构建中医药科技成果转化的宏观法律保障机制*

程玲俐 周海洋 马雪梅

◆医药卫生立法研究

构建中医药科技成果转化的宏观法律保障机制*

程玲俐 周海洋 马雪梅

我国的中医药科技成果转化率非常低，其主要原因是缺乏有效的法律保障机制。本文结合现行的有关法律规定，从科技体制改革、融资、税收、中介、建立专业联盟等角度探讨了如何构建中医药科技成果转化的宏观法律保障机制。

中医药科技成果；转化；法律保障

一、问题的提出

我国在“十二五规划”中提出了加强自主创新、建设创新型国家的重大举措。而创新型国家的建立，不仅需要强大的技术创新体系作为支撑，还需要有效的科技成果转化机制作为保障；科技成果是否转化为现实生产力，已成为衡量一个国家或地区科技发展水平的重要标志。中医药作为中华传统文化的瑰宝之一，是我国医药行业发展不可或缺的一翼。当下的中医药产业发展不仅注重发挥传统优势，也更为注重与现代科技的融合。国务院《关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》也大力支持中医药行业进行科技创新并将创新成果予以转化。但据统计，我国中医药界的科研成果转化为生产力的不到10%，直接能转化为产品的不到5%。[1]

一般认为，“中医药科技成果”①是指源于中医药学（含中西医结合医学、民族医学）理论、技术或实践经验，利用中医药或多学科方法，针对具体的研究对象进行科学技术研究活动所产生的具有实用价值或学术价值的创造性成果。[2]按照国家中医药管理部门的标准，中医药科技成果主要包括专利、诊疗技术、工艺技术、设备、产品、标准、软件版权、临床方案、新资源、论文（著作）等形式；“中医药科技成果转化”则是指为提高生产力水平而对中医药科学研究与技术开发所产生的具有实用价值的科技成果所进行的后续试验、开发、应用、推广直至形成新产品、新工艺、新材料和发展新产业等的活动。②

笔者认为，中医药科技成果转化率低有着多方面的原因，但核心原因在于中医药科技成果转化缺乏科学有效的法律保障机制。现有的《促进科技成果转化法》《中医药条例》《国家中医药管理局重大科技开发项目管理办法（暂行）》等法律法规中，关于中医药科技成果转化的规定比较原则、可操作性不强，有些领域还存在立法空白。而相对于其他（包括西医、西药）科技成果，中医药领域的科技成果主要体现在理论、文献研究、临床研究等基础性研究成果，本来可转化为商品、产品的成果就相对较少。此外，在目前的专利法律制度下，中医药科技成果申请专利保护的难度很大，成果的“非专利性”较为明显。上述中医药科技成果的特殊性，决定了中医药科技成果在转化过程中更需要宏观的法律保障。

鉴此，本文将从宏观层面探讨如何构建一套系统、全面的维护中医药科技成果转化的法律保障机制，以期对推动中医药科技事业的可持续发展有所裨益。

二、构建中医药科技成果转化的宏观法律保障机制

宏观是一个相对于微观而言的。法律保障机制的宏观维度，旨在强调政府调整、规范中医药科技成果转化的法定职责和能动性，侧重从中医药科技成果转化过程所涉及的具体环节出发，为转化活动构建一个全方位的法律支撑体系。③笔者认为，这种构建应当坚持两个方向：其一，确保科技成果符合市场需求，具有实用价值并对社会有益，即成果要具有“可转让性及转让价值”；其二，应从转化过程的各个环节出发，确保具有可转让性的成果最终能够顺利得以应用和推广。

