社会管理创新视野下的农民工技能培训——以深圳市宝安区为例

□刘剑 梁艾曦

社会管理创新视野下的农民工技能培训
——以深圳市宝安区为例

□刘剑 梁艾曦

农民工技能培训在保障农民工的就业权利、促进农民工的市民化、增强农民工融入城市社会的能力等方面发挥着重要作用。2000年，面对城市和产业发展对知识、技能、技术的高要求与农民工整体素质偏低形成的矛盾，深圳制定并颁布了《深圳市职业培训条例》，将农民工的技能培训纳入城市发展规划。本文试图从社会管理创新的视角，以深圳市宝安区的农民工技能培训为例，考察深圳农民工技能培训取得的成绩，并分析其获得成功背后的原因和存在的不足。

一、社会管理创新视野下的农民工技能培训

（一）社会管理与社会管理创新

社会管理，在国外称为社会行政、社会政策、社会服务、社会工作行政等，是现代政府职能不可分割的重要组成部分。从管理主体来看，社会管理的主体既包括政府部门，也包括各种非政府组织；从管理内容来看，社会管理的内容只是国家行政管理的一部分；从管理手段来看，社会管理的手段不只是局限于社会监督和控制，更在于社会工作和服务。由此可见，社会管理是指政府和社会组织为促进社会系统的和谐运行和良性发展，对人们社会生活相关领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。［1］从社会政策学的角度来看，社会管理是提供社会服务和福利，保障和改善民生，增进社会福祉，促进社会公平与公正，推动社会进步。

简言之，创新社会管理，需要改变此前中国的国家权力对社会进行统制的行政化模式，在具体的制度设计方面尊重社会自身的规律，在制度运行方面以公民权利为导向。从社会政策学的角度来看，社会管理创新最重要的使命是以人为本，通过发展社会政策，满足公众的基本需求，保障公民的社会权利，增进人民福祉，从而实现社会和谐。［2］

（二）社会管理创新与农民工技能培训的关系

所谓“农民工”，也称“外来劳务工”、“外来工”、“来深建设者”（深圳），是指在城市从事非农业工作但身份却是农业户口的工人。农民工技能培训政策是政府为了提升农民工的就业能力、更快适应和融入城市生产生活而采取的各种培训计划和政策行动的总称。从社会政策学的角度来看，农民工技能培训是基层政权社会管理创新的重要内容。

首先，从社会管理的主体来看，社会管理创新的主体是不仅包括政府，还包括企业组织、非营利组织在内的多元化主体，它们是一种基于合作的伙伴关系。农民工技能培训是提高农民工就业能力的重要途径，是实现农民工从农村到城市、从农民到工人“双重转型”的重要举措，因此，农民工技能培训可以被视为是一种公共就业服务。农民工技能培训的主体包括政府机构、工会、各类培训机构、社区、企业、学校等，它们也是一种基于合作的伙伴关系。

其次，从社会管理的内容来看，社会管理创新的前提是社会建设，基础的常规管理，条件是人才物匹配，要领是法治化。［3］2011年2月，胡锦涛总书记曾指出，“进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、物力、财力更多投到基层，努力夯实基础组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基层工作。”［4］农民工技能培训是政府对企业员工进行的一次城市生产生活知识系统培训，是把人、才、物投入一线产业工人的重要行动，是深圳市宝安区完善基层社会服务体系的重要内容。

最后，从社会管理的目标来看，社会管理创新的根本目标在于提供各种社会服务和福利，保障公民的社会权利，改善民生，促进社会公平，推动社会进步。农民工技能培训的目标是帮助农民工尽快实现从农村到城市的生活角色转变，从农民到工人的职业角色转变，增强他们对企业、社区和城市的认同感与归属感。可以说，农民工技能培训是政府向农民工群体提供的一种社会福利，是提升农民工就业能力、改善民生、促进社会公平与公正的一项社会政策。

二、深圳市宝安区农民工技能培训取得的成就

宝安区是深圳市下辖的行政区之一，也是深圳的工业和人口大区。截至2010年底，全区有企业32000余家，外来劳务工（农民工）约有500万人，占全区人口总数90%以上，占深圳常住人口总数的48%以上。其中，70%为初中及以下学历，登记在册的生产一线劳务工约有400万，多为劳动密集型产业工人，年龄结构以80、90后为主。［5］他们当中大部分是从农村初到城市，不少人还是第一次就业，既缺少城市生产和生活常识，又缺乏职业技能和工作经验，面临着“从农村到城市”和“从农民到工人”的双重角色转型困境。2007年以来，宝安区先后提出了“全面实施素质工程”、“劳务工职业技能培训”、“百万员工素质提升行动”等提升农民工就业能力的措施，极大地提升了企业员工的职业素质、家园意识和文明素养，收到了企业欢迎、员工受益、社会反响好的良好效果。

