冲突-协调：云南山地城镇化的冷思考与热动力

李文荣，陈 霞，冯彦敏

(1. 云南农业大学 人文社会科学学院, 云南 昆明 650201;2. 云南农业大学 经济管理学院，云南 昆明 650201；3. 云南农业大学 新农村发展研究院，云南 昆明 650201)

城镇化是云南经济社会发展走向现代化的必由之路。云南山地多、平坝少的地理特征，决定了云南省保护耕地与满足城乡建设用地需求这对矛盾将长期存在。为保护耕地、促进城镇化科学发展，云南2011年开始全面探索和实践“保护坝区农田、建设山地城镇”的发展道路，按照“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”的要求，阶段性地取得了10类山地开发类型的建设成果。尽管如此，由于山地城镇化自身有其缺陷及各地在理解和执行新政中存在着各种偏差，各种冲突在所难免，这需要我们冷静思考。云南山地城镇化如何做到建得起、建得好、建得美、建出特色，最终形成“城在山中、房在林中、水在城中、人在绿中”的独特城镇风貌，需要做到与城镇规划相协调，与土地利用相协调，与农民进城相协调，与产业体系相协调，与人居环境相协调，与民族文化相协调。

一、冲突：云南山地城镇化的冷思考

近年来，山地城镇化的实践与理论研究持续升温。延安将通过“削山、填沟、造地、建城”，用10年时间整理出78.5km2的新区建设面积，在城市周边的沟壑地带建造一个两倍于目前城区的新城。兰州将通过“削山平地”，推平700多座山，规划建设140km2的兰州新城。湖北十堰将花250亿元“劈山造城”。云南基于山多地少的现实条件，为解决保护耕地和城镇发展用地需求矛盾，提出利用丘陵缓坡地带的土地，建设山地城镇。由中国科协、重庆市人民政府联合主办的第一届和第二届山地城镇可持续发展专家论坛分别于2012年11月、2013年12月在重庆市举行，几百名专家、学者就“山地城镇可持续发展”、“山地城镇生态与防灾减灾”主题献计献策。在媒体的推波助澜下，山地城镇化似乎将成为中国西部山地省市的大战略，容易产生一些不理智行为。这种情况下，如何使云南山地城镇化健康、有序和可持续发展，我们有必要对云南山地城镇化进行理性分析，冷静思考。

(一)观念冲突

云南省系统地提出要城镇上山的理念与政策，将山地城镇化的讨论从学术研究上升到政策层面。实施这一战略决策，存在着思想的冲突和观念的碰撞。

从过去城镇化的布局看，大家往往首先盯着水电路等基础设施较好、人口较密集的坝区，因为坝区城镇建设相较山地城镇建设而言，建设成本较低，建设难度较小，建设周期较短。而山地大多是穷乡僻境，地势高，交通不便，比在坝区建设城镇的困难多、工程大、建时长和成本高；建成后，还会因周围的人口稀少，生产、经济、科教等基础差，发展成生产先进、市场活跃、经济繁荣、科教发达和生活富裕的城镇，要比坝区城镇的时间长。搞山地城镇化会面临种种困难。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎认为，山地城镇化是让山地干了它不该干的，干不好的事情。山地发展的趋势不是城镇化，而是去城镇化。居于云南特殊的省情，山地城镇化在一些地方可行，但不可作为全省层面的大战略来加以实施。

(二)潜在状况

一是可能走上粗放式的发展道路。云南城镇化从平坝移到山上，山地城镇化最有可能走上新一轮粗放式的发展道路。二是可能演变成空城。城镇化的实质是人从农村向城镇移动，这是一个自发的过程。如果将山地城镇化等同于山地开发、山地城镇建设，不考虑产业、不考虑人的宜居生活，将来可能演变成空城。三是可能出现肆意圈占农民耕地的情况。“工业上山”、“用地上山”等口号式的宣传容易助长负面问题，将原先的试点性政策、探索性做法的内涵进行曲解。加之基层政府领导没有吃透省委省政府的精神，使得云南山地城镇化战略执行不当，出现肆意圈占农民耕地的情况。四是可能演变成为一哄而上的山地城镇化。由于山地产权关系不清，在政府的推动下，山地城镇化可能会演变为一哄而上的山地城镇化。

