预防工作服务保障全面深化改革应当把握四“点”

戴杰 林仪明

预防工作服务保障全面深化改革应当把握四“点”

戴杰 林仪明

预防职务犯罪工作与全面深化改革之间存在逻辑联系。一方面，全面深化改革，尤其是经济体制、社会管理、权力运行等方面的深入改革，有助于从根本上改变权力的不合理配置，推动权力良性运行，从而将权力关进制度的笼子里，有助于从根本上预防腐败和职务犯罪的发生。另一方面，预防职务犯罪工作有助于保障和推进全面深化改革的有序进行。改革的过程常常伴随着不确定的风险，比如，上世纪80年代改革开放初期，不完善的市场规则和双轨制的并行催生了大量腐败问题。检察机关通过结合案件及时开展堵漏建制工作，有助于减少和消除腐败风险，维护法制尊严，保护干部人才，促进和谐稳定，从而能够为全面深化改革营造良好的法治环境。从这个意义上讲，检察机关在服务保障全面深化改革的过程中，预防职务犯罪工作大有可为，也应当大有作为。预防部门和预防干部应当提升主动意识和责任意识，立足法律监督职能，发挥好服务保障大局的作用。那么，如何做好服务保障工作？笔者认为关键是把握四个“点”：

一、把握好预防工作服务保障全面深化改革的切入点

全面深化改革涉及国家政治、经济、社会、文化、生态环境等诸多领域，预防工作的服务保障作用不可能面面俱到。预防部门应当结合预防工作的职能特点以及各地区经济社会发展的具体需求，准确把握服务保障的切入点。以上海为例，主要应当把握以下四个方面：一是以国企国资改革为切入点，保障国有资产的安全。进一步推进国有国资改革是十八届三中全会的重要精神，当前各地都在部署和推进国资国企改革任务。上海作为大型国企聚集的地区，当前和今后一段时间在国资国企改革方面的任务十分艰巨，国资国企改革的成效必将对上海经济未来发展的质量产生深远影响。然而，国资国企领域却是职务犯罪案件多发易发的传统领域，改革的过程往往伴随着腐败犯罪和国资流失风险的增加。比如前一轮的国企改革中就带出大量国企转制腐败案件，2009至2013年上海检察机关共查办了国企转制环节案件92件97人，这些案件既造成了国有资产的重大流失，也损害了企业职工的合法权益。因此，预防工作在国资国企改革的过程中应当主动介入，及时开展预防工作，防范国企腐败和国资流失。二是以民生事业为切入点，促进社会和谐与矛盾化解。从近年来检察机关查办职务犯罪案件的情况来看，涉及民生的案件呈逐步上升趋势，教育、医疗、食品安全、环保、保障房建设等领域的腐败案件时有发生，影响恶劣、群众意见很大，破坏了社会和谐稳定，成为全面深化改革道路上的绊脚石。比如，去年奉贤、嘉定、杨浦等区院分别查办了残疾人补贴、农村医疗补助、“万人就业项目”等环节的贪污案件，虽然涉案金额不高，但却直接损害了基层困难群众的利益，暴露了政府财政补贴中的一些普遍性问题。民生无小事，处理不好必会影响社会的和谐稳定，最终很可能阻碍改革的进程。预防部门应当结合发生在民生领域的职务犯罪案件，以点带面深入开展系统预防工作，努力减少损害群众利益的职务犯罪案件发生，通过预防工作增进社会和谐、化解社会矛盾。三是以城镇化建设为切入点，保障经济社会的新一轮发展。城镇化建设是中央为推动经济社会发展做出的重要战略部署，对于提升经济社会发展质量，实现创新驱动、转型发展的目标具有重要意义。随着近年来城镇化建设步伐的加速，由城镇化带来的一系列腐败问题日益凸显，如农村征地拆迁、涉农财政补贴、配套资金管理等成为腐败案件的多发领域，乡镇干部、村官的腐败案例更是屡见不鲜。据统计，2010至2012年上海检察机关仅查办的村官案件就达40件42人，涉及征地拆迁、整治拆违、涉农资金、社会保障、工程建设、招商引资等诸多环节。这些基层腐败问题难免损害群众利益、破坏社会公平、影响城镇化发展的进程和质量。因此，预防部门应当以涉农案件等为切入点开展预防工作，在保障城镇化建设方面发挥积极作用。四是以专家型人才为切入点，为全面深化改革提供人才保障。全面深化改革的过程离不开各个专门领域的专业人才，然而从大量的案例中可以看到，专业人才往往专注于其所从事的行业和领域，常常缺乏基本的法律常识，容易混淆罪与非罪的界限，陷入违法犯罪的误区，既造成了人才的不必要损失，更影响了相关行业和企业的发展。比如，近年来上海检察机关查办了多起医疗卫生领域的商业贿赂案件，其中涉及一些国内相关医学领域具有影响力的主任医师、教授，这些专家型人才的成长需要历经长期的专业学习和临床实践，有的还是海外引进人才，因为法律观念的偏差和制度上的缺陷而陷入腐败犯罪的泥潭着实令人扼腕叹息。因此，预防部门应当积极主动地开展预防工作，通过各项灵活的举措为各类专家人才提供有针对性的法律服务，一方面提升其遵纪守法的意识和防范腐败的观念，另一方面推动相关职能部门和单位完善人才管理机制，从而有效减少人才的不必要流失，为全面深化改革提供人才资源保障。

