湖南永州土地违法现象时空分布及演变趋势分析

2014-03-10李巧云王凤娟

浙江农业科学 2014年7期

关键词：永州违法用地

曹慧，李巧云，王凤娟，关欣*

（1.湖南农业大学资源环境学院，湖南长沙 410128；2.湖南农业大学生物科学技术学院，湖南长沙 410128）

湖南永州土地违法现象时空分布及演变趋势分析

曹慧1，李巧云2，王凤娟1，关欣1*

（1.湖南农业大学资源环境学院，湖南长沙 410128；2.湖南农业大学生物科学技术学院，湖南长沙 410128）

研究湖南省永州地区土地违法现象的空间分布及其演变趋势，对于集中有限的人力、物力和财力，有效落实土地执法与监督管理工作，提高土地执法与监督管理工作的工作效率和减少公共管理资源的支出具有重要的指导意义。本文系统分析2005-2011年永州地区土地违法现象的时空分布及其演变趋势，并估算了2005-2011年永州地区土地违法现象的空间蔓延速度。结果表明，2005-2011年永州地区土地违法现象的空间布局总体呈点状分布，但在道县和冷水滩-祁阳地区表现出一定的汇聚态势，土地违法现象与社会经济发展之间在空间上表现为显著的相关性；从时序变化来看，永州地区的土地违法规模在2005-2011年不断缩小，并在2010-2011年表现出显著的空间汇聚特点；土地违法行为在空间上也呈现出蔓延趋势，但蔓延速度受国家土地制度及相关宏观政策调整的影响较为明显。为有效促进永州地区土地执法与监督管理工作，本文也提出了相应的政策完善建议。

土地违法现象；时空分布；演变趋势；湖南省

土地资源是指已经被人类所利用和可预见的未来能被人类利用的土地。虽然我国土地资源总量丰富，但人均占有量少，切实保护好土地为民所用，是确保21世纪我国经济社会全面协调可持续发展的重要基础。当前，我国正处于经济社会发展的快车道，基础设施、工业项目、交通水利、旅游、军事和城市建设等各方面用地量激增，一些单位和个人在眼前利益的驱使下，违反土地管理的相关法律、法规，顶风作案。同时，由于我国现有土地使用规划、管理机制、政绩考核、监督执法制度等方面的缺陷，土地违法现象屡禁不止，主要包括以发展当地经济为名违规设立经济开发区，随意圈地和征地、不交还土地、以租代征；为了回避严格的土地征收和农地转用审批手续，虚报、瞒报、伪造数据以及擅自更改土地权属、地类和面积；擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件，侵占优质农田；拒不履行土地复垦义务、擅自修改规划、改变土地用途等［1-4］。虽然新的《土地管理法》于1998年出台实施，但土地违法现象依然高发。据不完全统计，新法出台后的7年间，全国共发现大小各类土地违法现象超过100万件，涉及土地面积33.3万hm2以上［5］。而我国在土地执法与监督管理领域投入相对不足，无法有效实施全方位的土地违法监管措施。因此，必须集中有限的人力、物力和财力，有计划、有重点地开展土地执法与督察工作，这就要求我们必须深入把握土地违法现象的时空分布及其演变情况。本文以湖南永州地区为例，对其土地违法现象的时空分布及其演变趋势进行研究，以期为当地的土地执法与监督管理工作的顺利开展和有效落实提供理论指导，也为其他地区的相关研究提供参考。

1 永州市概况

永州地区位于湖南省西南部（111°06′-112° 21′E、24°39′-26°51′N），是中国瑶族文化和楚文化的发祥地之一，南北相距最长245km，东西相间最宽144km，湘江经西向东穿越零祁盆地（永祁盆地），潇水由南至北纵贯全境。地区总面积22441.43km2，常住人口518.02万，下辖零陵区、冷水滩区2个市辖区及双牌县、祁阳县、东安县、道县、宁远县、新田县、蓝山县、江永县、江华瑶族自治县9个县。

2 数据来源

为直观地反映永州地区各县区的土地违法现象，本文选取2005-2011年永州发现的土地违法面积作为衡量土地违法规模的指标进行研究。本文所采取的数据为永州市地理空间分布Shapefile格式数据（ArcGIS中的数据格式），数据主要包括永州地区2个市辖区、9个县的经济数据和违法用地面积。

