论湄公河流域执法安全合作机制建设与中国应对

徐 鹏

(江西警察学院，江西·南昌 330000)

论湄公河流域执法安全合作机制建设与中国应对

徐 鹏

(江西警察学院，江西·南昌 330000)

湄公河案件发生之后，中老缅泰四国举行了湄公河执法安全合作会议，先后通过了《湄公河流域执法安全合作会议纪要》和《中老缅泰湄公河联合巡逻执法部长级会议联合声明》两份重要的国际文件，正式提出建立湄公河流域执法安全合作机制。然而，这两份国际法律文件无论在各国的权利义务的分配，还是机构设置方面都没有详尽的规定。中国应采取相应措施促进湄公河流域执法安全合作机制的建设和完善。

国际条约;联合巡逻执法;湄公河流域;执法安全;合作机制

2011年10月5日，在湄公河航行的两条货轮上的13名中国船员，被不明身份的武装人员残忍杀害。这一惨案成为2001年中老缅泰四国湄公河航线开通以来最严重的恶性案件，震惊了中国及世界。案发之后，中国政府积极寻求与有关国家进行合作，力求尽快查明事件真相，缉拿凶犯。一方面，中国要求有关国家暂停澜沧江－湄公河航运，另一方面，为了避免悲剧再次发生，中国积极推动湄公河执法安全合作机制的建立。无论是从地缘政治考虑还是从区域发展的角度出发，湄公河流域的航行安全对于中国都具有举足轻重的作用。中国在湄公河流域执法安全合作中投入了大量的人力、物力资源，展现了负责任大国的形象，为湄公河流域执法安全合作机制的建设做出了重大贡献。湄公河流域执法安全合作机制的核心在于其法律基础和合作内容。那么，四国先后通过的这些国际文件是否属于具有法律约束力的国际条约，即是否能为湄公河流域执法安全合作机制奠定法律基础?当前四国湄公河流域执法安全合作又面临哪些困境?通过对这些问题的分析，能够明确湄公河流域执法安全合作机制中存在的问题，从而为中国提出相应的应对措施。

一、湄公河流域执法安全合作的背景

湄公河是亚洲重要的跨国河流之一，干流全长4800多公里，途径中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨和越南六个国家。湄公河水域和沿岸各国的经济、贸易和文化交流息息相关。这条被称为一江连六国的“黄金水道”上，有超过6千万人依赖湄公河及其支流的水源支持它们的粮食、饮用水、运输及其他的日常生活。河流流域范围内生物资源丰富，旅游资源奇异独特，其中，水上航运资源尤为重要。据统计，截止到2011年8月为止，从事澜沧江－湄公河年国际航运的船舶达98艘，共473客位，年货运量达40余万吨。［1］可见，湄公河流域为沿岸国带来了巨大的经济利益，同时也便利了各国人民的交往。

但是，从航行条件上看，湄公河河道曲折狭窄，水流湍急，大部分流域不能航行。更为重要的是，各国沿河流域的安全环境也大不相同，人员成份较为复杂。特别是在湄公河案件事发之地的“金三角”水域，这里偏僻遥远，交通不便，民族杂居，并且长期盘踞着贩毒组织、黑社会和恶势力集团，对湄公河领域的航行安全造成极大的威胁。在10．5湄公河惨案发生之前，该流域的过往商船遭遇非法武装人员抢劫、敲诈、枪击等事件时有发生。据报道，2011年4月3日，糯康团伙在湄公河水域金木棉附近武装劫持中国“中油1号”、“渝西3号”、“正鑫号”3艘货船及船员29名，其中中国籍17名，缅甸籍12名。2011年5月2日，在湄公河距离“金三角”经济特区上游约50公里处水域，中、老双方各1人遭该团伙枪杀。［2］由于缺乏一个统一打击犯罪的合作体系，加上该地区地理环境复杂，犯罪分子流动性较大，使得后期追捕缉拿工作的难度增加，许多案件无法结案而最终成为悬案。这种情势直接威胁着在湄公河上航运的各国人民的人身和财产安全。湄公河惨案的发生直接触及了沿岸国的安全底线，它不仅给沿岸国的人们带来了巨大的心理压力和恐惧，而且对沿岸各国的航运直接造成了不可估量的损失。惨案发生后，湄公河流域的治安形势急剧恶化，河流航运量锐减九成，货运、旅游甚至一度陷于停顿。为了尽快惩治犯罪，维护沿岸各国的安全和利益，在中国的倡导之下，中老缅泰四国联手追缉，最终催生了湄公河流域联合执法安全合作机制的建立。

