中央改革办由谁掌舵？

整理|冷眉

1月22日，中央全面深化改革领导小组（简称“中央深改小组”）第一次会议召开之后，中央全面深化改革领导小组成了大家最关心的焦点。

梳理公开资料可发现，党中央或者国务院层面专门成立改革类的领导小组等机构，已不是第一次。它们多在涉及攻克关键性的改革任务时出现，专门解决改革过程中“难啃的硬骨头”。

只是，以往“中”字头、“国”字头的领导小组等改革机构，多解决具体领域的问题，如经济、司法、医卫等。这次成立的全面深化改革领导小组，则“负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实”，在此前非常罕见。

“中央全面深化改革领导小组”是一个什么样的机构？这个新机构跟其他中央层面的领导小组，分工会不会有重合？在新机构的推动下，改革将“全面”、“深化”到什么程度？对此，相关专家学者作出了解读。

历史回顾：体改办涉部门最广

通过设置专门的改革机构来完成重大、重要的改革事项，目前已成为比较常见的一种方式。南开大学周恩来政府管理学院博士周望，对类似的问题颇有研究。

据他不完全统计，1949年特别是改革开放以来，党中央、国务院设立过多种改革机构、小组。比如，“中”字头的有中央和国家机关机构改革工作小组、中央政治体制改革研讨小组等，“国”字头的有国务院体制改革办公室、国务院职称改革工作领导小组等。其中，国务院体制改革办公室，“历史上牵涉领域最为广泛”。

周望认为，从最初的“体改委”、“体改办”，发展为后来的“发改委”，所承担的实际改革工作来看，基本上限于经济领域。政治、司法、文化等其他方面的改革工作，一直是通过建立专门性的改革领导小组来实施。而这些改革小组的成立，往往在党中央重要会议之后，或涉及到要攻克关键性的改革任务。“通过搭班子形式，加强攻克难关的组织保障。”周望说。

领导小组如何界定？

受访专家学者们表示，“中央全面深化改革领导小组”不是一个实体性部门，而是改革的最高国家领导机构。“这样的机构从未有过，跟之前的国家体改委有区别。”国家发改委经济研究所研究员常修泽说。常修泽表示，虽然都有“顶层设计”的职能，但国家体改委是在政府层面，是国务院的组成部门，而“中央全面深化改革领导小组”是党中央设立的，层级更高、协调面更宽、更具权威性。“所有与改革有关的部门，都由中央统筹协调，既有政府部门，比如经济领域的改革涉及财政部、国资委、央行等20多个部门，也有中央机构，比如中央编制办、中央政法委等。”“相当于一个改革的总指挥部，确保改革的系统性、整体性和协同性。”他说。

怎么看“全面”改革

受访专家学者们表示，三中全会公报提出“政治、经济、社会、文化、生态文明‘五位一体改革”，意味着领导小组将对经济体制、政治体制、社会体制、文化体制、生态文明制度建设等五大方面，作出决策和部署。

常修泽表示，在“五位一体”改革中，政治体制改革的难度最大。中国人民大学公共管理学院公共政策与安全研究所教授毛寿龙说，除了“五位一体”改革，三中全会公报还提到了法治、反腐、军事、党建等方面的改革，“表明这些方面的改革，也将纳入到顶层设计的范畴中”。

毛寿龙认为，全面改革涉及多个主体，“不仅有中央层面的，还有地方层面的；不仅有政府主体，还有企业主体，以及社会组织、群体和阶层。全面改革如何协调这些关系？这将是全面深化改革领导小组面对的问题”。

“深化”到何种程度

全会公报明确改革时间表，“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”。

常修泽认为，下一步，“五位一体”改革将制定阶段性标准体系，“哪些是重要领域？哪些是关键环节？通过什么标准来衡量是否取得了决定性成果？这些都需要明确”。

毛寿龙说，三中全会公报提出，全面深化改革的总目标是“推进国家治理体系和治理能力现代化”。因此，改革的深度将向“国家治理体系和治理能力现代化”迈进。

“这是第一次提出治理体系现代化，而治理体系是深层改革。”毛寿龙说，“过去的改革比较关注对策，也就是针对出现的问题，采取什么样的应对策略，但接下来的改革将触及一些根本性制度问题。比如反腐，接下来不仅要‘打老虎，更要从制度反腐方面发力”。

谁将出掌中央改革办？

2月10日，国务院发展研究中心主办的《中国经济时报》刊登了《如何设置全面深化改革领导小组办公室》一文。

来自中国人民大学公共管理学院的作者尚致君称，“我们建议，全面深化改革领导小组办公室应当设在对全局具有统摄和制衡力、又较少部门利益的中央政策研究室，副组长兼办公室主任这一关键性岗位也应由政治局委员、书记处书记担任。”

中共中央“深改组”已于1月22日举行第一次会议，包括习近平、李克强、刘云山、张高丽4名政治局常委，及马凯、刘延东、汪洋、许其亮、赵乐际、刘奇葆、孟建柱、王沪宁、栗战书、李建国10名政治局委员在内的“深改组”主要成员全部亮相。会议确定了“深改组”下属6个专项小组的组成人员，但官方媒体并未披露这些人事安排。香港大公网称，6个专项小组将均由副国级领导人牵头，多名部级人员参与。

新加坡《联合早报》24日对6个专项小组及办公室的人事安排进行预测：在6个专项小组中，经济体制和生态文明体制改革小组排首位。经济体制改革是中共十八届三中全会决定深化改革的重中之重，预计这一小组组长可能由政治局常委、中央“深改组”副组长张高丽兼任，分管工农业、服务业等经济工作的副总理马凯、汪洋预计也在该组。民主法制领域改革小组可能由中央政法委书记孟建柱和人大第一副委员长李建国负责。文化体制改革小组可能由主管文化宣传的中宣部长刘奇葆负责。社会体制改革小组可能由主管教科文卫的副总理刘延东以及国务委员、公安部长郭声琨负责。党的建设制度改革小组可能由中组部长赵乐际负责。纪律检查体制改革小组由中纪委常务副书记赵洪祝负责。endprint

