提升省直管县体制改革试点县（市）政府执行力的路径选择

2014-03-11贾博

云南行政学院学报 2014年3期

关键词：试点县公共利益执行力

贾博

（中共河南省委党校公共管理教研部，河南郑州，450002）

提升省直管县体制改革试点县（市）政府执行力的路径选择

贾博

（中共河南省委党校公共管理教研部，河南郑州，450002）

试点县（市）政府的执行力在很大程度上决定了省直管县体制改革的成效和经验的可推广性。省直管县体制改革既为提升试点县（市）政府执行力提供了有利条件，也提出了严峻的挑战。提升省直管县体制改革试点县（市）政府执行力要进一步强化责任、制约权力、规范利益。

县级政府；执行力；省直管县体制改革

近年来，省直管县体制改革一直是我国行政体制改革的一项重要内容和重大探索。2010年，中央编办确定安徽、河北、河南、湖北、江苏、黑龙江、宁夏、云南等八省区30个县（市）进行省直管县体制改革试点，计划用三年左右时间完成试点，要求试点省区在省直接管理县财政体制和扩大县（市）经济管理权限的基础上，积极探索省直管县改革的新途径和新方法，为进一步推进地方行政体制改革积累经验。这就意味着省直管县改革从财政体制的单方面逐步向行政体制的全方位推进，逐步走向深水区。在这项改革进程中，县级政府的执行力在很大程度上决定了改革的成效和经验的可推广性。

省直管县体制改革既为提升试点县（市）政府执行力提供了有利条件，也提出了严峻的挑战，主要表现在三个方面。一是扩大了试点县（市）政府执行的自主权和自主性。从各地改革的政策来看，试点县（市）在经济社会管理权限上基本与地级市相同，更大的权力和更多的资源有利于更好地结合自身实际，创造性地执行上级政府的政策。但是，自主权和自主性就像双刃剑，既可能带来创新执行，也可能诱发歪曲执行。二是改变了试点县（市）政府执行的监督主体。省直管县体制改革解除了原有的地级市对试点县（市）政府执行情况的监督和制约，由于管理幅度的增大和地区之间的差异，省级政府对其执行要求更具模糊性、监督信息更不全面。试点县（市）政府在监督相对弱化的情况下，更容易出现由于政绩冲动、权力变异引发的执行失范行为。三是执行主体行政级别的升迁。尽管试点县（市）没有实现行政级别普涨，但是，上述省区基本都调整了试点县（市）的干部管理体制，有的是由省委直接管理，有的将党政正职由省委管理，有的将党委、政府、人大、政协正职领导全部高配为副厅级［1］。领导班子的新格局无形中进一步强化了行政首长的地位和作用，为其谋取局部利益和个人私利提供了更大的可能性。可见，省直管县体制改革的推行，不仅是行政层级的减少和行政隶属关系的变化，更是对县（市）级政府责任、权力和利益关系的重大调整。而责任、权力、利益是影响政府执行行为及执行效果的三个重要因素，责权利的统一是提高政府执行力的基础性环节［2］。因此，省直管县体制改革与提升政府执行力在责、权、利三个方面有高度的契合性。如何有效地防止和避免试点县（市）政府在执行过程中的责任弱化、权力异化和利益泛化现象，是提升政府执行力和深化省直管县体制改革必须关注和回应的重要理论和现实问题。

一、强化责任

从表面上看，省直管县体制改革是通过减少行政层级和下放管理权限，使试点县（市）政府享有更大的执行自主权和自主性，但其实是赋予其更大的责任。这就需要试点县（市）政府在执行中央和省级政府政策过程中，既要充分发挥自主权和自主性，更要进一步强化责任感和使命感。美国学者库珀将行政责任分为主观责任和客观责任两个方面：主观责任与我们自己认为应该为之负责的事物相关，根植于对忠诚、良心、认同的信仰，是职业道德的反映；客观责任与外部强加的可能事物有关，主要来源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待等［3］。库珀的分析为强化试点县（市）政府执行中的责任提供了值得借鉴的思路：相应地，在实践中可以采取以公务员的价值观和伦理准则为主的内部控制途径来实现主观责任，而以法律等制度规范为主的外部控制来实现客观责任。