二、湄公河流域执法安全合作机制的法律基础

湄公河事件发生之后，中国大力倡导和推动湄公河流域执法安全合作机制的建立。2011年10月31日，在北京举行了中老缅泰湄公河流域执法安全合作会议。经过与会各方的共同努力，会议达成了广泛共识，会议发表了《关于湄公河流域执法安全合作的联合声明》(以下简称为《执法联合声明》)并签署了《湄公河流域执法安全合作会议纪要》 (以下简称为《会议纪要》)。①《湄公河流域执法安全合作会议纪要》是根据四国会谈中发表的《关于湄公河流域执法安全合作的联合声明》所做的记录。为进一步落实《执法联合声明》的相关内容，中老缅泰四国执法安全部门代表于2011年11月25日至26日在中国北京举行了“中老缅泰湄公河联合巡逻执法部长级会议”，并共同发布了《中老缅泰湄公河联合巡逻执法部长级会议联合声明》(以下简称为《部长联合声明》)。显然， 《会议纪要》和《部长联合声明》是专门针对四国执法安全合作而制定的多边国际文件。那么，这两份国际文件究竟属于何种性质的法律文件?是具有严格意义上的国际条约还是所谓的“君子协定”或非拘束性协定?这两份国际文件能否为中老缅泰湄公河执法安全合作机制奠定直接的法律基础?

按照《维也纳条约法公约》的规定，条约是指国家间所缔结并受国际法支配的国际书面协定，不论其载于一项单独文书或两项以上相互有关的文书内，也不论其特定的名称是什么。②1969年《维也纳条约法公约》第2条:就本公约而言，“条约”意指国家间所缔结并受国际法支配的国际书面协定，不论其载于一项单独文书或两项以上相互有关的文书内，也不论其特定的名称是什么。条约是最正式的一种名称，一般用于国家之间的重要协议，且通常需要批准。其他的条约名称还有宪章、专约、协议、议定书、决定书、宣言、换文等不下三十种。［3］国际实践表明，在一些案例中，国家缔结的是严格意义上的具有拘束力的国际协定，抑或只是做出政治承诺，是不明确的。［4］一项国际文件是否属于条约不取决于它的名称而应当根据其实质内容加以判断。只要能证明国家间已达成协议，任何一种含有承诺性的文书或文件或口头交换承诺，都可以构成条约，而不论其缔结时采取何种形式或方法。［5］在Maritime Delimitation and Territorial Questions between Qatar an Bahrain Boundary一案中，国际法院在1994年判决中指出，1990年12月25日巴林与卡塔尔两国外交部长当着沙特阿拉伯外交部长的面签署的会议纪要构成了国际法院管辖的基础。在考察了该会议纪要的内容后，国际法院指出，该会议纪要“包括着对此前已经规定了的义务的重新确认。它授权沙特国王法赫德在六个月内寻找解决争端的方法。最后，它提到了1995年5月以后在什么情势下可以诉诸国际法院。因此，与巴林所主张的相反，该会议纪要不仅仅是对一次会议的记录……它不仅仅是对讨论内容进行解释，并对已达成一致或仍存在分歧的内容进行归纳，它列举了当事方同意做出的承诺。据此，它在国际法上为当事方创设了权利与义务。它构成了一个国际协定”。③Qatar v．Bahrain，No．87，ICJ，para．25(1994)．概而言之，条约的实质性要求是由两个或两个以上的国际法主体共同做出的履行某种特定的国际法权利和义务的承诺。④在此，国际法主体不仅是指国家，还包括国际组织和争取独立的民族等其他国际法主体。据此，判断一项国际文件是否条约，可以从这几个方面进行分析。首先，要求有两个或两个以上以上的国际法主体。实践中，国家通常规定由其国家元首、政府首脑或政府部门代表该国同外国或国际组织签订条约。如在我国外交实践中，国务院 (包括其各组成部门)具体负责条约的谈判与签署。《会议纪要》和《部长联合声明》完全具备这两个要素，两次与会代表都是以各自国家政府部门代表的身份参加会议的，①在四国湄公河流域执法安全合作会议上，出席会议的有中国国务委员、公安部部长孟建柱、老挝副总理兼国防部部长当斋、缅甸内政部部长哥哥和泰国副总理哥威。之后举行的中老缅泰湄公河联合巡逻执法部长级会议上，四国执法安全部门代表中国公安部副部长孟宏伟、老挝人民军副总参谋长波相、缅甸警察部队副总监佐温、泰国国家安全委员会秘书长威谦出席了会议。实质上等于四个主权国家以会议的形式就相关事宜进行磋商，完全符合多个国际法主体资格的要求。其次，各国际法主体之间需要明确的意思表示的一致。两次文件都是四国通过联合会议自愿协商的结果，而且从文字表述上看，两份文件均使用了“达成共识”一词，来表明各方一致的意思表示。最后，条约的内容是为了确立国际法主体之间的权利与义务关系。两份文件中都明确规定了各缔约国的行为准则，包括建立湄公河流域执法安全合作机制、情报交流、设立湄公河联合巡逻执法联合指挥部和开展联合巡逻执法等诸多合作义务，这不仅仅是对湄公河流域航行安全情势的解释，而是四方拟采取具体措施维护该流域安全的承诺。通过以上分析可知， 《会谈纪要》和《部长联合声明》完全满足条约成立的实质要件，是具有法律拘束力的条约，尤其是《部长联合声明》中明确规定泰方将按照国内程序实施联合声明的内容，进一步证实了该联合声明的法律属性。