（一）宝安区“全面实施素质工程”

2007年2月，为了进一步推动和加快农村城市化、产业结构调整、文明城区建设，宝安区委区政府做出全面实施素质工程的部署，针对党政领导干部、公务员、社区干部、社区居民、劳务工、企业经营管理人员、各类专业技术人员等七大类群体进行职业能力、法律知识、思想道德等方面的教育培训。针对农民工群体，宝安区推动了劳务工初次上岗培训及职业技能政府补贴培训，实施“企业特别培训计划”和“职工素质提升计划”，大力培养一支适应经济发展方式转变的产业人才队伍。2008～2010年，全区有70万人次的企业员工获得政府补贴4220万元。2007～2009三年时间，宝安区搭建技能人才服务平台，加强技能人才公共实训服务，共开发11个新的鉴定工种，鉴定量达78445人次；三年累计培训劳务工266.8万人次。［6］

（二）宝安区“百万员工素质提升行动”

根据《宝安区实施素质工程“十二五规划”》的发展目标，2011～2015年，宝安区提升劳务工素质的重点是增强劳务工的法律意识，提高劳务工的专业技术能力、实际操作作能力和职业竞争能力，掌握安全防范的基本知识。主要举措包括：全面开展素质提升培训，开展多层次的职业技能培训和创业培训，建立健全培训机制，完善劳务工培训投入机制。其中，最大的亮点是“百万员工素质提升行动”。

为了提升外来务工人员适应城市生产生活的能力，普及安全生产知识和法律常识，构建和谐劳动关系，深圳市宝安区于2010年启动为期三年的“百万员工素质提升行动”，计划在2010～2012年对全区约500万企业员工进行一次城市生产生活常识轮训，帮助他们顺利完成从农村到城市的生活角色和从农民到产业工人的职业角色“两个转变”。2010～2012年，宝安区编写了通俗易懂的培训教材，免费发放教学光盘2万余套，配套辅导资料读本196多万本，知识漫画折页22万份，教学挂图和海报近10万张，有11360家企业参加培训，共培训员工284万人。截止2013年11月底，宝安区已培训新入职员工15万人；发放教学光盘4000张，配套读本《职场第一课》21.5万本，知识漫画折页10万张，教学挂图1.2万张。这是宝安区历年来规划最大、时间跨度最长的一次培训。

2013年，宝安区职业能力开发局牵头策划实施了人才培养三个“百千万工程”，旨在以本土资源为基础，提高现有人力资源队伍的质量和水平。2013～2015年，针对劳务工，计划每年培养100名以上技师、高级技师，1000名以上中高级技能人才，培训、鉴定10000名以上初级以上技能人才。其中，劳务工技能人才培养的项目多达50多个，包括机电类、管理服务类、医药类等几大类别，主要以先进制造业工种为主。

三、深圳市宝安区农民工技能培训获得成功的原因分析

自从宝安区于2007年实施素质工程以来，工作体制、机制基本形成，建立了资金投入机制，健全了培训网络，培训教育的针对性、实效性不断增强，取得了令人瞩目的成绩。从社会管理创新的视角分析宝安区农民工技能培训获得成功的原因，主要包括以下四个方面：

（一）党政重视：宝安区农民工技能培训获得成功的前提

首先，上级领导高度重视。深圳市委市政府的主要领导非常重视宝安区的素质工程工作。2007年5月和10月，深圳市委主要领导两次就宝安区素质工程工作做出重要批示，鼓励、支持宝安区把这项工作做好。2009年4月，深圳市委副书记白天、市委常委李意珍、副市长李铭等领导到宝安区指导素质工程工作，对宝安区委区政府的这项创新举措给予充分肯定。

其次，区委区政府强力推动。宝安区学习借鉴香港和新加坡的经验，设立职业能力开发局（加挂宝安区素质工程领导小组办公室的牌子）。由区职业能力开发局、劳动局、总工会等部门牵头，安监、司法、卫生、交通等十多个部门共同负责，由各街道负责具体实施，形成了政府部门紧密配合的工作机制，确保工作顺利推进。

再次，形成了比较完善的农民工培训工作体制。宝安区先后出台了《关于全面实施素质工程的意见》、《关于加强和改善劳务工工作建立和谐劳动关系的若干意见》及22个配套文件等一系列重要文件，建立了推进农民工技能培训工作的政策体系。重要文件名称如下表1所示：