（一）倡导公共精神

公共行政是建立在价值与信念基础之上的，用“精神”这个概念描述这些价值和信念是最合适不过了。对于个人而言，公共行政的精神意味着对于公共服务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚、持久的承诺［4］。公共精神从深层次上决定了公共行政的宗旨、目标和运行模式。假如公共精神被忽视或是日渐衰微，行政主体的行为就会失去价值引领，在政府执行方面更容易由于执行环境、管理体制、制度建设等外部因素的变化出现选择执行、附加执行、被动执行、越位执行等问题。

因此，倡导试点县（市）政府树立公共精神，就是在执行过程中实现价值观念和思想意识的根本转变，这也是提升试点县（市）政府执行力的关键所在。倡导公共精神有利于构建信任的执行基础，降低执行成本，提高政府执行力。具体来说，就是要在试点县（市）政府组织和行政人员中树立起“严格执行上级政府政策，以保证和实现政府执行力为目标”的价值取向，主动强化政府执行力的价值意识。试点县（市）政府要努力克服特殊利益对政策执行行为的驱动，逐渐以工作本身的责任感、使命感和成就感作为其忠实执行、高效执行的内部动力。执行上级政府政策要以实现公共利益为出发点，以提升县域内公民的生存和发展条件为努力方向。试点县（市）政府要加强对行政人员的思想教育和价值引领，行政人员要自觉加强职业道德修养，主动将公共精神内化为行政人员个人的执行行为，将政府的价值体系内化为政府工作人员执行价值理念的指导，实现试点县（市）政府和行政人员自觉由“官本位”向“民本位”转变，由“对上负责”向“上下兼顾”转变，由“为民作主”向“由民作主”转变［5］。

（二）调整认知结构

上级政府应当出台相关制度，明确试点县（市）政府执行过程中的责任结构，从根本上改变“授权力度大、责任不匹配”的现象，从制度上调整和优化试点县（市）政府和执行人员的责任认知结构。在执行上级政府有关省直管县体制改革的政策过程中，试点县（市）政府主要应承担三个方面的责任：第一，政治责任。试点县（市）政府承担着省直管县体制改革先行先试的重要政治任务，具有示范性和带动性。试点县（市）政府不仅要积极探索财政和行政体制省直管县的具体途径和方式，而且要试水全面省直接管县，更要为各省区实行省直管县体制积累一定的经验。第二，经济责任。试点县（市）政府拥有更多可自主支配的财政资源，如何实现公共资源的合理配置、履行与其事权相一致的公共支出责任是其主要的经济责任。第三，行政责任。地方政府实际上是中央政府的派出机构，地方政府的权力是中央政府下放给地方的［6］。权力来源决定了试点县（市）政府贯彻和执行中央和省级政府的改革政策和措施，是其应有的行政责任所在。第四，法律责任。党的十五大报告提出了依法治国，建设社会主义法治国家的重要目标。十八大报告强调指出：法治是治国理政的基本方式，应将法治思维有针对性地运用于“深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定”四个基本方面。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了建设法治中国的新目标，强调必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。这就要求试点县（市）政府在执行上级政府关于省直管县体制改革的相关政策过程中，不能突破法律底线，不能有超越宪法法律的特权，必须维护宪法法律权威，坚持依法行政，在法律授权的范围内、依照法律规定的程序创新执行。试点县（市）政府要改变责任认知的碎片化现象，应当全面认识四项责任，既要避免站在县级政府自身立场对局部责任进行片面认知，也要避免不同职能部门对部分责任进行分解认知。

