污染场地修复：将环境责任进行到底

高胜达 中国环境修复网执行主编

张旭辉 中国环境修复网

污染场地修复：将环境责任进行到底

高胜达 中国环境修复网执行主编

张旭辉 中国环境修复网

污染场地真正威胁的并不是土地开发利用，而是更广义的环境安全。如果中国能建立一套比较完善的污染责任机制，让污染了土壤、地下水的企业不能轻易脱身，不仅要出资修复，主要负责人还可能会承担相应民事和刑事责任，那么即使没有环保局定期检查，生产企业也一定会施行清洁生产，保护土壤和地下水环境。

土壤样品

污染场地是最近两三年才广为人知的环保概念，它的普及主要归功于另一个热词——土壤污染。媒体通过对一些土壤修复项目和从业企业的报道，逐渐描绘出初生的土壤修复产业的形貌，这在很大程度上让全社会对土壤污染认识更清楚，关注更密切，对全国土壤污染调查数据的追问更把关注度推上了高点。

在这种社会氛围下，国务院《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》、环保部《关于加强工业企业关停、搬迁及原址场地再开发利用过程中污染防治工作的通知》、《关于开展污染场地环境监管试点工作的通知》、污染场地5项技术标准等一系列政策和技术文件陆续出台。

面对社会保护土壤的呼声，我国政府的反应速度很快。不过，由于我国的环保法规和政策并未对土壤环境保护做出比较具体的要求，因此关于土壤环境污染、管理和工程层面的经验还比较少，想要全面迅速地管控和治理土壤污染还有许多困难。而其中最根本的问题，恐怕就是概念的准确把握和管理思路的厘清。

修复污染场地是为了什么

要问为什么，先问是什么。污染场地（Contanminated Site）是外来词，是指因各类生产活动而受到污染的空间区域，通常主要包括被污染的土壤和地下水两大部分，但也可以包含部分地表水和场地内的建筑、设施等。我国污染场地修复起于房地产行业的黄金时代，修复主要是为了保证土地开发利用的环境安全，因此地下水环境一般不在考虑范围内。同时由于修复后的场地几乎全都立即开工建设，场地内也不会留下地表水和建筑物。所以，我国目前为止污染场地修复的绝大部分工作都是土壤修复。这也是国内常把二者等同起来的原因。

如果没有害处，等同倒也无妨。可实际上，污染场地真正威胁的并不是土地开发利用，而是更广义的环境安全。在美国环保局公布的案例中，许多污染场地中的有害物质都能通过地下水迁移到距场地很远的地方，通过饮用、呼吸、皮肤接触等方式对人和动物造成伤害，并破坏生态环境；一些污染场地内被拆除的建筑物和设施碎片若未经处理就运离场地，也可能埋下环境隐患。因此，污染场地环境管理显然不是治理土壤污染的另一种说法，而是生产活动场所环境污染综合防控和治理措施的统称。准确地说，一个污染场地几乎必定包含受污染的土壤，只修复土壤往往不能消除污染场地的危害。

由于理解偏差，我国目前出台的许多相关政策都侧重于土地开发的环境问题管理，对不开发的土地则缺少关注，使得以湖南湘乡、云南陆良、兰州石化等为代表的“不开发”场地被置于污染场地政策管理的范围之外，得不到及时的控制和修复。好在今年出台的国家标准《污染场地术语》已经纠正了对污染场地定义的错误理解，接下来就需要产业界不断在理论和操作层面巩固和加深正确的概念。

修复产业雄起难在哪

对概念和目标的回答只能解决朝哪个方向努力的问题，但这只是正确道路上的第一步，污染场地环境管理可用的武器实在太少了。

我们缺少法律的武器。我国环境保护法体系中，一部独立的土壤环境法一直是缺失的，关于土壤的法律规定都分散在各单项法中，不成体系；地下水环境在《水污染防治法》中也只有少得可怜的原则性规定。这样零散和笼统的法律规定，根本不足以支撑起污染场地相关一系列制度的建设。环境保护部今年发布污染场地5项国家标准时，科技司相关负责人说道，5项标准是技术标准，暂不涉及管理内容。之所以这样说，很重要的一个原因就是管理制度的制定还找不到系统、有力的法律依据，只能暂缓。污染了的场地要不要修复？谁来组织修复？谁来出资？谁来监管？谁为修复效果负最终责任？这此都是制度设计要回答的，更是环境法要回答的。

我们缺少标准的武器。5项国家标准的发布一定程度上缓解了污染场地修复技术工作无章可循的困局，但我国毕竟还没有建立比较完整的土壤环境质量标准，具体来说就是农用地土壤环境标准严重落后于时代发展，而城镇用地土壤环境标准还没有出台。污染的定义是环境介质中污染物超过一个规定的限值，限值就是标准。没有标准就意味着无法判断一个场地“是否被污染了”，自然就谈不上是否要修复。另外，土壤和地下水修复技术的筛选和认证都有待加速开展，什么技术能用、好用，适用范围如何、经济成本和时间成本能不能承受，等等问题都需要解答。