最后，不断健全资金投入保障机制。2007～2010年，宝安区财政安排用于素质工程的专项资金1.3亿元，各街道共配套资金6000多万元。通过制定实施《宝安区素质工程专项资金使用管理暂行办法》，整合办班计划，审核办班资金，有效提高了财政专项资金的绩效。

（二）企业支持：宝安区农民工技能培训获得成功的关键

首先，“百万员工素质提升行动”探索建立了以政府为主导、企业为主体的工作机制。政府主要做好行动的引导、服务、检查和督导，企业则负责培训的具体实施。政府与企业密切合作的工作机制为政府与社会共同承担社会管理提供了可供参考的成功范例。

其次，在培训中突出企业的主体作用。将企业作为培训活动的实施主体，由企业根据生产和员工实际自主安排培训时间和批次，避免工学矛盾；所有培训在企业内部完成，由企业负责收集培训资料、建立档案，培训后的知识竞赛也由企业自行组织员工参加。

表1 摇宝安区农民工技能培训重要文件一览表

再次，通过培训效果激发企业参与的积极性。培训增强了企业员工的安生生产意识，减少了工作失误，提升了企业效益；培训使企业员工学到了各种实用的知识和技能，增加了对宝安区和企业的认同感，促进了劳动关系的和谐。

最后，培训实现了“员工获得成长，企业效益提高”的双赢效果，得到了企业的大力配合，受到了企业的热烈欢迎。许多企业主动提出增加培训资料和场次的要求，有的企业还把培训教材作为新员工入职教育的必读书目。

（三）社会组织配合：宝安区农民工技能培训获得成功的保障

首先，整合区内公办培训资源，搭建职业技能教育培训网络。2007年，原区劳动局所属的职业培训中心划归职业技能开发局管理，更名为“区职业能力培训基地”；各街道成人文化技术学校加挂街道职业能力培训基地牌子，业务上接受区职业能力开发局指导。2013年，原区财政局下属事业单位宝安区会计培训中心划归区职业能力开发局管理，更名为“深圳市宝安区现代服务业培训中心”；撤销原区教育局下属单位区社区教育中心，将其承担的社区教育职责整体划入区职业能力开发局。经过一系列资源整合和职能调整，宝安区逐步搭建起一个职业技能教育培训网络。

其次，整合宝安区内各类培训机构，构建市民素质教育培训体系。截至2008年底，宝安区教育系统有各类培训机构159个，其中公办培训机构15个、民办培训机构144个；劳动系统有职业培训机构86个；妇联系统培训机构175个；其他各类培训机构113家，其中培训中心32家，成人学校教学点81家。在区职业技能开发局（区素质工程领导小组办公室）的领导下，宝安区整合上述培训机构及其师资力量，形成了比较健全的市民素质教育培训体系。

再次，整合社会培训资源，搭建多层次的素质提升平台。截至2011年7月，全区已经建成154个社区教育站、159家市民学校、150家外来女工流动学校、6158家职工之家。在此基础上，宝安区按照“3+8”思路对区内职业能力培训基地整体布局进行规划调整，其中区职业能力培训基地和福永、大浪基地将建成东、中、西3家综合性培训基地，其他8个街道基地将建成特色产业培训基地。［7］2011年12月，西乡文化创意、沙井机电、大浪服装特色产业培训基地已经揭牌成立。

最后，建立了覆盖全区所有企业的培训辅导师队伍。通过“百万员工素质提升行动”，建立了一支覆盖全区所有企业的培训辅导师队伍，通过并颁发了聘书。可定期组织辅导师培训，不断完善壮大辅导师队伍，为今后各类劳务工培训奠定了组织和师资资源。

（四）公众参与：宝安区农民工技能培训获得成功的表现

企业员工特别是外来劳务工的热情参与是农民工技能培训计划取得成功的外在表现。2010年，宝安区对500人以上的587家规模企业员工进行了全员培训，培训企业员工106万人；2011年，对全区50个社区的500人以下企业和500人以上规模企业新入职员工进行系统培训，有4956家企业参加培训，共有116万名员工参加了培训；2012年，除了划入龙华新区的4个街道外，对6个街道88个社区的500人以下企业和500人以上规模企业新入职员工进行培训，有5817家企业参加培训，全年共举办培训4492场，培训企业员工工资62万多人。［8］宝安区各街道的培训人数如下表2所示：

四、结论与启示

从社会管理创新的视角来看，党政重视、企业支持、社会组织配合、公众参与是宝安区农民工技能培训获得成功的四个关键要素。深圳市宝安区农民工技能培训行动至少给我们以下三点启示：

