是一些不法分子在重点工程建设项目进场施工过程中，别有用心、散步各种谣言、混淆视听，蛊惑人心，想借机承包工程，人为地诱发的群体性事件。四是风险评估不充分。在企业改制和土地征迁工作中，个别单位和部门，没有充分进行风险评估，为求快，不考虑或者轻考虑职工的诉求，导致企业职工的权益没有得到有效保障，或者职工提出的要求没有得到满足，职工往往以重新安排工作、解决养老保险、安排住房等理由到当地政府或者有关部门上访，酿成群体性事件。

三、群体性事件的预警处置对策

针对群体性事件频发的原因，积极应对和妥善处置群体性事件，必须在党委、政府的统一领导下，各部门协调配合，从有利于维护社会稳定，有利于化解社会矛盾的前提出发，坚持“积极预防、主动化解，重在疏导、依法处置”的原则，要把“调解优先”的原则贯穿于化解矛盾纠纷的始终。公安机关是维护社会稳定的主力军，要从全局和战略的高度，着力提高做好新形势下化解矛盾纠纷工作的重要性、紧迫性的认识，认真践行党的群众路线，重点做好预警防范、现场处置和善后应对工作。

(一)从建立信访长效机制着手

“民意如水，宜疏不宜堵”，畅通群众诉求渠道是化解社会矛盾的前提基础。群众有求要诉、有理要讲、有冤要伸，就要有一个说理的地方，需要一个稳定的诉求渠道，使群众的诉求得以畅通表达。一是实行“公调对接，民调进所”工作机制。公调对接机制是在当事人自愿的基础上，由乡镇 (街道)人民调解委员会驻派出所人民调解工作室，依据国家的法律、法规、规章、政策以及社会公德，对纠纷当事人进行疏导、劝说，促使他们平等协商、互谅互让，自愿达成协议。三明市公安局在全市116个派出所全部设立了人民调解工作室，配备专兼职人民调解员714名。2012年以来，共移送驻所人民调解室调处各类矛盾纠纷3082起，成功调处2883起，成功率为93.5%，防止“民转刑”案件228起，成功预防可能引发群体性的事件94起。二是强化信访机制建设。健全完善组织领导机制和三级接访机制，坚持把信访工作作为“一把手”工程，落实每月公安局长定期接访、值班局领导每天接访、重大信访案件局领导随时接访制度，变被动应对上访为主动约访、下访，靠前协调处理信访案件，重点加强对苗头性的“小隐患”“小问题” “小矛盾” “小纠纷”摸排，主动介入化解，做到早发现、早预防、早解决，预防矛盾升级、信访形成。三是强化信访源头防控。首先规范窗口服务。对窗口单位规范服务、群众监督、责任追究等进行明文规定。纪检监察、督察部门定期利用窗口服务评价器、视频录音录像系统，对窗口单位为民服务情况进行跟踪监督，确保窗口服务文明规范、周到热情。其次规范接处警工作。对群众反映“不满意”的警情，指挥中心要及时通报相关责任单位，由单位主要领导负责回访，了解实际情况，改进工作措施，争取群众谅解，提升满意率。再次规范执法办案。围绕容易发生执法问题的关键岗位、关键环节，加强跟踪监督，及时将法定办案程序和案件审理结果告知受害人及家属，将每一起案件的办理作为维护社会公平正义的具体实践，防止公安涉法涉诉信访案件的发生。

(二)从建立群体性事件预警机制着眼

“凡事预则立，不预则废”。要想把群体事件化在萌芽、控于未发，必须提前介入，做到“苗头早发现，预案早制订，处置早介入”，才能确保“应对措施准，问题解决快”。首先，明确预警责任范围和情报预警责任，通过明确任务，明确责任，切实加强情报信息收集预警工作。同时将收集到的预案信息，录入到数据库，不断完善重点人员、重要阵地、重点事件等台账，通过收集、上报不安定因素预警信息，为正确决策处置群体性事件起到了参谋助手作用。其次，依托1+N力量，建立起一支有一定覆盖面、反应较为灵敏的联络员、信息员队伍，搜集深层次、内幕性、预警性情报信息，及时预警处置群体性事件。三是全警动员。深入开展大走访活动，主动拓展微博平台、1+N网上警务室等网络平台，向辖区居民搜集群体性事件苗头情报信息，及时向党委、政府和上级公安机关报告，做好跟踪控制和应急处置工作。如2013年1月31日18时，某派出所得知高速公路施工单位的部分工人40余人到中铁十七局项目部讨薪未果，租了两部中巴准备到市委市政府上访，派出所立即报告并与市信访局联系，市信访局连夜主动接访，上访工人同意次日到高速指挥部解决，于20时离开市信访局。在该事件中，预警在先，提前准备，避免了上访人员“找不到人”而扩大事态。