另一方面，中老缅泰四国的相关实践正是遵照这两份国际文件的安排进行的。按照《会谈纪要》中联合彻查“10·5”案件的规定，老挝，缅甸和泰国积极协助中国警方侦破工作。2012年5月10日，湄公河案件的主要犯罪嫌疑人糯康被依法由老挝移交给中方，在老缅军警高层的大力配合下，湄公河案件的其余主要犯罪嫌疑人全部归案，案件案情全面查清，湄公河“10·5”惨案得以真相大白。该案件的侦破为湄公河流域执法安全合作的制度化迈出了第一步。另外，四国根据《部长联合声明》迅速成立了专门的联合执法机构－－－湄公河联合巡逻执法联合指挥部，并开展了联合巡逻执法行动。这些行动不是国家间单纯的政治性友好行为，而是四国严格履行国际义务的过程。

三、湄公河流域执法安全合作的内容

在明确了湄公河联合执法安全合作机制的法律基础之后，接下来，我们要进一步分析湄公河流域执法安全合作的内涵，即四国湄公河流域执法安全合作究竟包含哪些方面的内容。

《会议纪要》首先确定了四国湄公河流域执法安全合作的框架，其中规定了主要合作事项:建立情报交流、联合巡逻执法、联合整治治安突出问题、联合打击跨国犯罪、共同应对突发事件，以及在四国水上执法部门之间建立直接联络窗口等。《部长联合声明》主要是落实《会议纪要》的相关内容，其中关于联合巡逻执法和共同应对突出治安问题规定较为详细。在联合巡逻执法方面，《部长联合声明》明确规定建立联合巡逻执法联合指挥部，四国派驻官员和联络官，举行联合巡逻执法首航仪式的时间和地点，各国执法船艇及执法人员的协调，以及为联合巡逻执法船艇及执法人员及联络小组提供安全保障和补给便利等等。而关于共同应对突发事件问题，只是原则上同意建立湄公河治安联合工作组，对突出治安问题进行实地调研，磋商、拟定合作改善流域治安状况的工作措施并且报请四国执法安全部门批准后实施。这表明各缔约国有组建治安联合工作组并采取相应措施共同应对突发事件的意愿，但具体安排有待各方进一步磋商。

