泛“金新月”区域禁毒执法合作影响因素

梁秀波

(中国人民武装警察部队学院，河北·廊坊 065000)

泛“金新月”区域禁毒执法合作影响因素

梁秀波

(中国人民武装警察部队学院，河北·廊坊 065000)

泛“金新月”区域禁毒执法合作有国际法、国内法等基础，获得了国际组织的积极支持，也代表了区域各国的意愿，并有其他区域的先导经验可供借鉴。但是，主权保护、文化冲突、法制差异、政治互信程度低等方面也阻碍了禁毒执法合作的深入开展。面对日趋严重的毒品形势，泛“金新月”区域国家可以通过制定区域刑事法律体系、建立联合执法机构和联合执法区域等方式加强禁毒执法合作，以有效打击毒品犯罪。

毒品;禁毒;执法合作;金新月;中亚

泛“金新月”区域是指以阿富汗、巴基斯坦、伊朗三国交界处的“金新月”为中心，向周边国家辐射的区域。地理上包括中国 (主要是新疆区域)、阿富汗、巴基斯坦、伊朗和中亚的土库曼斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦等国。①张昆．“金新月”地区毒品向中国渗透的国际化趋势与防范对策．云南警官学院学报，2011，(3)．根据《2013年世界毒品报告》，阿富汗2013年生产的海洛因占全球总量的90%， “金新月”已经取代“金三角”成为世界最大毒品产地。泛“金新月”区域承载了毒品原植物种植、加工、贩运等毒品产业的全产业链，国家间的禁毒执法合作面临巨大挑战。

一、促进泛“金新月”区域禁毒执法合作的积极因素

“金新月”毒品问题并非新生事物，区域禁毒执法合作已有一定探索，推动该区域国家间进行禁毒执法合作的积极因素主要有:

(一)国际法和国内法提供了基础法律支持

区域各国均已经加入联合国三大禁毒公约，②指《1961年麻醉品单一公约》、《1971年精神药物公约》、《1988年禁止贩运麻醉药品和精神药物公约》。可以在公约框架内开展禁毒执法合作。部分国家间也签署了条约或协定，如阿富汗、中国、伊朗、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦共同签署了《喀布尔睦邻友好禁毒宣言》。中国作为在全球具有较强影响力的大国，与泛“金新月”区域其他国家间均签订了直接或者间接服务于禁毒执法合作的双边或者多边条约，如《中华人民共和国和塔吉克斯坦共和国政府关于禁止非法贩运和滥用麻醉药品、精神药物和管制化学品前体的合作协议》等。

区域各国也积极进行国内立法，构筑禁毒国内法体系，为禁毒执法合作提供国内法支持。例如，巴基斯坦制订了《西巴基斯坦大麻毒品规则》、《药品法案》、《控制麻醉物质规则》、《麻醉物质控制法案》、《缉毒部队法案》、《北部地区毒品规则》、《缉毒部队奖励规则》等，形成了比较完备的法律体系。

(二)国际组织是促进禁毒执法合作的重要力量

泛“金新月”区域是以联合国为代表的各国际组织进行活动的重要区域。联合国毒品与犯罪办公室 (UNODC)通过项目援助、禁毒机构设置与协调、禁毒执法培训等方式做了大量的工作。例如，早在1996年，UNODC以在邻近地区的执法机构建立跨境合作机制为目标，在吉尔吉斯斯坦启动了禁毒合作项目。2009年，“中亚区域信息协调中心” (CARICC)建成，作为区域国家间交换、分析禁毒信息的协调机构。

上海合作组织是另一个在该区域具有重大影响力的组织。2001年6月5日，中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦6国签署了“上海合作组织成立宣言”，成立“上海合作组织”。上海合作组织在制定禁毒执法合作规则、机构、禁毒技术、合作机制的构建等方面做出了积极贡献。2009年11月，正式启动成员国禁毒部门三级工作机制。①联合国毒品和犯罪问题办公室．2013年世界毒品报告．维也纳 (奥)，2013．2011年6月，上海合作组织十周年成员国元首理事会会议批准了《2011－2016年上海合作组织成员国禁毒战略》及其《落实行动计划》，其目的在于加强务实合作，共同防范毒品威胁对该组织所在地区的消极影响，确保本地区可持续发展。