(三)从建立群体性事件处置机制着力

一是加强应急处突三支队伍建设。成立一支群体性突发事件机动队，应付突发性事件;建立一支由政府出资，市、区、综治办监督，公安机关管理使用的专职治安巡防队伍。发挥在设卡守候、夜间治安巡逻以及处置突发性事件中积极作用;成立由国保和网安部门组成的网上舆情引导队伍，强化网上、网下的应急处突工作。

二是建立应急处突工作责任小组。依托各基层所队，建立以指挥中心牵头的指挥通讯、信息报送和网上舆论控制组;以政工部门牵头的警力调集和现场新闻管制组;以国保部门牵头的情报信息和现场秘密取证组;以法制部门牵头的现场法制宣传和取证指导组;以交巡警部门牵头的交通秩序维护及警戒组;以治安部门牵头的现场处置组及以刑侦部门牵头的现场取证组，规范现场处置流程。

三是讲究工作策略。公安机关在处置群体性事件时，要严格按照公安部关于处置群体性事件慎用警力、武器警械、强制措施等相关法律法规，避免因程序不当造成执法违法，影响事件的处置。同时，要积极配合有关部门，对一般参与人员开展法制宣传和教育疏导工作，积极引导群众运用法律维护自身的合法权益，按正常合法渠道、程序反映和解决问题，尽量减少强制性和对抗性，更不能在处置过程中授人以柄，将矛盾转移到公安机关。

四是依法果断处置。对无理取闹的群体性事件，要坚决、果断地依法加以处置，对组织、策划和主要参与者，依法打击处理，防止“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”的恶性循环。处置过程中，要果敢地对现场策划煽动者及主要违法人员进行快速强制带离现场，控制事态发展。同时，要严格依照《中华人民共和国治安管理处罚法》对骨干人员予以行政拘留，对情节轻微、主动认错悔改的违法行为人进行教育批评，彰显法律威严。

(四)从建立群体性事件善后处置工作着实

一是要强化跟踪反馈。为防止事件出现反复，公安机关要配合党委政府和相关职能部门做好骨干分子的稳控和辖区群众的疏导化解工作，及时掌握事态发展中出现的新矛盾、新问题，妥善处理好各种遗留问题。对已经办结、信访人表示停访息诉的重点案件，组织“回头看”，定期回访信访人，了解其思想动态和生活状况，发现不稳定苗头及时跟进做工作。遇有实际困难的，设法协调有关部门帮助予以解决，从思想和生活上抚慰信访当事人，防止“死灰复燃、卷土重来”。

二是要争取舆论主动。在信息网络时代，每个人面前都有一个麦克风，都可能成为意见表达的主体，网络谣言容易引起网民呈“一边倒”态势，质疑公安机关处置的公信力。因此，一旦发生重大群体性事件，公安机关要主动配合党委政府宣传部门，做好舆论引导准备，抢占舆论先机，让公众第一时间了解事实真相，坚决防止极少数别有用心的人在网上“大肆炒作、混淆视听”。

三是要积极兑现答复。群体性事件平息后，公安机关要积极配合党委政府和相关职能部门制定相关措施，兑现处置过程中对群众作出的承诺和相关答复。对于重大疑难问题和矛盾纠纷，要积极协调相关部门引入听证程序，引导群众走司法途径解决问题，使群体性事件的处置更具权威性，才能取信于民、提高执法公信力。

(责任编辑 蒋凌燕)

D631.41

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1672—6057(2014)04－119－05

2014－06－09

戴碧铭，男，福建省三明市公安局治安支队支队长，主要从事治安管理工作。

蔡增暖，男，福建省三明市公安局治安支队科员，主要从事治安管理工作。