寻找“政能量”边界

整理|田雄狮

在一次地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上的讲话中，李克强总理讲到这样一个事例：北京一所高校的一位毕业生，回到家乡创业，办一个书店，在多个部门跑了30多趟，花了不少钱，历时三个多月，总算办起来了。但开业后，各种检查、收费、罚款就跟着来了，没钱就拿书，最多的一次拿走了140多本。最后，他一气之下关门不干了。

权力总是不甘寂寞，政府活动总是倾向于不受约束。当行政权力过度干预经济社会生活，并且造成严重消极后果之后，人们才意识到政府和市场之间应该有边界。也就是说，这样的边界不可能在一开始就是明确的。然而，沉痛的教训不应只换来政府的自觉，而应是行政的法治化。当政府取消或下放某些权力时，应当以法律的形式加以明晰、固定，否则，自觉一旦消失，政府从市场中抽身而出的权力，在一夜之间便可跨越边界向市场纵深推进。

用法律来标识的边界是清晰可辨的、应当严格遵守的，如果法律也不能捍卫边界，那么就只能捍卫法律的权威。问题在于，政府和市场的边界目前还未得到法律的庇护，则侵入市场的行政行为就不会受到惩罚。一个典型的案例是，湖北的一个县早前动用“红头文件”向乡镇摊派销售湖北自产烟酒的任务，在舆论的强烈关注下，当地表示将迅速撤销这个文件。即使政府毫无边界意识，除了被讥为地方保护主义，依然可以毫发无损。如果依法行政与“红头文件”可以并行不悖，那么也应当加大对“红头文件”的合法性审查。在一些地方，“红头文件”已沦为政府自创权力的工具。

在计划经济年代，奉行全能主义的政府全面管控经济，或许还有为天下苍生谋福利的雄心抱负；而在市场经济条件下，政府活动如果不受约束地侵扰市场，则恐怕连半点父爱主义的温情也没有。政府和市场的边界在哪里？不应只在人们的心里、政府的觉悟里，更应在措辞严谨的法律条文中，在法律不容挑战的实施中……

寻找政府与市场边界的中国路径

十八届三中全会指出，经济体制改革核心问题是处理政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。而要处理好政府和市场的关系，寻找两者的边界，是最基础的一步。

经过35年的改革，市场在资源配置中已经发挥了很大作用，但还没有发挥决定性作用。具体表现为，首先，基本经济制度的实现形式以及发挥国有经济主导作用的方式，都有待于进一步探索，民营资本所面临的“玻璃门”、“弹簧门”和“旋转门”情况始终没有真正突破。其次，资本、土地等要素市场仍然是双轨制，价格在资源配置中的作用发挥不够，政府干预过多和监管不到位的问题并存。另外，宏观调控方式有待改善，近年来通过直接干预价格实施宏观调控的现象比较明显。四则，事权和支出责任相适应的财税体制没有建立起来。坦率地讲，地方政府不是不想建设服务型政府，而是事权与财力相脱节使然。有人将各级政府的财力状况作了形象比喻：“中央喜气洋洋，省级满满当当，市里勉勉强强，县乡哭爹叫娘”。地方政府事权大、财力小，容易引发政府越界“自谋财路”的持续冲动。而最受关注的显然是，城乡二元结构阻碍了城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。比如，城市里的房子可以卖给农民，农民宅基地上建的房子却不能卖给城里人。

需要正视的是，要厘清政府与市场的边界，实践中的困难源于传统经济发展方式的惯性与顽固性。

长期以来，相比于消费拉动、外贸驱动，政府直接投资推动是经济发展方式的主色调。甚至有观点认为，政府实际上是“经济建设型政府”、“地方政府已经公司化”。

厘清政府与市场边界的实质，是划定政府职能边界。深入研究十八届三中全会有关论述，我们可以暂且将政府职能概括为以下五项：建设法治政府，维护社会公平正义（政治职能）；科学宏观调控，维护宏观经济稳定（经济调节职能）；加强市场监管，维护市场秩序（市场监管职能）；改进社会治理，确保社会安定有序和富有生机活力（社会治理职能）；加强和优化公共服务，实现发展成果更多更公平惠及全体人民（公共服务职能）。

由此，以行政管理体制改革和全面转变政府职能，促进和配合经济体制改革的基本路径已十分清晰。

政府治理与社会治理

十八届三中全会提出，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。同时，全会要求创新社会治理，提高社会治理水平，改进社会治理方式，激发社会组织活力。

这是继厘清政府与市场边界后，再次提出政府与社会边界的问题，使政府治理和社会治理共同发展、相得益彰。

社会组织属于“社会性基础性设施”，是政府的伙伴，可以帮助政府治理社会，承担政府支持的公共服务工作。长久的维稳力量来自社会自身。因此，政府与社会组织可以形成拾遗补缺、服务替代、协同增效三种协作关系。

在两者的关系中，社会组织是政府的伙伴，不是政府的伙计；是政府购买公共服务的潜在卖家，不是政府的执行机构。拥有行政权力的社会组织容易演变为“二政府”，而没有自主性的社会组织则容易成为政府附属物。

目前，我国存在社会组织培育发展不足与规范管理不够的双重问题，且许多社会组织行政化倾向明显。在美国每197人中就有一个社会组织，印度每400人中有一个社会组织；而在中国，每2967人中才有一个社会组织。从42个国家的数据分析来看，社会组织支出占GDP的平均比重为4.7%，中国内地为0.3%。

2013年3月的《国务院机构改革和职能转变方案》提出了“改革社会组织管理制度”的部署。逐步推动行业协会商会与行政机关脱钩，探索一业多会，引入竞争机制。重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社会服务类社会组织。成立这些社会组织，可直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管部门审查同意。

寻找”政能量”边界的国际摸索

长期以来，西方国家对于政府与市场之间的边界，进行了多方探索。

对西方国家来说，政府与市场边界是根据经济发展的实际需要而动态调整的，给人以钟摆之感。但是我们至少可以有四个发现。

第一，市场经济体制是西方各国政府、市场边界调整的初始条件与基本底色。换言之，政府与市场的边界不管怎么调整，市场经济体制根基没有动摇。政府边界的扩展是以市场在资源配置中发挥决定性作用为前提的。

第二，特定时段政府与市场边界的重大调整，都是为了解决特定历史阶段的具体问题。如果缺乏强有力的国家干预，西方各国能否走出1929～1933年的世界经济危机令人怀疑；如果没有20世纪80年代以来政府职能定位的市场化改革，整个西方世界能否走出经济滞胀的沼泽也是问题。

第三，不是在经济发展中取消政府作用，而是探索政府如何更好地发挥作用。正如1997年世界银行报告指出的那样，“如果没有有效的政府，经济的、社会的和可持续的发展是不可能的。有效的政府而不是小政府——是经济和社会发展的关键，这已经越来越成为人们的共识。政府的作用是补充市场，而不是替代市场。”

第四，一般以列举法来界定政府职责，用排除法界定市场作用领域。如1997年《世界发展报告》指出，“政府的第一项职责：做好基础性工作”，“在基础工作之外：政府不是唯一的提供者”。所谓的基础性工作包括五项：建立法律基础、保持非扭曲性的政策环境、包括宏观经济的稳定、投资于基本的社会服务与基础设施、保护承受力差的社会阶层、保护环境。

关键是该政府做的，政府能不能不缺位、做到位；不该政府插手的，政府能不能没插手、不越位。endprint