(三)面临问题

一是环保问题。山地是大江大湖的源头，是平原的屏障，是城市的保护衣。坝区优质耕地需要保护，山区的优质植被也同样需要保护，如果没有良好的政策措施加以控制引导，没有一个完整的管理和技术运作体系，造成规模失控，资源过度利用，将会造成保护了耕地却破坏了森林，引发更多的环境和地质灾害问题，轻则祸及当代，重则延至后世。二是建设和使用成本增加。山地城镇建设成本普遍比坝区高，土地开发成本会增加，水、电、路等基础设施投入会加大。道路交通、景观环境、配套设施的投资成本增加，将带来生活、生产成本的增加，导致工业项目对外招商难度加大，居民迁居意愿难以保障。三是法律边界不清。现行土地政策导致法律边界不清，对于原有的林业、农业领域容易造成新的利益纠纷，对可开发区域内现状和规划建筑难以界定权属、年限等(如小产权房)，带来审批、管理的困难，如不能协调各方利益，山地城镇建设将难以为继。四是山地城镇聚集效应较弱。云南中等城市少，小城镇多，集聚效应较弱，山地城镇的聚集效应就更弱。

二、协调：云南山地城镇化的热动力

(一)压力推动

1.自然条件不能改变。云南国土面积的94%是山区、半山区，坝区(盆地、河谷)仅占6%，其中面积在1km2以上的坝子有 1 557 个，总面积2.51万km2；总面积在10km2以上的坝子有375个，面积2.2万km2。而全省8度到25度的低丘缓坡土地约占全省国土面积的47.3%，宜建山坡地空间巨大。

2.耕地保护不容商量。为守住全国1.2亿公顷耕地这一红线，云南也要保住耕地。云南的优质耕地主要集中于坝区，可以利用的平地资源和优质耕地十分有限，仅有云南国土面积的3%。到2012年初云南省坝区已有30%被建设占用，耕地保护压力十分巨大。

3.城镇发展不许停留。推进城镇化是有效改善城镇、乡村民众生活的一条有效途径。云南城镇化率2013年达到39.3%，与全国相比，云南城镇化水平十分低下，已成为云南省经济社会又好又快发展的一大障碍。加快城镇化发展速度已势在必行。

4.跨越发展不愿等待。实现跨越发展绕不过的“城镇化、工业化”进程。城镇化是云南加快发展不可逾越的阶段。因此，要通过城镇化把各种要素聚集起来，形成新的发展极、增长点。

面对以上问题，云南顺势而为，提出了“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”的山地城镇化发展道路。

(二)成功驱动

1.国外成功案例。北美洲依托奥林匹克山建设的山水城市西雅图，阿尔卑斯山的达沃斯，奥地利的茵斯布鲁克，都是以山地城镇——主体化的生态美景、对耕地的保护、与自然的有机结合受到青睐。迪拜可以在沙漠中建城，旧金山、圣保罗可以在山上建城。

2.国内成功案例。全国四大直辖市之一的西南最大城市重庆是全国和世界著名的“山城”，其所辖的北碚区在20世纪40年代，还是没有人烟和土匪藏匿的蛮荒山地，一步步发展成了现在的县级区政府的政治经济中心和重庆市的教育文化、科学技术、旅游观光和工农业生产全面发展的卫星城。黑龙江的大庆市、新疆的石河子市都是在半个世纪以前从荒山僻境中建起来的。香港山地城市也独具魅力。

3.云南成功案例。云南省昆明市的东川区、怒江州的兰坪县城都是在山地上建起来的。云南自2011年探索山地城镇化道路以来，已阶段性地取得了10类山地开发类型的建设成果。