此外，国际刑警组织、世界海关组织、集体安全条约组织、伊斯兰组织会议、中亚合作组织、“亚信会议”、欧安组织等也在促进泛“金新月”区域禁毒执法合作方面做出了积极贡献，发挥着重要作用。

(三)区域各国均为毒品受害国，具有禁毒合作意愿

“金新月”地区不仅仅是毒品的生产地，也是消费地。以阿富汗为例，由于供应方便，该国的鸦片与海洛因成瘾人口据初步统计已超过100万，是全球毒品成瘾人口比例最高的国家之一，其比例约占全国人口的8%。①伊朗有至少100万吸毒者，政府在禁毒方面花费了巨资，数以千计的警察每天分散在边境的各个岗哨缉拿毒贩。三年间，大约有3700名警察在执行任务时牺牲，上万名警察受伤。毒品交易还间接引发了艾滋病毒在伊朗的扩散，被检测出的2.2万名艾滋病患者中，大约有70%属于注射吸毒人群。②联合国毒品和犯罪问题办公室．2011年世界毒品报告．纽约 (美)，2011．

正是由于毒品对社会和公民健康的严重影响，泛“金新月”各国具有较强的禁毒意愿，构成了禁毒执法合作思想基础。

(四)其他区域的禁毒执法合作成就可提供先导经验

由于战争等因素的影响，泛“金新月”区域禁毒执法合作起步较晚。而“金三角”、“银新月”等区域的禁毒执法合作已经过多年探索，并取得了丰硕的成果。例如，经过30年的发展，针对东南亚区域的毒品问题，建立了“东盟+中国”禁毒执法合作机制、“替代种植”计划、东亚次区域合作机制、大湄公河次区域合作框架等。在美洲，设有泛美控制毒品委员会等组织，可成为泛“金新月”区域可借鉴的良好经验，以促进该区域的禁毒执法合作尽快走入正轨。

(五)相对稳定的边境和民族形势有助于禁毒执法合作的开展

总体而言，泛“金新月”区域各国之间不存在不可调和的矛盾与冲突，各国边境地区的形势相对稳定，无重大战事。同时，伊斯兰教在该区域获得广泛信仰，各国、各民族之间的基于宗教基础进行沟通更为顺畅。另外，跨境民族在该区域分布广泛，各国边境地区均有民族跨境而居。跨境民族在推动边境地区稳定，打击毒品犯罪，推动禁毒执法合作方面具有十分重要的作用。例如，哈萨克族是哈萨克斯坦的主体民族，也是中国、乌兹别克斯坦等国家的少数民族，在中国主要分布在新疆区域。虽然在中国和哈萨克斯坦分布的哈萨克族各自使用不同的文字，但是民族自身的同源性仍然极大促进了相互之间的交流，使中国和哈萨克斯坦之间的国家关系稳定发展，边境地区形势稳定。中哈之间的禁毒执法合作获得了畅通的渠道以及良好的效果。

二、阻碍泛“金新月”区域禁毒执法合作的消极因素

当前，泛“金新月”区域禁毒执法合作并未达到理想状态，跨国毒品贩运依然猖獗。究其原因，可归结为禁毒执法合作受到了诸多不利因素的影响。

(一)传统的主权和利益观念构筑了国家间合作的鸿沟

在传统的观念中，国家的利益以主权为分界线进行分割，国家的利益在本质上相互对立，而非合作与共赢的关系，而犯罪局限于某一国家范围之内，是本国国内法律问题，刑事管辖权是国家主权的直接体现，不能够受到任何形式的侵犯或者折损。

随着跨国犯罪特别是跨国毒品犯罪的泛滥，犯罪行为所侵害的利益已经超出一国国内范畴。跨国毒品犯罪案件，毫无疑问会产生属地管辖与属人管辖的竞合，国家间法律差异必然构成的管辖权冲突。传统观念下的国家主权、国家利益、刑事管辖权的受到挑战。在管辖权冲突背景下形成的刑事判决难以获得冲突各方的满意，由此而产生争议，甚至影响国家间的关系。