此前，外界曾猜测中共上海市委书记韩正可能调任中央“深改组”办公室主任，以及重庆市长黄奇帆调任深改组办公室副主任。由于韩、黄二人都没有出现在前天的会议上，习近平又明确要求深改组及其下属机构“尽快运转起来”，两人在“深改组”任职的可能性不大。

新加坡《联合早报》报道，前段时间受到媒体热捧的“习近平经济智囊”、国家发改委副主任刘鹤前天也出现在深改组会议中。报道称，刘鹤只是坐在后排，尤其是他在党内的地位不高，不大可能担任“深改组”办公室主任，而可能担任办公室副主任。“深改组”办公室主任的位置很可能由政治局委员、中办主任栗战书或政治局委员、中央政策研究室主任王沪宁出任。

另据香港大公网报道，在中央“深改组”的各层级成员中，中纪委成为无可匹敌的超级单位，共有赵洪祝、黄树贤、李玉赋、张军、陈文清5位副书记参与，人数之多远远超过其他单位。报道称，这从一个侧面显示了中纪委在现今政治运行体系中的强势地位。在中央“深改组”下设的6个专项小组中，中纪委不仅将直接牵头负责纪律检查体制改革，而且将参与民主法制领域改革和党的建设制度改革。

小组职能是否重合

初步统计，目前设有中央财经领导小组、党的建设工作领导小组、中央农村工作领导小组、国家安全工作领导小组、中央对台工作领导小组等多个领导小组等。全面深化改革领导小组跟其他中央领导小组，在职能划分上会不会有重合？

常修泽表示，各个中央领导小组之间，没有层级之分，都是党中央设立的领导机构。但从工作分工来看，中央财经领导小组、中央农村工作领导小组等，也有改革方面的职责。

以中央财经领导小组为例，作为中国经济的核心领导和决策部门，其工作职责包括经济运行、经济发展、经济体制改革。其中，经济体制改革、经济发展这两大职责，中央全面深化改革领导小组也会涉及。“但从全会公报来看，应是中央全面深化改革领导小组统筹协调所有与改革相关的事宜。具体的分工和合作，还需要在实践中摸索。无需置疑的是，中央全面深化改革领导小组成立后，中央财经领导小组将发挥更为重要的作用。”

截至2月12日，全国已经有18个省份成立了深化改革领导小组，这些省份改革办的设置及改革办主任的任命或可给我们观察中央改革办提供一种借鉴。

从人员配置看，在这些省份，深改小组组长均由党委“一把手”担任，副组长由省长、省委副书记、省委常委等担任，其他成员则包括省委常委以及省人大、省政府和省政协的官员。

从组织架构看，这些省份的深改小组都下设办公室（简称“改革办”）和若干专项小组。目前，18个省份中有11个省份的官方媒体都披露了各自省份改革办的相关情况。

地方深改分组存差异

中央1月22日召开全面深化改革领导小组第一次会议，各地深化改革领导小组纷纷跟进并亮相。与中央有些差异的是，中央成立了6个专项小组，地方则有些差异，有的是7个，有的是8个。

比如中央全面深化改革领导小组，分别下设经济体制和生态文明体制改革、民主法制领域改革、文化体制改革、社会体制改革、党的建设制度改革、纪律检查体制改革6个专项小组。但是目前河北是设立7个小组，增加了农业和农村体制改革小组。按此看，河北增加了农村体制改革小组。同时河北“党的建设制度改革和基层基础工作改革”小组，与中央的“党的建设制度改革”小组略微有差异。

上海、云南、黑龙江则是8个小组，中央设的经济体制和生态文明体制改革小组，在黑龙江和上海，分别拆分为2个小组，黑龙江还增加了现代农业综合配套改革小组，上海也增加了社会保障和分配领域改革小组。

南开大学政府管理学院副教授贾义猛告诉记者，黑龙江和河北都是农业大省，目前要解决农村、农业等发展的问题，单独设立小组比较正常。上海设立收入分配小组，也是结合了自己的实际。但是中央层面分小组是一个人主管，到地方如果是2个小组，可能是2个人主管，这可能涉及到对口人事主管领域的调整问题。“各地根据自己的情况来设立更多的小组。”贾义猛说。

对此海南改革研究院经济研究所匡贤明认为，这很正常，因为各地的实际情况不一样。其实一些边疆地区，如果出于开放的角度，也可以增加经济开发区开放的小组。他认为，中央和地方的小组未必要一一对应，因为各地的情况还不一样。但是经济领域各地可以好做主一些，其他方面中央改革的，地方主动权不大。比如纪律检查体制改革，地方改革需要中央做部署。“总之地方的深化小组与全国差异不会太大。”匡贤明说。

有专家认为，目前更细的各个改革已经开始启动，涉及到十八届三中全会300多个改革措施，需要尽快拿出方案落实。

国务院发展研究中心金融所前所长夏斌认为，下一步那么多的方案到了深化改革办，需要做好协调，这方面需要尽可能地建立科学有效的决策机制。建议各项改革方案的提出委托中央和国务院各有关部门研究，也可以在社会研究机构当中公开招标。

应该尽快组建固定的和临时的专家小组，包括可聘请海外专家，以便于拿出评估意见，“这样以便专项改革领导小组减少自己重复调研的时间，缩短决策的时间，加快推进改革。”夏斌在近期的50人论坛上说。endprint