文化产业发展专项资金管理问题浅析

●欧阳卫红 张凡

文化产业发展专项资金管理问题浅析

●欧阳卫红 张凡

自中央设立文化产业发展专项资金以来，财政投入规模快速增长，覆盖范围逐年扩大，为我国文化产业发展提供了有力的支撑和保障。近来，笔者对某省2011-2013年度31个文化产业发展项目进行了检查，现就检查过程中发现的问题，提出几点思考，并给出加强财政专项资金管理、提高专项资金使用效益的政策建议。

一、中央财政支持文化产业发展政策与项目管理存在的主要问题

总体来看，中央专项支持资金对文化产业的整体发展有一定的推动作用，对文化企业项目的“点对点”支持也取得了一定的成效，但检查发现，文化产业发展投入政策和项目管理仍存在一定缺陷。

(一)文化产业发展的范围边界界定不清，容易导致超范围申报、盲目申报文化产业发展中央财政资金问题

一是中央支持对象过于宽泛，文化产业和文化相关产业界定不清。如生产基地扩建等项目，本身脱离了以生产和提供精神产品为主的文化产业范畴，只能归为与文化相关的产业范围，若将其列作中央财政支持文化产业范围，则混淆了文化产业与工业产品生产、旅游产业的界限。

二是中央专项支持资金被用于弥补企业上市的中介费用，这实属企业的市场金融行为，与支持文化精神产品生产的导向不符。如某单位重组改制借壳上市项目补助资金，实际是用于补助筹备上市的中介费用，显然超出了支持文化企业、提高生产能力的范围。

三是申报单位混淆项目名称，重复申报项目。某单位2011年至2013年共申报“某发行平台”、“某终端平台”、“某数字化系统”三个项目，均获得财政部专项支持资金。而检查发现，这三个项目的可行性研究报告中，建设内容均包括四个名称与内容基本一致的模块。

(二)专项资金项目管理存在缺陷，导致财政监管难

一是中央财政批复下达的大多数文化产业项目的名称大而全、粗而广，建设内容不详细、不具体，给项目单位使用资金留下极为宽泛的空间，导致财政监管工作者难以判断其资金使用的合规性、合法性。从抽查的31个获批项目来看，包括“中国”、“平台”、“体系”等大而全项目名称的有12个,占抽查项目数的39%，所涉及的中央专项支持资金占抽查项目专项资金总额的48%。且上述项目基本没有具体的建设内容，显得大而空，实施财政监管时难以准确判断其资金使用是否违纪违法。

二是财政部《文化产业发展专项资金管理暂行办法》未规定项目单位在中央财政补助资金下达后必须上报实施方案的工作程序要求，使财政监管缺乏具体的判断依据。申报单位获批的中央财政补助资金一般与其申报方案的投资建设规模有较大的差异，据调查，申报单位获批的项目资金补助额度均大幅度小于申报计划。因此，当中央财政资金到达后，项目单位会减少建设内容、缩小建设规模、减少设备购置数量，即项目单位不可能完全实现申报资料中的承诺。这就需要项目单位重新编制项目实施方案，调整项目实施规模与内容，以此作为项目绩效评价的判断依据。但是，管理办法中没有强调“项目单位根据下达资金计划编制具体实施方案”的要求，导致检查评价项目资金使用情况时没有具体的参照依据，从而难以对资金使用是否违规违法问题进行定性处理。

三是项目单位存在未批先行、边报边行、批后少行的情况，申报中央财政支持的资金规模、资金到位时间往往与单位实施项目建设的进度难以同步。各申报企业无法预知项目申报能否成功，也无法得知财政补助的数量，于是实行未批先行、边报边行，因而出现实施内容、规模与获批内容不一致的问题，个别企业还将财政补助资金用于申报内容的范围之外。

(三)财务会计政策与会计核算管理不够规范，专项管理、专项核算的要求没有落到实处

一是中央专项资金的属性不够清晰，单位对收到财政补助资金的会计处理存在模糊边界。财政部《文化产业发展专项资金管理暂行办法》明确中央财政支持文化产业重点工程和项目的方式主要有四种：项目补助、贷款贴息、保费补贴、绩效奖励。《企业财务通则》第二十条规定“企业取得的各类财政资金，区分以下情况处理…（二）属于投资补助的，增加资本公积或者实收资本。（三）属于贷款贴息、专项经费补助的，作为企业收益处理…”。贷款贴息、保费补贴属于单位经营性财务支出的费用性补助，在会计上作营业外收入处理；绩效奖励是财政对单位的效益性奖励，在会计核算上作收益处理。据了解，中央财政补助的文化产业发展资金专项大多数属于购建文化产业所需生产设施的财政投资补助的资本性支出，根据《企业财务通则》第二十条规定，应该列作企业权益。但是《企业会计准则》第16号政府补助第七条规定“与资产相关的政府补助，应当确认为递延收益，并在相关资产使用寿命内平均分配，计入当期损益…”，于是出现了“财政专项补助”的会计核算模糊界限问题。由于《文化产业发展专项资金管理暂行办法》中没有明确中央文化产业发展专项资金的投资属性，企业在进行会计处理时就无所适从。

二是对相关的会计核算没有作出明确的项目支出成本归集核算要求，多数单位在接受检查时无法提供准确使用财政补助资金的具体支出凭据，而是临时拼凑支出内容应付检查，使检查人员难以判断其真实性与合规性。检查发现，部分项目单位未对专项资金支出归集核算，而是混入企业会计账核算收支，单位提供的项目总支出为单位自查后从总账、凭证中拼凑的支出金额，项目实施内容难以和申报内容比对。