（三）提高队伍素质

试点县（市）政府的主要领导是由省里选定的，无论从选择范围来说还是从激励机制来说，都优于市管县下的县领导的选择，对提升执行力大有裨益。省直管县的体制也大大增加了县级执行人员与省级政府及其工作人员的接触机会，这对提高执行人员素质具有很大的促进作用。试点县（市）政府的工作人员有更多机会参加省级政府组织的管理业务的培训工作，也有利于提高执行队伍的整体素质。试点县（市）政府应当充分利用省直管县体制改革提供的有利条件，提高执行队伍的综合素质，优化人力资源结构和部门人员配置。例如，可以在核定的人员编制总数内，适当增加市场监管、社会管理和公共服务部门的人员编制，加强公安、司法、法院、检察院等机构的人员配备。在提高执行队伍整体素质的过程中，应将执法权相对集中，整合执法主体，推进综合执法，减少牟利执法；充实和加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障等重点领域基层执法力量，提高执法和服务水平；理顺城管执法体制，提高城市综合治理水平和能力，为试点县（市）政府逐渐成为区域中心城市奠定良好的城市管理基础。

二、制约权力

权力的扩张性来源于掌权者具有强烈的权力嗜好，在人类无限的欲望中，居首位的是权力欲和荣誉欲［7］。长期以来，县级政府权力缺乏有效的监督和制约一直是理论界和政府部门关注的焦点问题和悬而未决的问题。在省直管县体制改革进程中，试点县（市）政府逐渐拥有越来越多的管理权限，如何实现权力下放与权力制约的有效平衡，是决定该项改革成效的关键环节之一。在改革实践中，不能仅强调对试点县（市）政府下放管理权限、赋予其更大的管理权力，更应当注重对权力的制约。制约权力与下放权力应当并行并重，不能偏废，有效地制约权力也是提升试点县（市）政府执行力的重要途径。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。这就需要在实现政府执行透明化运作的基础上，进一步加强和完善制度建设，以制度化、规范化和程序化的方式提升试点县（市）政府执行力。

（一）实现政府执行的透明化

从本质上来说，执行力也是政府权力的具体表现形式之一。从行政民主化的趋势和制约权力的有效性来看，透明化不失为成功经验之一。因此，实现试点县（市）政府执行的透明化是提升执行力的重要基础，主要包括两个方面的重点工作。一是公布政府执行的清单。试点县（市）政府应将上级政府关于省直管县改革的政策、下放的重要权限向社会公布，并明确组织和个人、正职和副职、职能部门的不同执行权限，让公众有效监督政府、职能部门及其执行人员执行中的不作为和越权乱作为等行为。二是公布政府执行的流程。试点县（市）政府应在公布清单的同时，公布执行的主要流程。北京市西城区政府公开权力运行的做法值得借鉴：2013年初，该区正式开通“政府行政权力公开透明运行网”，将区政府及68个职能部门、街道办事处的9大类6636项行政权力一一公开，同时还公布了2128张行政权力运行流程图，明确标注着政府职权该如何一步步履行。试点县（市）政府可以考虑公布主要执行权限的执行条件、承办岗位、办理时限、监督制约环节等，特别是在重要部位和环节相应注明内容、程序、时限、法律依据等，方便公民“按图索骥”，实现对政府执行的有效监督和制约。