从中可以看出，湄公河流域执法安全合作既包含国际警务合作的内容，但又不限于此。国际警务合作是一种跨越国界的警察事务交流，主要是针对刑事案件侦破的相关工作。例如，交流情报信息、协助询问证人和鉴定人、搜查、扣押、物品的移交、跨国追捕和遣返以及引渡中由警察机关负责的部分工作。［6］因此，《会议纪要》和《部长联合声明》中规定的情报交流、联合打击跨国犯罪和建立直接联络窗口等相关事项应当属于国际警务合作的内容。而联合巡逻执法、联合整治突出治安问题以及共同应对突发事件都不属于刑事案件侦破的范围。联合巡逻执法是各国联合执法人员在联合巡逻执法联合指挥部的部署下，在湄公河领域联合巡逻，预防犯罪和逮捕违法者，维护湄公河流域的治安秩序和航行安全的行为。根据四国联合指挥部首次工作会议审议通过的《湄公河联合巡逻执法行动原则》，中老缅泰湄公河联合巡逻执法主要职责有:保障湄公河联合巡逻执法水域内航行船舶和人员的安全;保障联合巡逻执法船艇及执行人员的安全;防范、制止和打击敲诈勒索、武装抢劫、绑架、杀人、走私运输贩卖武器弹药和毒品及其他犯罪活动。在国际实践中，跨国联合巡逻执法一般是跨国联合边境管控中采取的措施。如我国边防机关和哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦等国的边防机关根据双边协议进行的联合巡逻行动。但是，各国安全部门在跨国河流上联合巡逻执法的情形还为数不多。联合整治突出治安问题、共同应对突发事件是指四国在协商一致的基础上，采取统一的联合行动或拟定相应的工作措施共同惩治危害湄公河流域安全的行为。因此，这三种合作方式已经超出了通常意义上的刑事案件侦破的范围，这是中老缅泰四国在实践中创设的执法安全合作的新模式，即警务合作加域外执法的混合型合作模式。

四、湄公河流域联合执法安全合作机制的困境

(一)缔约国之间的权责不明晰

《部长联合声明》通过之后，中老缅泰湄公河联合巡逻执法取得了显著的效果。到目前为止，湄公河联合巡逻执法先后开展了六次行动。在四国联合巡逻执法保驾护航下，澜沧江－湄公河国际航运逐渐恢复。［7］

但是，在目前的合作机制下，四国在执法安全合作的实践中仍然面临诸多困境。如前所述，《会议纪要》和《部长联合声明》构成四国湄公河流域执法安全合作机制的法律基础，但这两份文件的内容仍不尽完善。《会议纪要》主要是一个框架性合作协议，没有规定具体的合作模式和程序。而《部长联合声明》除了联合巡逻执法工作的实施之外，情报交流，联合整治治安突出等其他事项仅仅做出了原则性的规定，各方详细的权利和义务以及具体的操作程序都寄希望于将来的《湄公河领域执法安全合作协议》予以确定。就联合巡逻执法而言，其中也存在不少问题。按照《部长联合声明》第四条的规定，四国通过联合指挥部统一协调各国执法船艇及执法人员开展联合执法工作。这意味着，四国均有权利参与联合巡逻执法工作的安排与调配，同时也负有共同参与联合巡逻执法工作实施的义务。而第六条却规定老挝、缅甸和泰国同意为联合巡逻执法船艇及执法人员及联络小组提供安全保障和补给便利，这似乎表明巡逻执法仅仅是中国一方的职责，老挝、缅甸和泰国只需承担提供安全保障和补给的辅助性任务，从而形成一个奇怪的现象，联合巡逻执法船艇负责商船的航行安全，而执法船艇及执法人员的安全却要老缅泰三国予以保障。与此相关的另一个问题是，如果老缅泰三国所提供的安全保障不足以保证联合巡逻执法船艇及其人员的安全时，是否要采取相应的措施，应当采取何种措施以及相应的责任归属和承担方式又如何确定?至于后勤保障问题，同样缺乏明确的标准，如水上支队年度专项经费标准，四国联合执法指挥部各项经费标准，援外专家组及驻外联络点人员经费标准等都没有设定。各方权责不明，合作标准缺失难以为联合巡逻执法提供有力的保障。

(二)联合巡逻执法的权力有限

根据《部长联合声明》的规定，四国同意自2011年12月中旬开始，在湄公河流域开展联合执法，并设立中老缅泰湄公河联合巡逻执法联合指挥部就联合巡逻执法事项进行协商。但是，该联合声明没有明确联合巡逻执法船队在老缅泰各自所属的河段上的法律权限。 《部长联合声明》只是规定老挝、缅甸和泰国同意为联合巡逻执法船艇及执法人员及联络小组提供安全保障和补给便利，而没有赋予联合巡逻船队在老缅泰管辖水域内独立的执法权。实际上，目前的联合巡逻，更近似于中老、中缅和中泰联合执法的简单组合。比如中方巡逻船由中国的港口出发，船行到缅甸，缅甸的警方就上船参与巡逻;到了老挝，老挝警方便上船帮助执法。尤其是当联合巡逻执法船队遭遇来自岸上的犯罪分子的攻击时，执法船队只能在船上进行还击，无法上岸进行抓捕。共同维护湄公河的航道安全确实符合四国的利益，但要使湄公河特定水域成为一个共管水域，允许四国在特定水域共同执法，主权让渡的程度仍然是一个敏感的问题。

