高等学校去行政化管理改革对策研究

(1.南京审计学院，江苏 南京 211815)

近年来，大学“去行政化”问题引起我国教育界及社会的热烈讨论。2005年，著名科学家钱学森提出问题为什么中国的大学培养不出杰出的人才，俗称“钱学森之问”。自“钱学森之问”提出后，人们对大学行政化的关注开始转变为一个公共话题。2009年，时任中国科技大学校长的朱清时在广州提出中国大学的行政化运作导致的严重的问题，同年，在被聘为南方科技大学校长后，将南方科技大学作为一个试验点，提出了建立去行政化大学的思想，社会反响巨大，各界人士讨论热烈。大学行政化内涵丰富，主要是指政府部门对学校管理的行政化及学校内部管理的行政化。中国的大学难以有重大的研究成果，理论突破，一个重要的原有就是大学行政化问题越来越严重，大学如官场，学术问题中掺杂权力与官级，教育问题官僚化严重，教育工作者价值观扭曲，教授想升官，大学向行政机关看齐，变得不再纯粹。在行政化越来越阻碍高校发展的今天，社会有识之士强烈呼吁大学恢复其教书育人，研究学术的本质，去行政化改革势在必行。

1 我国高校推进去行政化改革的必要性

目前，我国高校的行政化主要表现为两个方面。一方面，高校领导行政化。我国各高校已经成为教育行政系统下的一个分支，并且具备相应的行政等级。2007年以前，我国本科院校的党委书记和校长均为正局(厅)级，专科院校的则为副局(厅)级；2007年，我国43所“985高校”的党委书记和校长都已晋升为中央直接管理的副部级干部，这表明我国各高校中已存在近百位的副部级高官和上千名的正厅级干部。同时，教授也纷纷拥有行政级别，上级教育主管部门对高校的各项办学研究工作进行干预，使得规定高校拥有教学、研究、学科设置等权力的《中华人民共和国高等教育法》成为一纸空文，相应的工作基本由上级教育主管部门安排，很多时候高校只能被动地执行上级的决定，而高校工作者，特别是一般教师基本没有决定的权力。这样，高校向一般意义的行政机构进一步靠拢，由于高校的特殊性，在行政属性加强的同时，必然使其学术性与教育学术的任务弱化。这样势必使得高校的教学工作与学生实际情况相违背，教学质量严重下降。

高校是钻研学术、教书育人、思想创新的所在，高校教师，特别是教授，承担着为祖国建设、思想文化培养栋梁之才的重任，是高校发展的关键力量，但是高校行政化现象的加重使得教育机构的权力干扰了教师的责任行使，他们不仅是服务者，也成为高校的管理者。教育部最近评出的100名国家高等学校教学名师中，不担任行政职务的一线教师仅10人，而担任书记和校长等行政职务的获奖者高达90%。在科研经费划拨及课题申请等方面，有行政职务的高校教学工作者有很大的优势，这样就会造成不公平，伤害一般教师的学术与教学热情。使得高校功利主义盛行，教授为了自己的职位与待遇奋斗不已，而不是把注意力集中在本职工作上，这无疑会影响我国高校的发展，拉开我国高校与世界一流高校的差距。

高校在行政化的同时也会增加相应的开支，行政级别的划分，行政人员的增加不仅造成教育机构人满为患、资源浪费，而且行政成本不断增加，高校每年都有大量的行政费用支出。而这些大量的财力、人力等投入与教学无关的项目，如各种评估活动，类似形象工程大量增加了高校的办学成本，阻碍高校的发展。在我国现行体制下，高校领导首先是作为官员而非教育工作者出现，这样的身份定位也使得大学校长们注意力更集中在自身的级别与职务的变动，而非学校的学术教学研究，很多高校不顾自身能力与发展特点，盲目地增加专业设置，追求全面化与学校级别，忽视了自身实际情况，影响了高校人才培养水平与长期发展能力，对社会发展与国家建设产生难以估计的影响。

2 推进我国高等学校去行政化改革面临的阻力

我国高校的行政化现象由来已久，并呈不断强化的趋势，所以高校去行政化改革面临着重重困难与阻力。

2.1 传统观念阻力

长期的封建社会，形成的“官本位”思想根深蒂固，我国大学官级由来已久，并在建国后不断强化，建国初期，教育落后，基础薄弱，为使有效资源得到合理分配，尽快推进人才建设。政府对教育体制和高校进行调整，大学建设政治化，政府对教育领域进行直接管理。为此，高校被纳入不同等级的行政级别当中，高等学校招生、就业、专业设置及学位授予权等都由政府安排大学的教职人员在学校要接受领导安排。在当时的历史环境下，这一举措有其积极意义，但是随着时代的发展，这一现象逐渐不适合我国高等教育的发展，但是行政化现象当前已经在高校中根深蒂固，难以抗拒的。高校行政级别的高低，直接影响其资源的获取，社会往往也根据行政权力、级别高低等判断教职人员的学术能力，学科带头人往往由领导担任，这样容易造成了以行政权力衡量学术能力的怪异现象，以权谋私的现象极易出现。