3 土地违法现象的时空分布

3.1 土地违法现象的总体时间特征

2005-2011年永州地区违法用地数量如图1所示。总体来看，永州地区违法用地规模呈逐年下降的趋势，2005年永州违法用地规模为102.6 hm2，至2011年永州违法用地规模为67.4hm2，较2005年下降34%。各县区中，违法用地规模最大的为道县，占总违法用地规模的22.9%（14.8%～35.9%），其次是祁阳县，占总规模的21.4%（1.0%～37.7%）。

从土地违法规模的年增长率来看（表1），祁阳县、道县违法用地面积下降较为明显，冷水滩区、江永县、江华县和宁远县则连年持续增长。

图1 永州市2005-2011年违法用地规模变化动态

表1 永州地区11县（区）2005-2011年违法用地规模年增长率变化情况

3.2 土地违法现象的总体空间特征

2005-2011年永州各县区违法用地分布如图2所示，在总体空间特征上表现出如下特点。

土地违法现象总体呈点状分布。由图2可知，年均违法用地面积在3.3hm2以上的事件在永州地区的北部、中部县区零星分布；进一步测算各违法事件空间自相关关系的GlobalMoran’sI系数［6］，结果为0.1104，呈现出正的空间自相关趋势，但并未达到5%的显著水平。因此，总体来看2005-2011年永州地区的土地违法现象在空间布局上呈点状分布。

土地违法现象在局部地区表现出汇聚态势。虽然土地违法现象在总体上呈点状分布，但在部分地区已初步呈现汇聚态势。主要涉及两大区域：分别是道县和冷水滩-祁阳县地区。其中，道县的年均违法用地面积超过19.2hm2；冷水滩-祁阳县地区的年均违法用地规模也在15hm2以上，而其他大部分县区的年均违法用地规模仅在3.3～6.7hm2。

土地违法现象与社会经济发展之间在空间上表现出显著的正相关性。据统计，年均土地违法面积在6.7hm2以上的3个县区的GDP占永州地区GDP总量的43.7%。进一步统计分析2005-2011年永州各县区年均土地违法面积与人均GDP的相关性，结果如图3所示，相关系数为0.11，达到5%的显著性水平，表明永州地区应加强对经济发达地区土地违法事件的管理。

3.3 土地违法现象演变趋势

由图2中可知，2009-2011年永州地区土地违法现象在空间分布上呈现出由面向点不断萎缩的态势，与之相应，永州地区土地违法用地规模也呈现下降趋势（图1）。2009年，道县土地违法面积超过26.7hm2；2010年，没有土地违法面积超过15hm2的县区，土地违法面积超过13.3hm2的也仅有冷水滩和道县；而2011年，土地违法面积超过13.3hm2的仅有祁阳县。自2006年起，中央出台了新的土地出让政策，并开始对出现土地违法现象的地区实施领导问责制，对土地违法开展严厉打击，这些均对2009-2011年土地违法规模的缩小有着重要的影响。

4 永州市土地违法现象成因探析

围绕土地使用过程中的违法、违规现象，众多学者开展研究并试图得出其成因的合理阐述。李全庆等［2］通过经典多元相关分析与Pearson相关分析法系统分析了1999-2004年间我国土地违法结构变化与经济结构变化的相关性，结果表明，建筑业产值比重与破坏耕地比重呈正相关，与未经批准占地呈显著负相关，与其他违法用地比重呈显著正相关；第一产业生产总值比重与其他违法用地比重呈负相关；固定资产投资比重与非法批地比重呈负相关；揭示了土地违法结构变化与经济结构变化之间的确存在一种必然的相关关系。梁若冰［7］利用面板回归技术研究表明，与土地违法显著相关的因素主要包括在财政分权制度下地方政府对GDP、财政收入与吸引外资的热衷，以及地方政府官员的考核机制、晋升激励和地方土地部门的部门利益。研究表明，土地违法涉案面积均与地方人均GDP表现为显著正相关，即人均GDP越高的省份其土地违法涉案面积也越大。龙开胜等［8］从理论和实证角度，分析我国土地违法现象的经济、财政和政策等影响因素时认为，经济增长、城镇化、产业结构与土地违法的关系取决于经济发展阶段和方式，而我国现阶段经济发展总体上仍处于土地违法随经济总量、非农产业比重同方向增长的阶段，但城镇化水平的影响不稳定；土地财政与土地违法现象显著正相关。由此推断，土地违法现象与地区的经济快速增长和城镇快速扩张可能存在某种直接或间接的联系，本研究也得出了类似的结果。