（二）构建政府执行力评价制度

提升试点县（市）政府执行力，需要通过一系列制度来规范其公共权力，其中，特别需要尽快建立和完善政府执行力评价制度，客观反映执行上级政府政策的速度、力度和质量。

构建试点县（市）政府政府执行力评价制度需要关注四个方面的内容：一是评价导向。政府执行力评价制度的导向应体现为两个重点：公民导向和结果导向。坚持公民导向主要解决“为谁执行”的问题，尽管试点县（市）政府执行的是上级政府的政策，但目标群体和受益群体是县域内公民。提升试点县（市）政府执行力的根本目的在于，通过有效执行上级政府政策让发展成果更多更公平惠及公民。因此，政府执行力的评价要“听民声、重民意”，而不能仅以“上级政府”为导向。构建政府执行力评价制度要跳出加强内部控制和管理的窠臼，树立“以公民为本”的观念，从强化责任、制约权力和规范利益的角度凸显政府外部责任。坚持结果导向主要解决“如何执行”的问题，既要重视执行过程，如优化财政资源配置、增加财政拨款，加大人力、物力、技术投入等具体措施，更要重视执行效果，如公共服务水平和质量、均等化水平，公民对政府的满意度和信任度是否提高等实际效果。因此，政府执行力的评价要“求实效、重实绩”，而不能仅以“执行过程”为导向。构建政府执行力评价制度要在重视过程的基础上，树立“结果为本”的理念，重在评价执行的最终结果是否得到人民的认可、是否达到预期的实际效果。

二是评价主体。对试点县（市）政府执行力评价的主体应当实现多元化，既要包括上级政府和主管部门，也要包括下级政府，更要发挥公民的主体性作用。只有将县域内公民作为重要的评价主体，才能有效推动县域自治的发展，才能真正推动试点县（市）政府为了给公民创造更好的生存和发展条件而提升执行力。

三是评价指标。对试点县（市）政府执行力的评价指标应当是全方位、多维度的，不能仅仅重视经济发展方面的单一、片面指标。生产总值、固定资产投资、公共财政预算收入、实际利用外商直接投资等体现经济发展的指标应当作为试点县（市）政府执行力评价指标体系的一部分而不是全部。教育水平、医疗卫生水平、就业水平、国土资源保护情况、环境治理状况、社会治安状况、社会组织发展情况、公民满意度等更应受到高度重视，因为这些指标从根本上体现了政府执行力的实际效果。只有以公民的满意度、享受公共服务的便捷性和公平性等作为政府执行力的最终评价标准，才能真正实现公民在与政府和合作共治公平地分享改革发展的成果。

四是评价应用。在政府执行过程中，仅仅对责任和权力进行应然性的规定是不够的，还需要敦促其履行责任、监督和约束权力，这就需要将评价政府执行力的结果具体体现为奖惩并重。一方面，当试点县（市）政府“有效执行”上级政府政策，特别是结合区域发展的实际，创造性地执行上级政策并取得良好效果后，应得到物质或精神奖励。上级政府可以采取加大财政支持力度、人员培训力度等措施支持执行力强的试点县（市）政府进行创新执行，也可以给予精神鼓励，如授予其“省直管县体制改革先进试点”等荣誉称号。另一方面，在执行上级政府政策“失效”或“无效”后应受到相应惩罚，这样可以有效惩戒、避免和减少“不是官员不计执行后果，是执行后果可以忽略不计”的现象。对因执行行为不规范而造成不良影响和严重损失的试点县（市）政府主要领导，除行政处分之外，还应承担相应的法律责任和经济赔偿。同时，可以适度调减省级政府对该试点县（市）政府的财政拨款额度，对部分权限进行调整，或是采取省政府派驻督导组的方式，以警示、惩戒、纠正其执行中的偏差行为。

三、规范利益

规范试点县（市）政府的利益，主要包括两个层面的内容：一是维护和增进公共利益，二是限制政府自身利益。

（一）维护和增进公共利益

公共利益是一个颇有争议的概念，在公共行政学研究领域，国外多位学者从不同的角度阐述了对公共利益的理解和认识，丹哈特将他们对公共利益的不同界定归纳为四种模式：一是规范模式，用来描述应该是什么。在此模式中，公共利益是决策的道德和伦理标准，即可以应用于政治事务的最高道德标准；二是废止论模式，赞成此观点的学者们认为，公共利益不能加以测量或者直接观察，个人选择和利益才是认识各种活动的最佳途径；三是政治过程模式。按照这个观点，公共利益是在利益集聚、平衡或调解的特定过程中实现的；四是共同利益模式，共识论者认为，政府应当培育和开发人们超越自身利益的能力并在此基础上致力于公共利益的实现［8］。另一方面，国内学者对公共利益的界定有三种取向：一是从公共需要的角度，认为公共利益就是满足全体社会成员共同需要的可共享性资源［9］；二是从社会共同体利益的的角度，将公共利益视为共同利益［10］；三是从个人利益的角度，认为公共利益是与个人利益相对应的公众利益［11］。尽管中外学者对公共利益的具体内容有很多争议，但是却不影响其在政府管理中的重要作用，作为价值目标和原则的公共利益体现在具体的政府观念、行为、公共服务和公共政策过程之中。其作为公共管理者的职责所在和行为的指南，却是毋庸置疑的，当他们的行为不符合公共利益的要求时，极有可能受到将部门利益或个人私利置于公共利益之上的批评［12］。