首先，知识经济时代的终身学习是“劳动者的学习”。在21世纪科学技术飞速发展、知识更新越来越快的“云时代”，劳动者原来在学校中学到的知识很快就不适用了。为了适应经济发展方式、产业结构调整对工作产生的新要求，职业期内的劳动者必须不断学习新知识、新技术和新技能。联合国教科文组织《关于发展成人教育的建议》的原则（a）指出，“在群体发展规划中，应该给予那些最缺乏良好教育的群体以优先权。”也就是说，过去没有获得良好教育，早早地走出学校、走向工作岗位的劳动者尤其需要学习。［9］在深圳，70%的农民工是初中及以下学历。从“劳动者的学习”的角度来说，深圳市宝安区“实施素质工程”、“百万员工素质提升计划”在农民工融入城市生产生活、提高职业技能、构建和谐劳动关系方面迈出了重要步伐。通过政府支持让劳动者接受良好的技术、技能训练，对取得职业资格证书的劳动者实施奖励政策，让劳动者掌握过硬的生产本领，对处于“世界工厂”前沿的深圳而言是怎么强调都不过分的。

表2 摇2010－2012年宝安区“百万员工素质提升行动”培训人数表

其次，作为终身学习“主角”的劳动者并未成为农民工技能培训的“主体”。劳动者的终身学习就是“劳动者的职业技能开发”。对于政府而言，必须为劳动者提供随时能满足他（她）们的学习需求的条件。对已经走出学校的人们而言，职业训练学校、职业技能开发设施就是他（她）们“终身学习”的重要机构。宝安区通过“实施素质工程”、“百万员工素质提升计划”形成了“以政府为主导、以企业为主体的培训合作机制”；然而，作为终身学习的“主角”的劳动者并没有真正走到前台，提出自己的学习需求，发出自己作为学习主体的声音。劳动者的“集体失语”是深圳市下一步的农民工技能培训值得重点关注的问题。

最后，深圳的农民工技能培训仍然有很长的路要走。在现实生活中，“没出息才取当工人”仍然是不少家长教训孩子的常用语。其实，人们在现代社会享受高科技带来方便和舒适的同时，往往看不到职业技能在工业化、自动化生产过程中的重大作用。中国已经被公认为是“世界工厂”，但中国拥有高技能的技术工人只占全体劳动者的5%，而在日本等发达国家，这个比例超过了35%。截至2011年底，深圳市技能人才总量为234万人，高级工以上为40.6万人。同年，深圳技能人才总量缺口83万人，其中高技能人才缺口近30万人。［10］一个现代化的国家，需要千千万万身怀绝技的职业技工。如果没有技工们的辛勤劳动和全社会对职业技能的尊重，就不可能有现代化的工业，也不可能有现代化的先进制造业。从这个意义上来讲，深圳的农民工技能培训仍然任重而道远。

本文是深圳市哲学社会科学”十二五”规划课题《构建和谐劳动关系与深圳工会制度科学化建设研究》（编号125A062）和《开放教育与构建学习型城市的探索与研究》（项目编号：125A097）的阶段性成果。

［1］汪大海.社会管理［M］.北京：中国人民大学出版社, 2013:9.

［2］岳经纶,邓智平,社会管理创新的理论与行动框架——以社会政策学为视角［J］.探索与争鸣,2011,(10).

［3］任剑涛.社会的兴起：社会管理创新的核心问题［M］.北京：新华出版社,2013:46-62.

［4］胡锦涛.在中共中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话［EB］.2011年2月19日，http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64094/13958405.html.

［5］宝安区2010年”百万员工素质提升行动”工作情况报告［Z］.深宝职(2011)23号.2011年6月27日.

［6］宝安区实施素质工程三年工作总结［Z］.载深圳市宝安区素质工程领导小组办公室、深圳市宝安区职业能力开发局.宝安区实施素质工程资料汇编（2007年2月——2012年10月）（下册）.2012:3-7.

［7］刘渊源,姚丽雅.社区一体化宝安加快培养高素质“特区人”［N］.羊城晚报.2011-07-13.第ZA22版.

［8］宝安区2010-2012年“百万员工素质提升行动”工作总结［Z］.深圳市宝安区人力资源局、深圳市宝安区职业能力开发局、深圳市宝安区总工会.宝安百万员工素质提升计划（2010-2012）资料汇编.2013:195-196.

［9］［日］田中万年,大木荣一.终身职业能力开发——劳动者的“学习”论［M］.蓝欣等译.天津：南开大学出版社,2008: 4-7.

［10］汤庭芬.深圳劳动关系发展报告（2013）［M］.北京：社会科学文献出版社,2013:11.

作者：刘剑，深圳广播电视大学人文科学系讲师,中山大学政治学博士

梁艾曦，深圳华侨城中学教师，香港科技大学硕士责任编辑：马健