二、把握好预防工作服务保障全面深化改革的着力点

预防职务犯罪工作的职能和属性决定了预防部门在服务保障全面深化改革的过程中，应当着眼于有效防范改革过程中的各类腐败风险，尤其是那些可能诱发职务犯罪的制度性、系统性因素。当前，改革正在逐步进入攻坚期和深水区，改革所面临的困难和挑战也空前巨大，而推进预防腐败方面改革最大的障碍在于现有的权力运行机制、利益格局以及长期积存的观念与习惯。预防职务犯罪工作要发挥好防止腐败功能、为全面深化改革方面提供保障，关键是要找准着力点，主要体现在以下三个方面：一是要以推动健全惩治和预防腐败体系建设为着眼点，提升预防腐败工作的整体合力。去年年底，中央下发了《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》，对源头防止腐败工作做了一系列重要部署。检察机关作为反腐败的主体之一，在惩防腐败体系建设中承担了重要职责。落实好预防工作职责除了要结合查办的职务犯罪案件加强预防调查、警示教育和预防宣传等常规工作之外，更重要的是要将预防职务犯罪工作纳入惩防腐败体系建设的全局中部署推进，主动加强与纪委、监察、审计等职能部门的工作联系，最大限度地提升预防工作的合力，通过有效的沟通和协同配合，使预防工作引起足够的重视，使预防工作的成果能够切实转化为相关行业、领域和部门的工作规范和预防制度，形成一系列预防工作长效机制。二是要以推动权力运行和监督机制完善为着眼点，提升从源头上防止腐败的效果。腐败发生在人身上但根子问题在于权力，权力失控、监督失效为腐败的发生创造了基本条件。约束权力最根本、最有效的手段是制度，正如习近平总书记指出的那样，必须把权力关进制度的笼子里。腐败和职务犯罪问题之所以在某些行业、某些部门屡禁不绝，根本原因在于制度的设定和执行等关键环节上存在重大漏洞，比如此前媒体报道的河南省交通厅四任厅长“前腐后继”的案例正是制度失灵、监督失范的典型。因此，预防工作应当以推动制度建设为着力点，把推动制度建设所取得的具体成效作为评价预防工作的基本标准。在开展预防工作的过程中，要注意发现案件背后的深层次原因，重点剖析制度上的漏洞和隐患，努力提出建章改制的高水准建议，积极探索制度加科技手段在预防工作中的应用，为全面深化改革营造更加有利的制度环境。三是要以推动预防文化建设为着眼点，提升预防工作的文化内涵。腐败是一种社会现象，其背后既有制度的原因又有文化的因素，因此，预防腐败和职务犯罪既要从制度、法制入手消除腐败产生的机会条件，也要从文化根源入手消除腐败形成的观念基础。廉洁文化建设是中央反腐倡廉工作部署的重要内容，预防部门应当结合自身职能在推动预防文化方面发挥积极作用，通过预防职务犯罪“进机关、进企业、进乡村、进学校、进社区”等专题活动，大力宣传廉洁观念，培育廉洁文化。对于上海的预防工作而言，在落实高检院统一部署深入开展“五进”活动的同时，需要结合自身优势和服务区位发展的需求，重点开展好“预防教育进党校”、“廉洁文化进校园”等工作，提升预防教育的针对性和实效性。同时，还应当通过与相关职能部门的协调配合，以廉政公益广告、影视作品等为载体，积极营造“深入反腐败，大家来预防”的社会氛围，逐步形成对腐败“零容忍”的社会观念。