我国是社会主义国家，政府是为人民谋利益的主体，“以人为本、执政为民”是政府的执政理念，在政府管理中应坚持“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”，这实际上就是公共利益原则在政府管理领域的具体体现。在省直管县体制改革试点县（市）政府的执行过程中，公共利益具体表现在两个方面：一是严格执行中央政府和省级政府省直管县体制改革的政策，积极探索省直管县体制改革的新途径、新方法，积累经验；二是有效配置财政资源、优化公共财政支出结构，在县域内公平、均衡分配公共服务，并进而实现县域公民的全面发展。

（二）限制政府特殊利益

尽管政府应当是公共利益的代表者和维护者，但是由于行政权力具有一定的强制性和较大的自由裁量权，单是这两者中的任何一方都会极大地影响公共利益，更不必说两者一旦结合就会形成足以使公共利益淹没在行政权力带来的政府特殊利益之中的特殊力量。在政府执行过程中，存在着公共权力谋取特殊利益的可能性，使得政府对公共利益的认知受到政府特殊利益的干扰和影响。政府特殊利益并不是政府组织及其工作人员应当得到的正当利益，而是危害和背离公共利益的“私利”，主要有三种表现形式：一是掌握公共权力的行政组织自身的组织利益，二是政府不同职能部门和不同层级的局部利益，三是代表政府行使公共权力的公务员个人利益。这些特殊利益模糊了政府对公共利益的认知，形成了错误的利益认知方式和认知内容，非但不能实现对政府维护和增进公共利益的角色期待，反而会出现政府与民争利等侵蚀和危害公共利益的行为。因此，提升政府执行力必须限制政府追逐特殊利益的行为。

在直管县体制改革进程中，试点县（市）政府同样存在着上述三个方面的特殊利益，并且在很大程度上影响甚至决定了其执行力的状况。首先，试点县（市）政府获得了较大的管理权和自主权，在执行过程中具有以权力谋取利益的冲动和空间。正如费孝通先生所指出的：人们喜欢的是从权力得到的利益，如果握在手上的权力并不能得到利益，或是利益可以不必握有权力也能得到的话，权力引诱也就不会太强烈［13］。特别是在我国市场化的改革进程中，地方政府逐渐成为有特殊利益结构和行为偏好的主体，拥有在管理事务、发展创新等方面较大的权限，在行使地方自主权的过程中，地方政府常常会经意或不经意地超越这些权限，自主地获取中央政府并没有赋予的权限，不但可以根据自身的行为偏好选择性地执行中央政府的政策和制度规定，而且还能基于对自身利益的考量分配社会公共资源［14］。大规模、大力度的权力下放会放大政府权力与自身利益的紧密联系，可能导致试点县（市）政府在行政审批、行政收费、行政处罚、招标采购、土地补偿等执行行为中，出现以公共权力谋取私利的情况。其次，在我国现行的纵向政府职能配置结构中，下放给试点县（市）政府的经济社会管理权限按照不同部门的职责范围进行对口转接，这就会打破不同职能部门之间原有的利益格局。在试点县（市）政府部门职能整合不到位的情况下，更容易造成职能部门之间的利益纷争和推诿扯皮现象，钝化和弱化政府执行力。最后，省直管县体制改革给作为执行主体的试点县（市）政府公务员创设了两个方面的“谋利”空间。第一，行政首长职务高配。试点县（市）政府正职领导高配为副厅级，造成了正职与副处级副职之间更为悬殊的行政级别，进一步加大了正职在县域发展策略选择、招商引资、人事任免、行政工作部署等一系列工作中的话语权和决定权。既可能给权力监督造成更大的障碍，也为正职以职位权力谋取个人私利提供了温床。同时，正职领导职务高配还有可能引发副职之间的政绩冲动和相互攀比。副职为了引起正职和省管部门的重视，让自己的职务升迁驶入快捷通道，利用分管工作之便，创造更多、更大的政绩工程和面子工程。同时，“一正多副”的班子格局也会造成副职之间缺乏应有的配合和协作，影响执行合力。第二，拥有更多可自主支配的财政资源。在省直管县体制中，由于权限下放和行政隶属关系的调整，原来广为诟病的“市卡县”、“市吃县”等现象大为减少，“财政漏斗”也相应得以缓解，试点县（市）政府执行人员获得了更多可以自主支配的财政资源。如果将这些财政资源有效地分配在县域发展和民生领域，就可以更好地实现维护和增进公共利益的目标。但是，假如执行人员为了谋取更多的部门或个人私利，则可能产生滥用、挪用财政资源的现象。据统计，2012年某试点县政府一般公共服务支出占公共财政总支出的比重高达20.97%，远远高于所在省份的平均水平，也超出该县教育、社会保障和就业、医疗卫生支出所占的比重。这就说明，与重要民生领域的公共支出相比，保障机关事业单位正常运转、支持其履行职能等占用的公共财政资源还是相当多的。