具体而言，可以重点从以下几方面着手构建：

（一）改革中医药科研项目管理体制中的法律环境，增强科研单位的成果转化意识和能力

长期以来，全国及地方各级中医药科研机构、高校一直是中医药科技研发的主导力量。受制于传统的科技管理观念，这两类组织的科技工作管理部门大多采用的是行政管理手段，未形成良好的法律、制度管理环境，未切实将成果的转化列入成果的最终考核体系，不能对科研人员形成有效的正负激励机制。在此体制下，科研人员往往只满足于申报课题、发表论文、获奖、评职称等，较少关注成果能否转化或者转化的实际效果问题。此外，中医药科研项目的结题通常采用成果鉴定的评价方式，鉴定机构通常比较看重成果体现的理论水平，较少关注成果在技术应用方面的贡献率。

为解决上述问题，必须改善现有中医药科研项目管理体制，形成良好的法律环境和管理体制引导，增强科研单位的成果转化意识和能力。

首先，从立法层面改革现行的科研项目管理体制，建立理论性科研成果和应用性科技成果的分类管理制度，并将知识产权法细化，使其操作性更强，保障性更大。将知识产权制度引入管理体系，鼓励更多的科研成果“专利化”，便于转化工作更好实施和操作，可产生更大的经济效益和社会效益。

其次，将合法的管理制度纳入科技成果管理体系后，对于应用性中医药科研立项课题，应当将科技成果的转换作为成果鉴定、考核的强制标准，并将成果转换的效果作为科研人员获得奖励及晋升职称的依据，从而敦促科研机构和科研人员在课题立项时树立市场观念，做好转化预案，便于成果真正出来时能够迎合市场需要。

（二）建立宽松的融资法律环境，为中医药科技成果转化提供资金支持。

中医药科技成果转化是一项庞杂的系统工程，需要大量的资金支持。根据《科技成果转化法》《关于促进科技成果转化的若干规定》，国家财政应专门拨付一定比例的经费作为科技成果转化的引导资金、贷款贴息、补助资金和风险投资等。但是，这些资金远远小于国家给予的科研投入经费，于是出现了重投入、轻产出，重科技出成果、轻科技成果转化的局面。如果各级地方政府能用优惠政策鼓励民间、企业、事业单位设立科技成果转化基金或者风险基金，其资金来源会更多。尤其是中医药科技成果转化，这种属于高投入、高风险、高产出的科技成果的转化，应该多渠道筹集资金。国家加大投入只是一个方面，各级金融机构也应当在信贷方面支持中医药科技成果转化，增加用于科技成果转化的低息或无息贷款。

目前，在实践中，通过以上渠道解决中医药科技成果转化所需资金问题均存在不少难关，还未攻破。④如：政府的财政经费拨款往往是杯水车薪；国有商业银行被改制为现代股份公司后，对于高风险的科技贷款业务大都持谨慎态度，政府也不便或无法通过传统的行政命令手段要求银行进行放贷；政府组织筹建的风险基金的资金总量较少，管理模式落后，运行效率较低，等等。

笔者认为，由于中医药科技成果的转换周期长、风险高，所需资金量非常大，除了要求政府依法加大财政支持力度之外，还应通过立法鼓励更多的银行、社会闲置资金积极进入转化环节。就此，政府可以借鉴国外的立法经验，改善融资法律环境，从法律层面上允许、鼓励国内外风险投资机构涉足中医药科技成果转化领域。具体而言，一方面需要破除现行《公司法》《税法》等法律法规限制风险投资机构正常设立、运营、退出的制度壁垒；另一方面，可以就风险投资进行专门立法，对风险投资的基本原则、投资主体、投资对象、退出机制、中介服务机构、监管系统、政策扶持等作出明确的规定，从而为科技成果转化的资金需求提供充分的法律保障。[3]