图2 永州地区2005-2011年违法用地的空间分布

图3 土地违法现象与GDP的关系

通过出租、出售、转让和转卖土地既可以获取巨额的土地财政收入以支撑当地经济社会发展，同时也能突出政府和个人的政绩，这就加强了地方政府和个人进行土地违法的主观动机。而同时，大量的土地违法现象，也与不完备的土地管理法、土地执法与监察不严、土地市场制度不完善等制度因素紧密相关［9-11］。土地违法收益比低、查处取证难、处罚后执行难成为普遍现象。

结合永州实际，由于经济欠发达，基础设施欠帐较多，永州地区推进新型工业化和新型城镇化的任务繁重，全市上下加快发展的心情十分迫切，在处理经济发展与耕地保护上，一些县区存在“重发展、轻保护”的思想，以经济发展为首要目标，违法占用耕地。此外，由于永州地区当前正处于快速发展期，项目用地需求多，而湖南省每年安排永州地区的用地指标仅430hm2左右，缺口较大，批地指标和资金筹集制约严重。加之市本级和县区财力都有限，筹集报批资金比较困难，在项目开工建设十分紧的情况下，用地报批速度跟不上项目建设需要，发生了一些违法用地行为。同时，为了增加财政收入、吸引外资、刺激经济增长，各县区对设立工业园区、无证开采、乱采滥挖现象未充分调研、及时监控，也引发了一些原本可以避免的违法行为。

从制度因素方面分析，一些县区对土地资源特别是耕地的稀缺性认识不够，没有把保护耕地这一基本国策贯彻落实到位。依法行政思想不牢，一些县区没有处理好保发展与保红线的关系，在依法批地用地的尺度上把握不当。管理手段滞后。从总体上来看，永州地区的土地管理制度相对健全，但一些县区在制度落实上抓得不紧，忽视事前防范，在督促检查方面也还存在一些漏洞和薄弱环节。职能部门和督查机构对项目建设服务工作做得多，对项目用地批后监管、督办做得少，督促违法用地整改力度不够。发现问题处理不及时、不果断。对土地违法案件的查处办案时间长，有时对有些违法事件的处理失之于软、失之于宽，还有一些仅处理违法事实，没有查处到人。

5 建议与对策

由图2可知，2005-2011年永州地区道县和冷水滩-祁阳地区的土地违法规模最大，其违法规模比永州地区其他县区高3～5倍；而从土地违法行为的时空蔓延趋势来看（表1），江永、江华等经济发展较慢的县区土地违法规模的年增长率有加快迹象。因此，土地执法监察与监督管理工作应有重点地向经济发展较快的地区侧重，但也不能忽视对欠发达地区的土地执法监察与督察工作。建议建立健全土地违法现象的区域分级监管体系，通过有重点地开展土地执法监察与监督管理工作，提高对土地违法现象的监管效率。按照经济发展情况制定差别化的区域分级监管体系，集中全市国土资源部门的人力、物力和财力对违法集聚区进行重点监管，利用遥感和地理信息技术等各种技术手段，对违法用地图斑进行内业、外业清理核对，查实情况，有针对性地采取整改措施。对确属违法用地的，一律停止施工建设，同时分清情况和类型，该拆除的坚决拆除，该没收的坚决没收，该复垦的立即复垦；对经查实不属于违法用地的，及时汇报，说明情况，争取上级认可；对符合规划和建设用地报批条件的，抓紧组织材料，筹措资金，尽快报省国土资源厅窗口按程序审批。

2005-2011年永州地区土地违法规模总量和空间蔓延速度虽然在总体上呈现下降态势，但针对土地违法现象的相关管控措施仍需强力执行，进一步加强和规范土地执法监察与监督管理制度，明确各县区政府是整顿和规范工作的责任主体，加强组织领导、部门协调和督促检查等各项工作。各相关部门既要各司其职，又要密切协作、形成合力，加大对重点区域的联合执法力度，坚决刹住违法用地的现象；加强督查，及时发现和督促整改存在的问题。对督查中发现的问题要及时督促各县区按照“实践服从质量”的要求，认真加以整改，防止走过场。同时，进一步做好土地资源管理中违法违规行为的清查工作。此外，也应根据社会经济的发展水平不断优化和变革土地管理制度，面对新情况，适时推出新措施。

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F301.2文献标志码：A文章编号：0528-9017（2014）07-1099-04