因此，中央政府和省级政府应当出台相关制度规定，既要正视、保护和实现试点县（市）政府正当的利益需求，更要引导其正确处理执行中的利益关系，自觉维护和增进公共利益，避免特殊利益的消极影响。限制政府特殊利益涉及深层次的利益调整，尽管触及利益比触及灵魂还要难，但是试点县（市）政府应当自觉维护、增进和实现公共利益，限制政府自身的逐利化行为，摒弃政府机构自身利益、个人利益以及小团体利益，秉持让利于民、还利于民而不能与民争利。同时，还要加强三个方面的制度建设，限制特殊利益对政府执行力的干扰。一是建立和完善对试点县（市）政府定期审计的制度，规范财政资金的使用范围和程序。在有限的公共财政资源的分配上，应当坚持让利于民，体现民生优先。正如李克强总理强调的：民生支出是刚性的，不能减，只能增，那就需要削减政府的开支，要让人民过上好日子，政府就要过紧日子。要充分发挥审计机关熟悉财政财务工作、精通查账业务等专业优势，通过定期审计，进一步加强对试点县（市）政府和主要领导干部在经济决策、经济管理和财经政策执行等方面的审计监督。特别是在重点项目建设、公共资源配置和“三公”经费使用等以权谋私现象易发多发的重点领域，更应当关口前移、加强监督、建章立制、堵塞漏洞、及时查处。二是完善因公共利益需要的征地和拆迁等工作制度，严格相关工作规则和程序。在省直管县体制改革进程中，试点县（市）政府在产业发展、城市规划等方面有更多决定权和自主权，加之建设区域中心城市的内在需求，必然会有更多土地征用、房屋拆迁等方面的工作。应当依据《物权法》等相关法律，及时制定和出台相关细则，禁止和避免试点县（市）政府“以公共利益之名，行私人利益之实”，或是在工作中出于对自身特殊利益的追逐侵犯公民权利的行为。三是健全和完善环评制度，避免和防止破坏环境行为。试点县（市）政府在招商引资、产业集聚、新建设项目上马等工作中，应当树立生态文明观念，履行环境保护职责，严格执行环评制度。要坚持以法律和制度限制政府特殊利益，特别要摒弃政府和主要执行人员的短期观念和行为，力避从政府、行政首长或一届班子的形象工程和政绩工程等眼前利益和个人私利出发，损害长远利益和公共利益。

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