2.2 制度阻力

由于大学的传统与文化不同，各国政治体制也不一样。因此，国内外大学校长选拔制度有着较大的差异与不同，我国强调政府对教育的控制，政府对大学校长选拔的决策权较大。在我国，高等教育事业由教育部与省级行政部门统一领导，根据《高等教育法》第四十条规定：“高等学校的校长、副校长按照国家有关规定任免。”目前我国大学校长选拔强化了高校的行政属性，淡化了高校相对独立的地位和特殊的工作性质。现行校长选拔制度具有显著的政府行为特征，选拔出的校长，往往只对上面负责，而不是对学校负责，使校长几乎成为政府的代言人。这种依附关系使校长很难发挥精神引导、学术带头及文化创造的作用。这样就增加了用人不当的风险，不能体现民主制度，使选拔程式化，由上级领导一言而决。大学的校长任命制成为去行政化改革的制度阻力。

2.3 利益阻力

奥尔森教授的利益集团理论把集团成员的共同利益作为逻辑起点，以集团成员的行为选择和集团利益的关系为主线，通过集团规模、集团行为等分析了集团成员行动的原因,得出小集团和具有选择性激励机制的集团更容易组织起集体行动的结论。改革的背后就是利益重新调整。教育部部长袁贵仁直言，“随着改革的深入，共识度会越来越低，因为它既涉及到观念、体制，还涉及到切身利益。”高等学校行政化现象根本上是由官本位意识和我国的现行政治体制导致的，但是积重难返的直接原因则是利益驱动。高校行政化，校长具有行政级别，有利于高校获得教育资源，但这样导致的另一个后果就是权力寻租现象的严重化，高校中具有行政级别的领导利用手中的权力争取自己的地位和私人利益，在获取课题、评奖及经费等方面相对一般老师教授往往具有优势。因此，在高校推进去行政化改革势必会遭到领导的反对或者消极应对，提出种种理由不予配合。

2.4 自身阻力

在行政化的推进过程中，高校由最初的被动适应改为主动追求。当前我国高校行政级别较多，有各种部门，清华、北大等名校部门达数十个，处级干部规模庞大，各校处级干部至少5人以上，加上调研员队伍，如果取消行政级别，势必引起较大波动。大多数高校校长不愿进行去行政化改革，现阶段，某些高校校长甚至认为对校领导安排的行政级别是对大学教育的重视和对学术的尊重，为学者安排行政职务，正是尊重教授的体现，但是教授往往利用现行体制将自己的职称与级别挂钩，争取利益最大化。他们在各种场合宣称，大学去行政化改革，将贬低大学地位，因此他们要维护大学的行政化。他们认为，从学术评价角度，任何学术权力都是行政权力，不应将二者对立。然而，也有不少学者并不赞同此种观点，他们认为，行政化对学校本身和学术发展创新有危害，他们想改变这一现状，但是面临巨大的行政阻力，学术能力与行政权力失衡，高校行政化加强，与教书育人的目标偏差渐远。

3 我国高校去行政化的途径探析

虽然高校去行政化的改革困难重重，但改革势在必行，不仅在于改革能触及高等教育体制的转型，更是从根本撼动高等教育的管理体制，使得高校回归学术性组织的本性，实现高校的科学、健康发展。

3.1 改革政府对大学的管理模式，恢复高校的自治性

我国《高等教育法》规定高校有制定招生方案，自主调节学科招生比例，自主制定教学计划等条款，但是以上规定在实践中没有落到实处，政府主管部门通过行政权力掌握高校事务，干预高校的自主权力，甚至使得高校成为政府主管部门的附属。高校推进去行政化改革，必须完成政府职能的转型，由指示型向服务型转变，依照高校自身特点，使高校拥有充分的办学自主权，给予高校一定的活动空间，在制度和经费给予方面的支持，充分发挥和依靠教授在高校运作中的决定性作用，实现高校管理决策的科学性、民主性。高校设立学位委员会、教学指导委员会及学术委员会等系统机构，依法保障教授权力。在课程和专业设置上，有高校自主安排，以实际情况为准，鼓励学校开展各项工作，实现学生自治、教授治校、学术自由，建立现代高校治理结构。政府各部门要树立服务意识，完善监管机制，改进管理方式，规范和减少对学校的行政审批，保障学校合理形式各项自主权力。

