当代中国邻避冲突治理的策略选择——基于对几起典型邻避冲突案例的分析

马 奔 王昕程 卢慧梅

当代中国邻避冲突治理的策略选择
——基于对几起典型邻避冲突案例的分析

马 奔 王昕程 卢慧梅

邻避冲突反映了我国在城市化、工业化进程中的发展要求与公民环境权益、自身利益之间的矛盾，近年来有逐渐扩大的趋势。邻避冲突有着直接和深层次的原因，对待邻避冲突，我们应在正视公众合理需求的基础上，采取合作博弈、完善补偿、风险沟通和协商对话式公民参与策略等路径来加以解决。

邻避冲突； 原因； 困境； 治理策略

邻避冲突是因为邻避设施的选址问题而引发的社会冲突。随着环境意识的高涨和对自身权益的重视，我国公民对诸如PX项目发电厂、垃圾掩埋场等有环境威胁的“邻避设施”进行了强烈的抵制。如何有效化解民众抗争和治理邻避冲突是当前重要的问题。本文试图通过对邻避冲突案例原因和困境的分析，在借鉴国外经验的基础上，提出我国解决邻避冲突的策略选择。

一、我国邻避冲突的典型案例回顾及其比较分析

例如在2008年，上海发生了反对磁悬浮联络线工程的冲突事件。该工程于2006年获得国家立项，但因为沿线居民对此项目有抵触情绪被暂时搁置。2007年项目重启，拆迁公告贴到沿线小区时，引起沿线居民的激烈反对。在居民连续上访和抗议活动的压力下，政府组织座谈会进行协调，但沿线居民并不认可环评的结论，拆迁工作被暂停。当年12月29日，上海市政府公布了从浦东到虹桥机场的磁悬浮联络线优化方案。由于担心磁悬浮的噪声、振动、辐射等方面对身体健康带来的影响和个人

房产贬值造成的财产隐性流失，仅2008年1月内，沿线居民和业主多次到人民广场“散步”和南京路步行街“购物”，平和理性地表达他们的反对意见。上海市政府最终缓建了磁悬浮联络线，并表态“今后上海在一些重大工程上都会认真听取社会的意见、广泛征求市民的意见”*参见上海市长之窗：《不辜负全市人民期望 韩正市长与中外记者见面实录》，2010年2月1日。http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/szzcnew/node18960/userobject21ai256209.html.。

而宁波发生的反对PX化工项目的冲突，则是典型的污染性设施邻避事件。2012年，中石化投资558.73亿元人民币在宁波市石化经济技术开发区建造“镇海炼化一体化项目”。项目被报道后，镇海区居民出于对环境污染的担心，开始到区政府上访，但问题并未得到解决。10月22日，湾塘等村的200多个村民集体到区政府上访，区政府不同意集体接见，宣称PX项目环保达标，民众不信任，以围堵城区交通路口等形式进行抗议。从22至27日，这场大规模游行一直在镇海区持续进行。地方政府采用多种控制手段，甚至出动大批警察，敦促民众以合法方式表达诉求，但都收效甚微。直到10月28日，宁波政府表态“坚决不上PX项目”，民众才结束抗议活动。炼化一体化项目前期工作停止推进*参见新浪网：《宁波镇海民众抗议化工项目行动升级》，2012年12月29日。http://blog.sina.com.cn/s/blog_a845bcfa0101a8wc.html.。