（三）完善科技税收优惠制度，用法律、法规和政策等多种手段调动中医药科技成果转让所涉及的各方当事人的积极性

税收政策对促进科技成果转化有着极其重要的推动作用，其通过对科技成果转化收益高低的调节，能够有效降低转化的风险和不确定性，在很大程度上将影响社会资金参与转化的意愿。根据我国《关于促进科技成果转化的若干规定》《关于促进科技成果转化有关税收政策的通知》等行政法规、规章的规定，科技成果转化单位在一定条件下能够享受企业所得税、个人所得税、企业营业税、增值税等税收优惠。综观我国目前的税收优惠政策和措施，笔者认为在以下几个方面仍需进一步完善其法律、法规和政策，以调动中医药科技成果转让所涉各方当事人的积极性。

1.调整税收优惠对象。

将税收优惠从单位、个人收益改变为项目收益，让优惠措施对中医药科技成果转化的激励效果更具针对性。

2.改变优惠方式。

将现行的以直接税收减免优惠为主的方式，逐步转变为以间接的税收鼓励为主，并且用法律、法规进一步细化科技成果转化前的税收鼓励措施。

3.建立成果转化全过程优惠制度、扩大优惠范围。

优惠措施必须覆盖到整个转化过程（特别是初试、中试阶段）及各参与组织、个人（包括成果持有人、中介机构、成果需求方等），并且从法律、法规上给予国有企事业单位、民营企业、个人平等税收优惠待遇，避免身份性歧视。

4.建立成果转化再投资退税制度。

用法律、法规来保障让成果转化企业得益。如：只要是企业进行了科技开发和科技成果转化的投资，在此成果转化成功后的几年内全部或部分退还其缴纳的企业所得税，以促进科技开发和成果转化。

（四）从法律、法规上促进、规范中医药科技成果转化中介机构的发展，提高中介服务水平和能力

中医药科技中介机构作为科技成果转让各方的沟通桥梁，在成果转化过程中发挥着至关重要的作用。通过优质的中介服务，可以为中医药科技成果持有者寻找最需要某项科技成果的企业，为企业提供能产生最大经济利益的科技成果，并能对科技成果的先进性、成熟性、适用性、经济性及应用前景等给予科学、独立、权威的鉴定和评估。

当前我国在中医药科技中介服务方面的法律规范非常匮乏，《科技成果转化促进法》仅规定了从事技术交易业务的科技中介机构的资格准入制度。为了有效发挥科技中介的作用，需要政府对科技中介的法律地位予以明确，大力加强中介服务组织及机构建设，提高中介服务水平和能力，为科技成果转化提供平台、开辟畅通的渠道，为整个成果转化提供新型的“一站式”服务。具体而言，可以采取以下措施：

1．严格执行中介职业资格准入制度。

用法律、法规来保障和促进市场产生一批熟悉中介组织运行模式、具有中医药知识基础、懂法律、懂经营管理的专业中介人才队伍。

2.发展和完善科技成果转化中介服务。

由政府倡导，法律、法规支持，社会各界共识，大力发展投资、创业、资本运营、专利申请、技术信息等中介服务机构，着力培养技术、人才、信息、产权交易等配套中介服务市场。

（五）依法建立全国中医药科技成果转化联盟，形成转化的集合优势

在我国，高等院校、科研院所等科研单位是科技成果的供给主体，它们不但是基础研究的主力军，在应用研究方面也是一支高新技术的生力军。截至2013年，全国的中医药科研机构有170余所（其中独立的科研院所75所）、高等中医药院校（含民族医药院校）有47所，另有181所非中医药高等院校开设了中医药专业。相对于其他学科，中医药领域的核心科研机构数量较少，科研单位比较容易集中管理。笔者认为，可以根据《科技成果转化促进法》第二十五条之规定，在全国范围内进行中医药科学技术信息网络的建设，组建中医药科技成果信息资料库，并面向全国提供科技成果信息服务，在此基础上建立全国中医药科技成果转化联盟；联盟的组建应当由国家教育部和卫计委牵头，国家中医药管理局负责具体管理、指导工作。可以考虑通过行政立法的方式，对转化联盟的地位、功能和职责、治理结构、运行模式、准入和退出机制等内容作出完整的规定。