3.2 建立独立的人事制度，改革校长任命模式

高等学校实行自主办学，广大师生员工，特别是作为高校教学、科研主体的研究人员和广大教师是权力的主体。中国大学校长一般采用任命制，推进高校去行政化改革，需要相关教育主管部门的配合，停止直接任命校长，改为民主选举等方式，从而保持大学的独立性，选举成员可有学校老师，人大代表及学术精英等共同组成，制定校长选举产生的标准，保证公平公正，高校校长应职业化，候选人可借鉴哈佛等名校的模式，向社会公开招聘有学术背景的专门管理人才，由相关主管部门备案，使得高校校长由自下而上的方式产生，这样在保证增加校长权威性和民意基础的同时，还可减少校长任命的随意性，避免高校领导的产生、变动受主管部门的牵制，使校长更加注重学术教学工作，提高师生参与学校管理实务的主动性和积极性，这样的人事制度模式有助于消减管理层次，精简高校非教学人员，并打破以往高校所有的行政管理体制，形成教授治学、教育家办学的局面，从而提高学术能力，行政效率，节约教育资源，降低办学成本，有利于在我国培养一批真正的教育家。

3.3 推进学术独立化

近年来，很多高校设立了学术委员会，以负责学校管理与决策、学术事务的咨询，但多数高校的学术委员会象征意义多于实际功能，改革高校的管理模式，就是高校管理体制由官本位回归到以学术为中心。淡化高校教职人员的行政等级意识，取消高校领导的行政级别划分，逐步推进政校分离，建立符合现代大学特点的配套政策和管理制度。明确管理服务和学术主导这两个系统的职能边界，努力权衡学术能力和行政权力之间的关系，建立以学术为主导的管理模式，彻底消除教授的官员化，让专业化的管理人员为教职人员服务，防止行政人员利用自己的权力获得学术上的荣誉，各司其责，为教授的科研教学创造优良的环境氛围，学校的领导可以民主选举，也可借鉴英国模式，由各学院院长轮流担任，使大学纯粹化，学术化，不再成为权力的载体。

3.4 建立现代大学制度

具有现代意义的大学自中世纪从欧洲诞生，至今已有数百年时间，大学自治、学术自由等制度在各国大学发展过程中发挥了重要的作用，我国要对高校进行去行政化改革，国外成熟的大学管理制度有重要的借鉴意义。大学治理是现代大学制度的核心，治理理论强调组织绩效评估、决策公开透明及多主体协商共治等，构建高校与各方的良好互动关系。此外，应强化大学自主权，我国目前对大学采取直接管理方式，影响了大学活力。在高校发展中，引入市场机制，实现政府管理权力的补充和转移并促进大学调整人才培养的层次、数量与结构，并公开招聘社会人士参与大学治理，使大学得到社会各界支持，并对大学进行有效监督。在内部治理方面，应明确党委与行政机构的监督制衡及权责分工；并理顺大学与下属学院的层次关系，提高下属院系在教学科研中的自主权。教师作为教学研究活动的实际指导者，应提高教师在教学科研活动中的责任感，享有学术活动、课题申请的自主权。此外还要发扬高校的文化传承和精神引领作用。

结论

“去行政化”改革的推进需要政府、社会和大学自身的共同努力，同时也要防止出现大学走入极端自由化，即大学完全消除行政管理和行政权力。在去行政化的过程中，高校要注重科学管理，提高效率，为向教授治校、学术自由的轨道改革而努力。随着高考连年扩招，大批各类型高校的出现，高校除了教学研究任务之外，学生管理、后勤事务以及稳定化都需要高校管理层处理和行政部门的运行，但要注意管理者的身份，重心在校一级和院系内部，而上级教育主管部门主要是监管作用。高校的去行政化改革也要注意度的把握，层层推进，逐步开展，各方协调进行。大学的改革离不开国家的支持。在高校去行政化的过程中，要注意的是去行政化不是单指取消行政级别，而是一种新的制度安排，要积极探索符合高校特点的管理体制，根据各个高校自身的特点和实际，总结管理经验，建立起现代大学治理制度，从有条件的高校逐步试行，继而向全国推广，最终实现在全国范围内高校的去行政化改革，进一步繁荣高校学术，促进学科建设和科研，使高校教学、科研和社会服务的功能得到更好地发挥。

【参考文献】

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