(三)机构设置不完善

就机构设置而言，按照《部长联合声明》的规定，2011年12月9日，中老缅泰湄公河联合巡逻执法联合指挥部在中国关累港正式成立。四国派驻官员和联络官，根据本国司法管辖权和法律规定协调、交流情报信息，充分协商统一协调各国执法船艇及执法人员开展联合执法工作。另外，四国同意成立维护湄公河治安联合工作组，对突出治安问题进行实地调研，磋商、拟定合作改善流域治安状况的工作措施，报请四国执法安全部门批准后实施。从职能上看，联合指挥部是专门负责协调联合巡逻执法工作的机构，而不是承担整个四国联合执法安全合作的机构。至于情报交流、整治治安突出问题、共同打击跨国犯罪、妥善处置突发事件等其他方面，还没有建立起固定的合作机构。在执法安全合作机构设置欠缺的情况下，湄公河联合执法安全合作机制的运作和实施还只是处在零散状态，距离建设长期、稳定的合作机制的目标还有相当一段距离。

(四)各缔约国合作步伐不一

湄公河执法安全合作机制能否尽快形成和缔约国之间的努力密不可分。从四国当前的合作进程来看，四方仍然未能形成统一的步伐。中老双方战略互信程度较高，在湄公河案件侦破和联合巡逻执法中配合密切。而缅泰两国由于国内复杂的政局，在执法安全合作中步调不尽一致。在泰国，由于军队长期凌驾于政治之上，军人干预政治也便成了泰国的家常便饭。在这次的湄公河惨案中，有9名犯罪嫌疑人是隶属于泰国第三军区的士兵。尽管军方一再强调杀害中国船员是他们的个人行为与军队无关。但整个事件背后与军队有着千丝万缕的联系。泰国在联合巡逻执法中的表现也应证了这一点，泰国不派巡逻艇到中、老、缅的湄公河水域巡逻，只派驻执法人员登陆三国的巡逻艇参与执法。中老缅联合巡逻执法船队将商船护送至金三角水域后，再由泰国水上警察接着护送至泰国清盛港。中国执法船不能进入泰国水域，只能在缅甸和老挝的水域进行执法。

另一方面，缅甸国内局势也颇为复杂，政府军干涉政局，民族矛盾及其尖锐复杂。在10．5案件中，嫌疑人缅甸毒枭糯康曾经在老挝和缅甸都被中国警方锁定包围过，但都因走漏风声而逃脱，最后在中老两国警方的突击行动中才将其抓获。四国开展湄公河联合巡逻执法行动后，虽然目前中国商船都安装有北斗海事卫星接收装置，船员们遇到突发事件会立即报警，但是一旦真的在水上遇到突发事件，武装巡逻船赶到需要时间。此外，在出警方面，目前老挝方面会有求必应，对中国商船提供保护，但是缅甸方面则很少出警。［8］

综上所述，中老缅泰四国协商一致达成了《会议纪要》和《部长联合声明》等法律文件，设立了联合巡逻执法联合指挥部、治安联合工作组等实施机构，并将联合巡逻执法等合作事项予以落实，这表明湄公河安全执法合作机制已经初步建立并开始运作。中老缅泰湄公河安全执法合作以实践先行开拓了跨国河流执法安全合作的新模式。在当时迫切的情势下，不允许漫长的协商过程，也来不及等待详细的规则出台，而就联合巡逻执法等关涉一国主权的重要事项就只能以原则化的方式予以认定。显然，这种合作模式在当时的情势下有其存在的必要性和合理性。但另一方面，在这一快速形成的框架式合作模式下，无论是合作国之间的权利义务分配还是联合执法合作的机构建设都缺乏明确而详尽的法律标准。由于缺乏充分的法律支持，湄公河联合巡逻执法以及今后拟待扩展的其他方面的合作不可避免地会遇到困难和挫折。因此，在当下联合巡逻执法实践的基础上，四国应积极落实合作共识，尽快商签中老缅泰《湄公河流域执法安全合作协议》。详细规定各方在不同合作模式下具体的、具有可操作性的、各方权利义务明确的合作协议，包括设立提供补给和安全保障的标准等事项;同时积极推进情报交流、联合整治治安突出问题、联合打击跨国犯罪、共同应对突发事件等合作机制的建设，设置相应的合作机构，规定合作机构的权限和行动计划;最后在条件成熟时，将湄公河特定水域开辟为共管水域，由四国统一执法，消除联合巡逻和执法断裂的状态。