可见，传统的主权和利益观念与当前的犯罪形势不相适应，割裂了国家之间的关系，使禁毒执法合作在基础层面遇到了障碍。

(二)法律理念及国内立法差异是构成阻碍的直接因素

法律理念和国内立法是多种因素共同影响的结果，近似的法律理念和国内立法会促进国家间的合作，反之则成为阻碍因素。

首先，对于同种行为，各国会有不同法律认知。例如，在伊斯兰教中，吸毒是被禁止和不可饶恕的。因此，泛“金新月”区域部分国家司法机关的工作重点是对吸毒者的打击，而不是系统地禁毒、帮助和预防。例如，在吉尔吉斯斯坦，警察会到治疗中心去逮捕吸毒者，以增加工作绩效。

其次，对于同种罪名，各国也会设定不同刑罚。例如，中国、吉尔吉斯斯坦、土库曼斯坦等国的刑法中，对大规模的毒品贩运者规定了死刑，而乌兹别克斯坦则在2008年废除了死刑。

第三，各国禁毒法律体系完善程度各异。泛“金新月”区域中，中国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦等国的禁毒法律体系较为完善。而阿富汗等国由于贫穷、战乱、制裁等方面的影响，没有充足的精力和智力进行禁毒立法建设。

(三)国际法律规范和国际组织的作用有待完善

目前的国际法律规范多以条约或协定的形式出现，松散、无强制约束力是这类文件的特点。能够针对区域各国统一适用的禁毒法律规范尚未形成，使得泛“金新月”区域国家在禁毒执法合作中存在一定的司法困难。尤其是面对法治体系不够健全的部分国家，更是由于多种利益的纠葛而难以协调，难以获得满意的效果。例如，土库曼斯坦是“6+2”集团成员国，也是《次区域禁毒执法合作谅解备忘录》签约国，还是《优先禁毒执法合作、打击有组织犯罪、恐怖主义宣言》的签署国，但上述各组织或条约所规定的义务极少在该国获得实现，区域各国与该国的禁毒执法合作均遇到不同程度的困难。

国际组织并非国家实体，对禁毒执法合作的支持与促进多以项目资助、技术支持、人员培训等方式进行，无法强制要求成员国进行禁毒执法合作。因此，各类国际组织的成员国之间仍然是会议型的议事合作，处于松散的状态，难以达到理想的作用。

(四)种族、民族、宗教文化的冲突阻碍了禁毒执法合作

文化，是一种不可见的、支配人行为的软性力量。文化的差异能够使人与人、族与族、国与国之间产生交流障碍，影响交流的效果。泛“金新月”国家均为多民族、多语言国家，如阿富汗有20多个民族，主要使用波斯语、普什图语等。①虽然泛“金新月”区域多数国家均信奉伊斯兰教，但是不同的宗教派系也同样能够产生观念分歧。可以说，泛“金新月”区域是世界上种族、民族、宗教等文化因素最为复杂的地区。复杂的文化增加了国家间沟通的难度，影响禁毒执法合作的开展。

(五)泛“金新月”区域政治敏感，部分国家间互信度低，不利合作

虽然泛“金新月”区域边境、民族等方面总体上不存在根本冲突，但长期以来，该地区一直是政治敏感区域，宗教问题、恐怖主义、民族极端分子、跨国毒品犯罪、边界问题是构成政治敏感的重要因素。

三、加强泛“金新月”区域禁毒执法合作的若干建议

(一)构建跨国毒品犯罪区域刑事法律体系

法律具有条约所不具备的强制性。泛“金新月”区域可构建针对跨国毒品犯罪的区域刑事法律体系，以规避各国毒品犯罪法律分歧。

泛“金新月”区域构建跨国毒品犯罪区域刑事法律体系有天然的优势:其一，塔吉克斯坦、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦等中亚国家的法律脱胎于前苏联法律体系，具有较强的互通性。其二，伊斯兰教在泛“金新月”区域具有广泛的影响力，并对部分国家的法律产生深远影响，国家间容易找到共同法律理念。其三，区域内各个国家相互接壤，无其他国家进行地理分割。