为了对上述邻避冲突事件有一个更直观和全面的比较认识，笔者特绘制了如下表格，从项目类型、反抗原因、政府态度与策略、项目结果方面，对这些事件进行宏观比较：

表1邻避冲突事件的比较分析 来源：作者整理

续表1

事件项目类型反抗原因政府态度与策略项目结果72011年大连PX事件污染性设施污染风险，信息未公开喊话及控制(无效)，正面回应，承诺停产低调复产82012年四川什邡多金属资源深加工综合利用项目污染性设施污染风险，信息不公开发布通告明确表示，“群众不理解、不支持就不开工”停止该项目建设，今后也不再建设92012江苏启东排海工程污染性设施对生态环境与渔业资源的破坏专家论证，新闻发布会停止该项目，而采用有可能对环境损害更大的入江方式102012年宁波反对PX项目污染性设施污染风险控制手段(无效)，政府妥协政府承诺“坚决不上PX项目”，并停止推进炼化一体化项目，再作科学论证112012年京沈高铁事件厌恶型设施担心噪音污染与电磁辐射，质疑环评结果与居民代表谈判，项目暂停，重新环评停滞后决定“改线”，2013年12月可行性研究报告获得国家发改委批复，承诺采用无缝线路、有砟轨道、五环内时速不超过80公里及直立式声屏障等措施尽量减少对周边居民区的影响122013年昆明市反对PX项目污染性设施污染风险，信息不公开维持秩序，召开新闻发布会、恳谈会承诺大多数群众说不上，政府就决定不上这个项目132013年成都市反对PX项目污染性设施污染风险，信息公开不充分控制，发表声明，正面表态项目暂停，政府承诺对项目进行公开验收142013年广东鹤山核燃料项目风波风险集中设施对“安全风险”的本能抵抗，公众前期参与不足，沟通失效，稳评失准召开座谈会，并与市民进行沟通项目夭折，导致上亿元经济损失，以及已征收土地的处置问题

二、我国邻避冲突的原因与困境

邻避冲突产生的直接原因是民众对邻避设施的厌恶。虽然大部分邻避设施对于经济发展、社会进步和公共福利等是必要的，但这些设施也同时具有公共物品的属性和负外部性，即产生的利益(或收益)被分散到社会总体的民众，所产生的负面效果却主要由当地居民来承担，通俗地说，就是“有福同享、有难自己当”，导致利益与成本的不公平分配，当地居民的不公平感和相对剥夺感较高，这样就会引起当地民众对邻避设施的不满和抵制，进而抗争甚至大规模的冲突。例如，在上海磁悬浮联络线项目中就存在这种利益认识上的矛盾：政府与公司强调的是该项目在交通战略中的公益性，而上海市民则更关注其自己的现实利益，质疑所谓的公益性。此外，现实中各种邻避设施灾难的发生也加剧了居民的心理恐惧感，尤其像1979年的三里岛核电站事故、1986年的切尔诺贝利核电站事故更是加剧了民众的心理恐惧，因为风险发生时的鲜活场面会在公众脑海中留下深刻的印象，一个引人瞩目的事例能够极大地影响人们的所作所为，即使这个事例不能揭示出任何统计意义上的真实性*[美] 凯斯·R·孙斯坦：《风险与理性——安全、法律及环境》，北京：中国政法大学出版社，2005年，第2页。。几乎在一切核能发电国家，都会面临民众邻避冲突的困扰。例如，2011年，由于日本发生大地震而引发的核泄漏危机再次激发了民众的恐慌心理和邻避情结。

由表1对近几年发生的重大邻避冲突事件的分析可以看出，公众反对邻避设施建设主要是出于对污染和风险的恐惧、对既有利益的维护、对专家和政府的不信任以及对政府信息封锁的不满等原因。由此进一步分析可得出，邻避冲突产生的深层原因主要在于以下几个方面：

第二，对风险认知的不同。民众对风险的认知水平与专家不一样，“在风险问题上专家和普通人的恒久分歧是所有社会科学中最有趣的难题之一”*[美] 凯斯·R·孙斯坦：《风险与理性——安全、法律及环境》，第66页。。 民众更多的是从直觉和感性出发，专家更多是从技术和概率出发，譬如专家认为垃圾焚烧、电磁波辐射等是可以接受的风险，而民众却认为是不能忍受的风险。政府长期以来是倚重于专家决策，这种决策结构预设了风险问题的技术性和复杂性，超越了普通居民的知识，如果再缺乏完善的风险沟通机制，民众对风险的不理解就会导致对专家的信任危机，就会排斥邻避设施的建立。在上海反对磁悬浮联络线事件中，上海市民对磁悬浮的风险认知就与政府有很大不同。上海市民认为磁悬浮会对周围环境造成严重的电磁辐射、噪音、振动等不良影响，而政府却表示，这些是都是可以解决并且符合安全要求的。但是，面对这种认知上的差异，上海政府却没有对居民的意见作出有效回应和解释，甚至对信息及网络论坛进行封锁，导致双方矛盾加剧，上海市民更加排斥该项目的建立。