五、中国面临的挑战和应对

湄公河联合执法安全合作机制是在中国的积极推动下逐步建立的，从联合巡逻执法联合指挥部的设立到联合巡逻执法实践，中国都发挥了主导作用。但是，应当承认在湄公河联合执法安全合作过程中，中国依然面临严峻的挑战。

(一)缺乏充分的法律和司法支持

通过上文分析可以看出，湄公河联合执法安全合作机制的法律基础依然薄弱。中国应带头推动《湄公河流域执法安全合作协定》的签署，就信息情报交流、联合整治治安突出问题、联合打击跨国犯罪、共同应对突发事件等事项作出较为详细的规定，并设立相应的对接机构，明确四国在联合执法安全合作中的权利、义务。同时，应当认识到，联合巡逻执法只是预防和阻却危害航行安全的犯罪行为的发生，其后续的打击和惩治行动更为重要，这就需要中老缅泰四国之间完善的刑事司法合作体系的支撑。到目前为止，中国先后与老挝、泰国签署了《中老关于民事和刑事司法协助的条约》和《中泰关于刑事司法协助的条约》，基本实现了各方在刑事司法协助方面有约可依。在湄公河“10．5”案件中，应中国相关部门申请，泰国、老挝多名外籍证人来华出庭作证，参加2012年9月20日至22日的法庭庭审，在糯康当庭翻供的情况下，有力地支持了中国公诉机关的指控。但是，中缅之间尚未建立互惠的刑事司法协作机制，在刑事诉讼中，嫌疑人、被告人引渡、遣返、以及境外证据的调查收集和证据移交等方面都存在一定的困难。显然，这种临时协助的方式随意性很大。因此，中国应积极推动中缅之间的司法协作机制的建立，搭建稳定的司法合作平台。同时，鼓励和促进老缅泰三国之间的司法协助和警务合作，增强湄公河流域执法安全合作机制的整体效力。

(二)四国经济发展不平衡

湄公河流域安全问题本质上源于湄公河流域跨国犯罪的内控虚弱。湄公河沿岸各国国情差异较大，且经济水平普遍落后，内部事务已无暇顾及，更何况边境水域的跨国犯罪。单从联合巡逻执法的成本来看，这样的护航方式经济成本非常高，组织货源、组织船队等工作都比较复杂，每次联合巡逻执法的支出对各国财政是一笔负担，老挝、缅甸都还属于世界银行所列的贫困国家，能否长期坚持还是未知数。［9］中国在四国安全执法合作中投入最多，承担各种费用的比例最大，但是从长远来看，仅凭一国的努力还不足以支撑湄公河流域安全合作机制的可持续发展。从本质上说，经济发展和维护安全互为根本。要从根本上杜绝跨国毒品交易、绑架、敲诈勒索以及杀人等犯罪行为，就需要增强沿岸各国尤其是老挝和缅甸两国的经济实力，而经济实力的增强只有通过各国之间的合作，以整体的力量才更容易获得。中老缅泰四国是大湄公河次区域经济合作(Greater·Mekong·Subregion·Economic·Cooperation·Program，以下简称为GMS)机制的共同发起人，该合作机制涵盖贸易、投资、环境、卫生以及禁毒等诸多领域。四国对于湄公河区域的经济发展和安全稳定有着共同的利益需求，作为该区域经济和综合实力最强的国家，中国积极参与大湄公河次区域经济的合作。GMS机制为四国提供了广泛的合作途径，中国可以GMS合作机制建设为依托，从面到点，从边境经济合作入手再逐步推进，为四国间更紧密的经济合作开辟新领域。