三、把握好预防工作服务保障全面深化改革的创新点

深化改革的本质是创新，是用创新的思维和方法破解经济社会发展中的瓶颈问题。预防工作服务保障全面深化改革应当以保障改革过程中的各项创新举措为重点，有效预防和减少改革中的职务犯罪风险，保障各项改革措施的顺利实施。以上海预防工作为例，应当着重在以下三个创新点上下功夫：一是以服务保障自贸区建设为创新点，探索可复制可推广的预防工作经验。建立中国（上海）自贸试验区，是党中央从国内外发展大势出发，统筹国内、国际两个大局，在新形势下推动改革开放的重大举措，对于实现经济转型升级具有重要意义。服务保障自贸区建设是今后一段时间上海预防工作服务大局的重点任务之一。自贸区建设是一项全新的尝试，在行政管理体制机制和权力运行机制等方面进行了许多创新，这对预防工作提出了新的挑战。为此，预防部门一方面应当切实加强调研工作，深入自贸区主管部门了解机构组成、职责、权限等基本信息，加强沟通联系，共同研判新的权力运行方式之下的廉政风险点，及时堵塞新制度之下的腐败漏洞。另一方面应当以务实创新的精神推进自贸区的预防工作，从加强执法风险排查、基础设施建设同步预防、国有资产保护、非公领域预防、诚信体系建设、中介组织行贿风险防控等多角度切入，探索形成一套可复制、可推广的预防职务犯罪工作经验。二是以促进社会诚信体系建设为创新点，拓展技术预防手段的运用空间。建立竞争有序的市场体系是深化经济体制改革的重要内容。在保障市场有序竞争的过程中，预防部门可以通过行贿犯罪档案查询机制等技术手段，促进社会诚信体系建设，营造公平竞争、有序竞争的市场环境。近年来，预防部门创新工作理念，积极构建行贿犯罪档案查询制度，取得了明显成效，获得了社会广泛认同。在新的形势下，预防部门应当进一步发挥好行贿犯罪档案查询机制的作用，进一步扩大行贿犯罪档案查询系统的应用范围，将行贿犯罪查询制度运用到更多的经济和社会管理领域，同时应当进一步提升行贿查询系统的质量和效率，探索与其他征信平台的互联互通，形成高效、便捷的查询机制。三是以探索社区预防工作模式为创新点，增强预防职务犯罪的社会基础。香港廉政公署的成功经验说明，预防腐败离不开社会公众的广泛参与，只有打造坚实的社会基础，腐败才能无所遁形，预防腐败工作方能取得持续的效果。因此，预防工作应当积极探索扩大社会参与的方式和途径，比如，深入开展社区预防工作，联手社区检察部门，以社区检察室为平台，开展面向社区群众的预防职务犯罪宣传，以社区基层组织换届选举等为契机，配合组织部门推进有针对性的预防工作，促进基层民主制度的健全和完善。

四、把握好预防工作服务保障全面深化改革的关键点

打铁还需自身硬，预防服务保障好全面深化改革工作的前提是要推动预防工作自身的改革创新，提升预防工作的层次和水平。为此，关键要抓好三项工作：一是关键抓好预防工作机制的完善。上海检察机关预防部门成立20余年来，不断探索实践、开拓创新，积累了一些比较好的预防工作机制，比如形成了各级院预防领导小组的工作机制，强化了内部协调配合，增强了内部工作合力。近年来积极探索“立体预防”工作模式，加强内外预防力量的整合，探索实践专业化和社会化的预防工作机制，取得了初步成效。在服务保障全面深化改革的新形势下，预防工作的作用和影响要得到进一步的发挥，必须在预防工作机制建设上有新进步，尤其是应当大力推进“侦防一体化”机制建设，实现侦查和预防工作的良性互动、无

（戴杰：上海市人民检察院职务犯罪预防处处长。

林仪明：上海市人民检察院职务犯罪预防处综合科科长、首届全国检察机关预防素能比武优胜标兵。）