第三，居民权益在决策中未受到尊重。在一个社会中，每一个成员都是目的本身，而不仅仅是手段，虽然“公共利益不是与个人利益相对立的术语”*[英] 史蒂文·卢克斯：《个人主义》，南京：江苏人民出版社，2001年，第46页。，但是它们之间依然会发生冲突，当冲突发生时，个人的基本权利还是要予以保障。尤其是现代民主体制的完善，使公民维权意识逐渐觉醒，对关系自身利益的政策亦越发敏感，有时候邻避设施附近居民诉求的焦点不在于未得到合理的补偿，而在于政府在邻避设施的决策中，忽视了居民的主体地位，不尊重居民的参与权利，缺乏完善有效的政策参与、利益协调以及监督反馈过程，居民很难在政策规划阶段就表达自己的立场和利益，民众对决策的合法性产生质疑，从而对政府失去了信任，这形成了邻避冲突的心理基础，也加大了邻避冲突的可能性。从已经发生的邻避冲突事件中也可以看出，信息的不透明、公众意愿被忽视成为事件加剧的主要原因。在决策过程中，政府重视“专家环评”而忽略民意，重视预期效益而忽略政府公信力，损害了公众的知情权、参与权和决策权*沙元森：《PX项目上也得明白下也得明白》，《齐鲁晚报》2012年10月29日。。例如在什邡事件中，项目开工之前没有进行必要的公众参与，尽管事件发生后，什邡市委、市政府发布通告明确表示，“群众不理解、不支持就不开工”，但群众已经不满，矛盾已经形成，政府公信力已经下降。如果从该项目开工之前就充分保证公众的知情权、参与权，做到信息的公开与透明，或许政府与公民之间的冲突也不至于得以扩大，也不会有“今后不再建设这个项目”这种被动的妥协。

邻避冲突反映的是“公共”利益与“个人”利益的对抗，同时也是公民对公平正义和良好环境的合理追求。我国一些地方政府并没有吸取其他地方的教训，缺少有效的措施避免、缓解和消除邻避冲突。由表1可以看出，从2007年厦门PX项目到2013年的宁波PX项目，近几年发生的邻避冲突事件大多是按照同样的模式进行：邻避设施建设——民意抵制——相互博弈——事件升级——政府妥协——项目延期、迁建或停止*参见新京报社论：《如何才能避免下一次“PX事件”》，《新京报》2012年10月30日。。这样不但使邻避设施的建设陷入了困境：类似项目不断开发，又不断以相同的方式处理；也使得邻避冲突的解决陷入了困境：政府仅仅是在不断的平息事件，却很难从根本上消除邻避情结和化解邻避冲突。邻避设施具有社会效益和部分公众负外部性的双重特点，这种负外部性以及由其引发的不平衡感和利益冲突，是邻避设施面临困境的主要原因。这种矛盾似乎是不可以调和的。但换一个角度看，有些项目，即使是对于当地居民也是效益大于负外部性的，公众的抗议却依然强烈。比如在江苏启东排海工程中，入江比入海的污染更大，但最后政府只能选择污染更大的次优选择。

事实上，深入分析近几年的邻避冲突案例，我们可以看出，对于公民来说，不能接受政府对于公众意愿的漠视。几乎所有的项目，都是直到开发建设，公众才通过媒体、网络等渠道获知，人们的知情权和参与权得不到保证，引发公众不满。2007年厦门反对PX事件中，在3月政协1号提案之前，厦门市民并不知道该项目的存在；2008年上海反对磁悬浮联络线事件中，上海市民认为项目的公示方式、公示期限、意见沟通和信息封锁让他们很难参与到决策过程中*郑卫：《邻避设施规划之困境——上海磁悬浮事件的个案分析》，《城市规划》2011年第2期。；2009年番禺事件中，从选址、审批到最后的通报，整个过程中没有听证、没有征求民众的意见，而直到2009年9月，居民才通过媒体、网络等民间渠道得知这一消息*参见羊城晚报报道：《广州市规划局称番禺垃圾焚烧厂正在评估》，《羊城晚报》2009年11月15日。。