(三)缺乏相关执法经验

我国有多条国际河流，主要集中在东北、西北和西南地区。但是，目前这些跨国界河流大都还停留在各国独立开发和管理阶段，国家间的合作与协商机制还没有健全。在跨国河流的安全合作方面，尤其是联合执法方面，中国还缺乏相关经验。在这一情势下，我们应当集中相关的案例研究并向其他国家学习。例如，在欧洲，为了协调和处理沿岸国在莱茵河上的利益冲突，1815年沿岸国就建立起莱茵河中央委员会专门负责莱茵河的利用和保护，并订立了一系列条约，规定沿岸国在莱茵河自由航行和公平合理利用的权利和义务。［10］2005年1月，东盟国家武装部队首脑会议讨论了成员国在处理突发事件方面加强合作问题。马来西亚、新加坡、印度尼西亚2005年9月宣布，在马六甲海峡地区开展代号为“空中之眼”的空中联合巡逻，以维护马六甲海峡的安全。马六甲海峡沿岸国家在海峡地区开展的空中联合巡逻取得了显著成效，双方决定将空中巡逻方式扩大到两国陆地边界地区。此外，2009年5月，美国和加拿大签署了推行“Shiprider”行动的联合执法协定，该行动包括沿着国际海岸边界永久性地驻扎联合执法部队，双方人员同船一齐执法，联合打击在共同水域进行的走私、有组织贩毒、枪支交易和其他犯罪行为。此举有效地禁止了犯罪分子企图跨越水上边界予以逃脱，有力地保护了双方共同的边界安全。这些合作的模式和先例为中老缅泰湄公河流域联合执法安全合作机制的建立提供了良好的借鉴。中国应多参考其他国家的合作经验，和沿岸国家固定合作并加强联合执法来维护湄公河区域的安全，以防止湄公河谋杀类似的事件再度发生。

［1］新华网，澜沧江 －湄公河国际航运格局已形成［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/society/2011－08/13/c_121854980．htm．2012年10月22日访问。

［2］公安部网站，中老缅泰湄公河执法安全合作取得重大成果 ［EB/OL］．http://www．mps．gov．cn/n16/n1237/n1342/n803715/3248971．html．2012 年10月20日访问。

［3］柳华文．论作为条约的联合声明 ［J］．法学杂志，1997，(6)．

［4］ Antonio Cassese，International Law，Second Edition，Oxford University Press，2005，P．172．

［5］【英】斯塔克J．G．赵维田译．国际法导论 ［M］．法律出版社，1984．

［6］蒋中慧．论国际警务合作的独立性—以国际刑事司法协助为比较样本 ［J］．湖北警官学院学报，2012，(3)．

［7］新华网，威武之师亮剑!中老缅泰湄公河联合巡逻执 法 纪 实 ［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/legal/2012－09/21/c_113165439．htm．2012年10月22日访问。

［8］法制网，湄公河惨案依旧雾中．［EB/OL］http://www．legaldaily．com．cn/zmbm/content/2012－07/10/content_3697398．htm?node=7573．2012年12月26日访问。

［9］环球时报，为湄公河联合执法叫好 ［EB/OL］．http://www． ga． yn． gov． cn/sgat/82192892222767104/20120917/71578． html． 2012年10月22日访问。

［10］ See Revised Convention for Rhine Navigation of17 October 1868 as set out in the text of20 November 1963，Art22，29，33，34．

(责任编辑 杨红屏)

The Construction of M ekong River Basin Law Enforcement and Security Cooperation M echanism and China＇s Response

Xu Peng
(Jiangxi Police Academy，Jiangxi，Nanchang，330000)

After the Mekong murder cases，China ，Laos，Myanmar and Thailand held the law enforcement cooperation conference to restore and maintain the safety of navigation on Mekong River．Two important international documents－－－－"The Mekong River Basin Law Enforcement Security and Cooperation Minutes"and"Joint Statement of Law Enforcement Along Mekong Revier"have been passed，formally proposing the establishment of the Mekong River Basin enforcement security cooperationmechanism．These two international documents are legally binding international treaties，which laid a direct legal basis for the construction of Mekong law enforcement and security cooperation mechanisms．However，the allocation of rights and obligations，or the institutional settings in the two international legal documents are not prescribed in detail．In addition，due to various reasons，the four countries have notbeen coordinated with each other，which indicates the law enforcement and security cooperation in the Mekong River Basin will face the predicament．Therefore，the construction of the law enforcementand security cooperationmechanism in the Mekong river is still in its infancy，and there would be quite some distance away from the long－term stable cooperativemechanisms．

International Treaties;Joint－patrol Law Enforcement;Mekong River Basin Law Enforcement and Security Cooperation Mechanism

D631.4

A

1672—6057(2014)01－91－07

2013－10－23

江西警察学院2013年度教师院级科研项目。项目编号:2013YB011。

徐 鹏，女，江西乐平人，武汉大学博士研究生，江西警察学院副教授，研究方向:国际公法。