就联盟的定位而言，应从法律上规定，联盟首先应当成为中医药科技成果信息统一发布的平台，成果信息的披露应当是强制性的，若无正当理由不予发布则应当承担相应的法律责任；联盟可以每年定期举行中医药科技信息交流会，集中公布当年的成果信息。联盟可以下设专门的全国中医药技术产权交易所，定期举行中医药技术成果拍卖会等，为有需求的中医药科技成果转化各当事方提供咨询、融资等方面的服务；联盟还应当承担部分中介行业协会管理职责，对中医药领域的科技中介机构定期进行专业培训、指导等。

三、结语

中医药作为中华民族的瑰宝，是我国文化软实力的重要体现。通过法律手段有效促进中医药科技成果的转化，对于提高民众健康水平、弘扬中华文化有着十分重要的意义。本文从中医药科技管理体制、融资、中介服务、税收等角度探讨了法律、法规对中医药科技成果转化可以发挥的重要作用。但需清醒地认识到，法律不是万能的，单靠宏观法律保障机制无法解决中医药科技成果转化所面临的一切问题；政府在运用法律、法规等手段对中医药科技成果转化予以保障的同时，还需要注意法律手段与经济、行政手段的协同配合。

此外，还需认识到，科技成果转化从本质上讲是一种平等的商业交易行为，应当或主要应当交由市场决定或主导。基于公共利益的考虑，政府可以通过法律手段对其予以合理地干预、调控、保障，但应避免“无孔不入”，简而言之，政府不能轻易越位，应充分发挥政府“无形之手”的重要作用。

注释

①严格意义上讲，“中医”和“中药”是两个独立的概念，但本文根据中医药学界的表述习惯，不将两者作截然区分。

②根据《科技成果登记办法》的相关规定，科技成果可分为应用技术成果、基础理论成果和软科学成果。在中医药科技领域，应用性科技成果主要包括新药、诊疗设备、新工艺、新技术（中药加工、炮制、种植繁育）等。本文仅探讨应用性科技成果的转化问题。

③微观法律保障机制的构建强调中医药科技成果转化各主体的私权保障，通过对各主体在转化过程中权利义务的合理厘定及分配，保障并平衡各方的经济利益，进而调动各方的积极性，促进转化活动的顺利实施。就该问题作者将在它文另作详述。

④国际上的研制、中试、应用三个阶段资金投入比例大致为1:10:100，而我国仅为1:1.03:10.55。

[1]祁芳，吴刚.中医科研应避免短期行为[J].健康报,2010 (12):5.

[2]高凡珠.中医药科技成果概念及其分类评价与转化的研究[J].中医药管理杂志,2010(12):10.

[3]张悦.论我国科技成果转化的法律环境[J].科技与经济,2006(3):11.

（责任编辑：王琼）

On the Construction of M acroscopic Legal Safeguard M echanism for the Transformation of Scientific and Technological Achievements of Traditional Chinese M edicine

Cheng Lingli Zhou Haiyang Ma Xuemei

The transformation rate of scientific and technological achievements of traditional Chinese medicine is very low in our country,which ismainly due to the lack of effective legal safeguardmechanism.Combining with the current laws and regulations,this paper discusses how to constructmacroscopic legal safeguard mechanism for the transformation of scientific and technological achievements of traditional Chinesemedicine from the perspectives of scientific and technological system reform,financing,tax revenue,intermediary agent,and the establishment of a professional alliance,etc..

scientific and technological achievements of traditional Chinesemedicine;transformation;legal safeguard

本文系四川省教育厅重点课题“中医药科技成果转化的法律保障机制研究”（项目编号：07SA002）的阶段性成果。

程玲俐，成都中医药大学教授，主要研究方向为经济管理。周海洋，成都中医药大学讲师，主要研究方向为法学、政治学。马雪梅，成都中医药大学校长办公室副主任，主要研究方向为法学、政治学。