遗憾的是，最近几年来，有些地方政府信息不透明、公民的意愿没有得到尊重的现象并没有得到实质改进，有些地方政府甚至为了避免公众“聚集闹事”，更进一步封锁消息。就2012年的宁波PX项目而言，之所以被取消，主要原因不是程序不合法或环保不过关，而是在于必要的沟通与互动没有发生在项目立项之前，得不到民意的支持*卢伟：《项目上马前要多听听老百姓的意见》，《大众日报》2012年10月29日。。我们必须认识到，在网络时代，一味地信息封锁是不可取的，这种做法只会适得其反，使矛盾更加激化。因此，政府对待民意的态度是当前邻避冲突困境存在的重要因素之一。

三、我国邻避冲突的治理策略选择

随着我国城市化进一步发展和公民民主意识的增长，在可以预见的未来，邻避冲突仍会呈增加的趋势。但是从以上案例看，目前我国一些地方政府对邻避冲突的认识还处于“邻避无意识状态”*何艳玲：《“中国式”邻避冲突：基于事件的分析》，《开放时代》2009年第12期。，事件前封锁信息，事件后采用控制手段或者沟通、互动的手段平息事件，很难取得良好的效果。今后，需要在正视其存在合理性和复杂性的基础上，选择适当的策略来解决这种冲突。

(一)从非合作博弈到合作博弈

冲突与合作是一个永恒的问题，人类社会无时无刻都要面对冲突与合作。随着博弈论的出现与发展，给人们理解冲突与合作提供了新的视角。博弈指“某些个人或组织做出相互有影响的决策。博弈的结局，不仅取决于某一个人或组织的行动，而且取决于其他个人或组织的相应行动”*崔之元：《博弈论与社会科学》，杭州：浙江人民出版社，1988年，第3页。。 博弈论可以分为合作博弈与非合作博弈。二者之间的主要区别在于，参与人在博弈过程中是否能达成一个具有约束力的协议。如果不存在有效的沟通与协调，不存在各方同意的协议，博弈过程中的所有参与者都是独立地从自己的理性出发，选择那些使自己利益最大化的行动，这就会出现“非合作博弈”。非合作博弈认为博弈中合作的非现实性，以及博弈结果的共损性，典型的例子就是“囚徒困境”模型。相反，如果博弈过程中的参与者能从信息和激励两个途径进行有效的沟通与协调，并通过有效的机制设计，达成一个具有约束力的协议，并且这种协议可以被强制执行，参与者就可以在合作中实现各方利益的最大化，这就是“合作博弈”。非合作博弈强调的是单方面的理性和最优决策，其结果可能是有效率的，也可能是无效率的；合作博弈强调的是集体理性、效率、公正和公平，长期合作的关系要比单次合作更容易维持，即使短期利益严重冲突的各方，也能够在重复博弈中尽力兼顾长远利益而获得合作的均衡结局*参见张维迎：《博弈论与信息经济学》，上海：上海人民出版社，1996年，第5页。。

一些邻避冲突事件反映了“公共”利益与“个人”利益的对抗，在很多的邻避冲突案例中，政府、民众往往都从各自的理性出发，从而导致双输的结果。因此，在处理邻避冲突的过程中，采用合作博弈的思维和方法有着明显的优势。因为，合作博弈的基本方法就是在实现公共利益的方案中寻找同时满足个体利益的可行性答案。以此思维来考虑中国邻避冲突应对的策略，将有利于在整个公共利益实现的目标下，寻找保障各方主体的最大利益的制度安排。

(二)完善的补偿机制

(三)有效的风险沟通设计

像瑞典比较重视与公民进行环境风险与核能安全风险等内容沟通。瑞典的核能安全主管机关(Swedish Nuclear Power Inspectorate)与瑞典辐射保护局(Swedish Radiation Protection Authority)，为了体现政府的透明度和获得公民的信任，在沟通行动理论和组织行为理论的基础上，设计了RISCOM 模式，即风险沟通模式，RIS 是指风险(Risk)、COM是指沟通(Communication)，其主要内容包括信息透明、风险评估、组织参与和公民参与等内容。在过去的10多年，曾有5个欧盟国家借鉴瑞典的RISCOM 模式来解决核废弃物等邻避性设施的争议*RISCOM II Final Report, Transparency and Public Participation in Radioactive Waste Management. Swedish Nuclear Power Inspectorate, 2004.。