我们也缺少资金的武器。“气十条”提出大气污染治理目标，称需投入1.7万亿元。根据治理的难度和国际经验，土壤治理需要的资金还远多于此。环保部生态司司长庄国泰预计需要几十万亿。这种数量级的资金想靠财政完全解决无疑是天方夜谭，只能依靠社会和市场。目前多个省份启动的污染场地调查和修复项目，资金来源一是财政拨款，二是社会融资，靠修复后的土地开发收益偿还本金和利息。在房地产紧缩、土地财政难以为继、地方政府负债浮出水面的当下，土地收益拯救不了土壤污染，更不必提这种模式固有的“污染者逍遥，开发者埋单”的环境不公平问题。

我们还缺少技术支撑的武器。我国土壤污染修复科学研究虽然起步较早，但受限于产业拉动乏力，许多修复技术研发停留在实验室阶段，实际应用中的难题尚未解决，距离规模化、产业化还有很远的距离。同时，由于开展针对性培养的高校和院所还不多，本土成长起来的修复人才比较匮乏，海归人才既数量有限又不能很快适应国内环境。因此，我国修复产业的技术支撑能力薄弱，退一步讲，即使国家政策力挺，马上抛出一个修复的“大馅饼”，产业界接不接得住也不好说。

责任机制是启动修复工作的牛鼻子

我国环保管理主要侧重于预防和过程管理，比如环评、监测和监察（排污达标和排污费）制度。罚款虽然属于事后惩戒，但力度非常有限。环保部刚刚发布的消息称，今年上半年全国共处罚环境违法案件19289件，处罚金额74325.1万元，平均下来每案罚金只有3.85万元，怎么可能震慑违法行为？怎么够修复受损的环境？

大气和地表水循环快，自净能力强，所以其治理主要是“减排”。土壤地下水自净能力很弱，一次污染能保持几十年甚至更久，所以修复才十分必要，可是其修复费用很高，通常是现行排污费和罚款的千倍甚至万倍。我国一些企业生产经营多年，直到关停和搬迁时才发现，企业贡献的税收和利润还不及修复其污染所需费用的零头。由于始终没有一套制度要求污染企业为环境修复付费，这样的污染仍在一些地区不断上演。环境修复是正外部性的，是用经济利益换取社会效益，既然法律没有规定污染了必须修复，修复市场上自然没有需求，修复产业一切最美好的愿景，都不过是水中捞月。

“污染者付费”是基于人类基本伦理道德推导出的原则，也是世界各国环境法的通行原则。如果中国能建立一套比较完善的污染责任机制，让污染了土壤、地下水的企业不能轻易脱身，不仅要出资修复，主要负责人还可能会承担相应民事和刑事责任，那么即使没有环保局定期检查，生产企业也一定会施行清洁生产，保护土壤和地下水环境。

至于那些拒不实行清洁生产，严重污染土壤和地下水的企业，责任机制将通过污染损害鉴定评估、场地调查、修复方案设计等措施，算出企业需要为污染付出的巨大但合理的代价，让有改进空间的企业痛定思痛，改造升级；让无力改进的企业因承受不了而永远退出市场，形成良币驱逐劣币的局面，同时实现环境管理的高效和国家产业升级。

国内有观点认为，污染是经济发展不可避免的副产品，严格的污染场地责任制度会滞缓国民经济发展。但美国的经验表明，上世纪80年代以来，在《超级基金法》指导下开展的污染场地修复非但没有损害美国经济发展，反而使美国一直处于世界经济的龙头地位，没有任何数据表明严格的污染责任制度拖延了经济发展。恰恰相反，污染责任机制提高了企业环保意识，促进了美国产业转型升级，以微软为代表的一大批现代高科技企业正是从那时起步的。

党的十八大和十八届三中全会之后，生态文明获得了前所未有的高地位。生态文明的中心词是文明，是在意识层面对发展、财富、幸福的重新定义，是认识和行为的蜕变。如果污染者固守现状的甜头大过痛感，那他们绝不会去蜕变。既然现有的手段还不能让污染者感到很痛，我们能不能让污染者为治理污染埋一次“全单”？这看起来很有些难，但或许仅仅因为从没试过才觉得难。中国需要遏止污染蔓延，需要真正树立企业环保意识，还需要新的、绿色的经济增长点，污染责任机制都能帮我们做到，勇敢地尝试一次吧，即使不成功，相信也没有坏处。

上图：土壤固化稳定化下图：药剂喷撒

（文内图片由作者提供）