三是出口奖励资金使用范围不明确。现行专项资金管理办法中，未明确出口奖励资金用途，导致单位将其纳入日常经营统一核算，用于归还借款、借款利息等。而由于现行政策规定未明确出口奖励资金的用途，监管者就难以确认该部分资金使用是否违规。

(四)缺少专项资金使用的绩效评价和综合评价

检查发现，各部门、各单位上报的各类报表，更多的只是从数字上进行简单汇总，用来应付上级部门的检查，而没有从财政的角度加以分析和利用，缺乏对专项资金使用情况的综合评价以及实际使用效果的绩效评价，容易助长专项资金使用过程中的浪费与违纪现象，导致专项资金使用效益不高。

二、问题的成因

上述问题的产生一方面是由于文化产业发展专项资金项目设置不够科学、制度不够完善、考核评审不够透明，从而造成项目实施整体效益不够明显；另一方面，有关部门及项目单位过分依赖中央财政补助，对专项资金重申报、轻管理，从而导致项目实施规模与申报不一致等问题的出现。

第一，财政部《文化产业发展专项资金管理暂行办法》在界定文化产业范围、项目具体内容要求、专项资金分类属性以及会计核算规范等方面不够详细具体，操作性不强。尤其是混淆了文化产业与文化相关产业之间的关系，将文化相关产业的内容纳入文化产业支持范畴，模糊了中央财政对文化产业的资金分配导向。

第二，申报项目的预算方案缺乏科学性、严肃性。一些单位为了向上争取项目，故意提高项目预算，申报的项目预算数与计划数远远超过其财力，项目计划成了“要钱预算”，导致项目建设内容与实施效果不相吻合。有的单位甚至将专项资金进行“切块”分配，在专项资金预算编制时主观性强，这样就使得其专项资金大量结余，形成资金沉淀。此外，部门预算细化程度不够，不能落实申报项目中的自有资金承诺，一定程度上影响了中央财政项目支出的执行进度与深度。

第三，财政部门对专项资金使用的“单独核算”缺少明确而具体的会计规范性要求，大多数单位对于如何归集项目购建支出，实行“单独核算”，显得茫然不知所措。

第四，多数单位夸大投资建设立项范围，注重争取财政投资，忽视项目购建资产可实施的具体名称与内容，使得专项资金难以做到专款专用。有的单位甚至将属于基本支出的差旅费、会议费、水电费等商品和服务支出挤进了专项支出，出现项目资本性资金转变成费用支出的现象。

第五，缺乏健全的跟踪监督管理机制。财政部门虽然在专项资金立项审核、资金分配拨付上尽心尽力，但是由于没有深入跟踪的监督机制，导致单位使用专项资金时缺乏违纪违规的预警理念，增大了其使用专项资金的随意性。再加上财政部门的监督管理力度不足，专项资金的申报管理、资金使用、会计核算等方面或多或少的存在一些问题。

三、改进建议

一是严格界定文化产业和文化相关产业的范畴。财政部印发的《文化产业发展专项资金管理暂行办法》第二条提到“专项资金由中央财政安排，专项用于提高文化产业整体实力，促进经济发展方式转变和结构战略性调整，推动文化产业跨越式发展”。在政策执行过程中，文化产业和文化相关产业应当严格界定，中央财政支持的文化产业，应以提升人文知识修养、提供精神产品为范畴。对于文化企业跨界经营、市场融资等市场性经营行为，不应纳入文化产业发展的中央支持范畴。

二是修改《文化产业发展专项资金管理暂行办法》，完善立项申报、资金管理制度。针对现行制度中存在的不足，在修改方案中准确界定财政资金申报补助范围，细化项目名称，增加针对财政补助后续实施方案的调整管理程序要求；明确财政补助资金属性，规范会计单独核算项目支出内容。具体补充：将申报范围明确为文化产业能力建设、基本建设等相关项目的投资性补助、贴息费用补助、绩效奖励等；细化申报项目名称，杜绝假、大、空、粗；项目单位在项目获批后应编制范围明确、内容详实的具体实施方案上报省级财政部门备案并征得同意；明确不同类型财政补助的会计账务处理方式以及项目购建支出单独归集核算方式等内容。

三是适度调整财政支持方式。从文化产业发展专项资金支持的方式来看，主要包括事前投资补助和事后绩效奖励。因为事后核实项目完成情况较事前预估项目投资情况要客观、真实和准确，建议此类项目在完成后交专员办审核上报，然后根据核实情况对其采取“以奖代补”方式。

四是规范项目申报程序管理。如对于集团公司所属企业申报项目的管理程序，可以作出适当调整，采取实施项目企业立项申报、集团公司统一归口审核监督的办法，解决集团公司统一申报而未严格履行监督管理职责的问题。

五是进一步明确财政部门对文化产业发展专项资金项目的审核拨付及监督管理的主体职责地位。目前，各地文资办所属部门不统一，有的设在财政部门，有的挂靠在省委宣传部，从而削弱了省财政部门的财政监督管理力度。因此呼吁在中央财政文化产业专项资金管理中强化财政监督管理的职能作用，授予专员办对文化产业发展专项资金申报的审核权，强化财政部专员办在文化产业发展项目管理中的监督与绩效评价职能。

六是加强对财务人员的培训，提升项目单位财务管理水平。建议各级财政部门加强对项目单位财务人员的培训，包括项目管理培训和专业培训两方面：项目管理培训能从源头上有效避免情况不清、责任不明等问题，让财务人员了解申报流程，掌握一般的项目管理职责，让项目从申报环节开始就符合财经政策的要求，做到科学规范，经得起检查；专业培训可增强其业务及理论水平，透过数字分析，为文化企业发展提供相关决策依据，从而提升单位的整体财务管理水平，提高专项资金使用效益。

财政部驻湖北专员办）