跨国毒品犯罪区域刑事法律体系既包括实体法，也包括程序法，并应当对毒品犯罪的具体罪名、罪状、刑罚、刑事管辖权、刑事司法协助、引渡、刑罚执行等做出统一的规范，以在区域各国共同实施。

(二)建立联合执法机构和联合执法区制度

在建立跨国毒品犯罪区域刑事法律体系的基础上，各国可以进一步探索联合执法机构和联合执法区制度。

联合执法机构由各国联合执法官员组成，以协调打击跨国毒品犯罪的司法事务，并具体管辖议定的跨国毒品犯罪。这样既可以节约人力物力，又可以降低打击跨国毒品犯罪的司法程序负担，减少犯罪人移转等国际刑事司法协助工作。

联合执法区域则是由区域各国在相互协商的基础上，根据本国实际情况划定的，当该区域出现议定条件的跨国毒品案件时，由联合执法机构进行案件管辖的地域范围。该区域其他非议定的毒品犯罪仍由本国司法机构进行管辖。

联合执法机构和联合执法区域制度在本质上是各国进行部分司法权的让渡。但是，由于泛“金新月”区域各国之间的政治、经济、法治水平参差不齐，最终实现还需良好的政治策略和高超的政治智慧。

(三)进一步强化国际组织的协调作用

以UNODC、上海合作组织为代表的国际组织，应在禁毒执法合作领域发挥出更加积极的作用，具体可从以下几个方面进行加强:

1．加强成员国间交流，促进互信

国际组织是成员国交流的舞台和枢纽。国际组织应进一步增强成员国间的交流，协调相互间的政治关系，以缩小观念差异，增强互信，最终促进禁毒执法合作的开展。

2．积极协调开展跨国禁毒行动

国际组织的作用不仅仅是各个国家宣传本国禁毒政策的平台，更应该是禁毒行动的组织者、策划者、领导者。各国际组织可以在本组织章程的框架内，积极协调、促进多国联合禁毒行动的实施。

3．积极探索新的合作形式

国际组织可针对区域特定的毒品犯罪情况和国家关系进行新的禁毒执法合作模式的探索，争取创制具有针对性的执法合作新模式。

(四)强化毒品犯罪情报工作

在犯罪日趋网络化、智能化、信息化的当前，跨国毒品犯罪实施更为容易，打击更为困难，情报信息具有更为显著的作用。虽然部分国家建立了本国的毒品犯罪情报收集和分析机构，CARICC等组织也在部分国家间发挥了一定的协调作用。但是，全面覆盖泛“金新月”区域的情报协作机构和协作机制仍未建成，亟须从以下方面进行建设或加强:

1．构建泛“金新月”区域的情报合作机构和合作机制

该机构可涵盖毒品、恐怖、洗钱等重大跨国犯罪，形成畅通的情报信息交流渠道。建立情报合作机构的前提是建立泛“金新月”国家之间的互信，提高各方进行情报合作的积极性，消除情报合作的人为阻碍，提高情报信息在合作方之间的透明度，降低情报信息误差。情报合作机制应当覆盖情报合作的范围、程序、技术要求等方面，使区域性情报合作机构和各国情报机构之间形成稳定有效的信息交流机制。

2．提高情报人员的收集、分析和运用能力

可通过加强培训、增派人员、技术援助等方式提高情报工作人员收集、分析和运用情报的能力，提高情报对国内禁毒及国际禁毒执法合作的支撑作用。

“金新月”毒品问题是集政治、经济、民族、宗教等多种因素为一体的综合性问题。泛“金新月”区域各国只有理清思路、缩小分歧、增强互信、分清主次，排除各种不利因素的影响，充分发挥区域优势，才能提高区域禁毒执法合作水平，扩大禁毒成果，实现“无毒化”的最终目标。

(责任编辑 梁晋云)

D669.8

A

1672—6057(2014)04－33－04

2014－05－12

论文为公安理论及软科学研究计划项目 (编号2012LLYJwjxy055):“‘金新月’毒情发展与区域禁毒合作机制研究”阶段性成果。

梁秀波，男，中国人民武装警察部队学院边防系副教授，研究方向为侦查学。