在积极借鉴国外成功经验的基础上，构建符合中国特色的有效风险沟通模式将是缓解邻避冲突的一项重要策略。比如，建立邻避性公共设施数据库，收集各地的类似项目的典型案例，分析其时间维度、安全维度、环保维度以及效益维度，来减轻公众心理上的恐惧和反抗，提高其接受的意愿；另外，明确风险补偿标准及安全、环保标准，尽量使得收益——成本公平分配，从原因上解决由利益矛盾产生的公平正义问题。

(四)协商对话式公民参与模式

一些国家的经验证明，由下而上的参与决策过程和加强对话将有助于邻避冲突的化解*Barry G.Rabe, Beyond NIMBY: Hazardous Waste Siting in Canada and the United States. Washington, D.C.: Brookings, 1994.。随着协商民主的兴起，很多国家在邻避性设施或议题的政策规划上采取协商对话式公民参与模式，其中公民会议也称共识会议(consensus conference)是可以采用的一种模式。从决策的过程看，这种协商对话式公民参与模式最重要的活动就是沟通与对话，在双向式的沟通下，对话的意义除了要用“说”来表达自己的意见与需求，更重要的是也要去“听”对方的意见与想法，以获得对问题的共识。邻避冲突管理在很大程度上就是要使参与的双方达成共识，如果没有一套在邻避设施政策规划时促进公民参与协商沟通与政策分享的渠道，冲突的化解将是非常困难的，可以说，协商对话式公民参与模式为冲突的化解提供了一种可能。

我国地方政府在邻避设施的规划中，要积极借鉴和采用这种公民参与决策的模式。具体来看，在决策立项之初，就建立民意表达机制，可以采用信息公开、问卷调查、民意访谈以及召开听证会等方式来加强社会公众、相关学者和政府官员之间的信息沟通和交流，把邻避设施的负外部性有多大、环评结果、专家观点、带来的福利等信息及时告知民众，由公众判断设施该不该建设以及如何建设。这样，既表达了民意，又避免了可能发生的矛盾和冲突，从而有利于解决邻避冲突。

四、结语

随着我国经济30多年的高速发展，经济发展与环境质量之间相互的冲突越来越不容忽视，邻避冲突一方面体现了当地居民对自身环境权利和利益的捍卫，另一方面也在很大程度上体现了当地居民对政府设置邻避设施处理方式的不满。邻避冲突虽然难以化解，但是从发达国家的经验来看，只要采取合适的应对策略，还是有办法减少甚至是化解冲突的。因此，今后我国邻避冲突的策略选择，除了要树立合作博弈的思维外，还要建立完善的补偿机制、有效的风险沟通设计，在决策过程中要尊重居民的主体地位，建立协商对话式公民参与模式渠道，从制度层面促进邻避设施设置的程序公平与环境正义。

[责任编辑：李春明]

Research on NIMYB Conflicts in China: Reasons, Dilemmas and Governance Strategies

MA Ben WANG Xin-cheng LU Hui-mei

(School of Political Science and Public Administration, Shandong University, Jinan 250100, P.R.China)

The NIMYB conflict in China reflects the contradiction between national urbanization, industrialization and citizen’s environment rights and interests. There are many direct and complicated reasons that lead to NIMYB conflicts. This trend will continue in the future. We need face up to its rationality exists and take some strategies of cooperative game, reasonable compensation, risk communication, and deliberative dialogue for citizen’s participation to handle it.

NIMYB conflict; reasons; dilemmas; governance strategies

2013-12-25

教育部人文社科项目“我国协商民主制度创新与建构研究(项目编号13YJC810012)、教育部哲学社会科学重大攻关项目“社会稳定风险评估与社会矛盾预防研究”(项目编号11JZD029)、山东大学2010年教改项目“公共危机管理课程案例教学建设”的阶段性成果。

马奔，山东大学政治学与公共管理学院副教授(济南250100)、清华大学公共管理学院中国应急管理研究基地(北京市哲学社科规划办资助)研究人员(北京100084)；王昕程，山东大学政治学与公共管理学院硕士研究生(济南250100)；卢慧梅，山东大学政治学与公共管理学院硕士研究生(济南250100)。