这些先例，都有力地证明了只要思路正确，选址得当，规划科学，设计别具特色，建设时保证质量，在偏僻山地同样能建成带领当地社会经济发展和人民安居乐业的山地新城镇。

(三)协调促动

1.与城镇规划相协调。一要转变思想。改变以往城镇扩张集中连片“摊大饼”的做法，让城镇因地制宜地在山坡、丘陵上 “组团发展”，保持生态原貌，促进人与自然的和谐共生。二要更新理念。要强化城镇规划的现代理念，用先进的规划理念引导城市向山地发展，既保护坝区耕地，又建成依山傍水的山地城镇。三要突出特色。充分开发和利用云南优良的自然禀赋，保护和挖掘城镇独特的个性、品质与形态，依山造势，借水造景，充分突出云南山地城镇建设的特色。

2.与土地利用相协调。一要严格保护坝区耕地。按照既有利于保护耕地，又有利于满足建设用地的要求，对1 km2以上坝区基本农田实行保护，重新调整为预留建设用地，确保1 km2以上坝区的永久基本农田、预留建设用地、生态用地按照一定比例配置。加大城乡闲置土地整治力度，统筹安排城乡建设用地规模、布局和时序。二要提高山地利用效益。优化用地结构，把规划占用坝区耕地的新增建设用地调整到宜建山地，提高建设用地中荒山、坡地、丘陵的比例。加强宜建山地用地管理，健全节约集约利用宜建山地资源的激励约束机制，促进坝区周边宜建山地土地升值。三要促进土地合理流动。在保护耕地和保障农民合法权益的前提下，完善农村土地流转制度，协调城镇建设合理用地与严格保护耕地的关系，引导农民宅基地和责任田的有序流转，调整土地利用结构，盘活存量土地，节约集约利用土地。

3.与农民进城相协调。一要鼓励农民进城。山地城镇建设需要鼓励农村劳动力就近有序向城镇转移，让失地农村居民转变为市民。一方面需要落实转户居民在城镇真正享受与当地市民同等的权益，另一方面需要保障转户居民原来在农村享有的各项权益。二要提升公共服务。有效配置公共资源，使山地城镇公共服务能力和水平适应山地城镇居民的需要。同时，要科学分析山地城镇的人口和环境承载能力，适时预测和调控山地城镇居民的增长速度。三要提供就业岗位。大力发展二、三产业，优先发展劳动密集型产业，为更多的农村人口提供就业岗位，使他们在山地城镇中稳定生活。

4.与产业体系的协调。一要引导产业上山。要从各地的区位、资源、经济基础等实际出发，以市场需求为导向，积极引导有特色、有优势、有市场的产业向山地集聚，并以此推动产业结构和产品结构调整和升级。二要抓好园区建设。工业园区是山地城镇建设的重中之重，直接关系到山地城镇产业发展和区域生态环境建设。当前要突出抓好山地工业园区建设，制定扶持政策，鼓励利用荒山、荒坡和丘陵等宜建山地建设工业园区。三要培育特色产业。云南不应搞传统的制造业，应立足于本地丰富的资源发展特色产业，升级发展传统的旅游业和具有高原特色的农产品加工业。大中城市要在合理保护生态环境的前提下，大力开发城市周边宜建山地，积极发展现代农业、现代林业以及特色旅游业，满足市民回归自然、休闲娱乐的需要。中小城镇要依托当地资源优势、突出重点、注重实效、大力培育主导产业，同时要通过招商引资、产业改造，着力壮大主导产业，逐步形成一镇一业、一镇数业的特色经济发展格局。

5.与人居环境相协调。一要避走传统老路。云南要尽量避免走先污染后治理传统工业化道路，严格实行产业发展环境准入制度，严格控制高能耗、高污染、落后产能行业进入山地工业园区。二要加强配套建设。云南山地城镇化要更加重视城镇综合交通体系的规划和建设，强化滇中城市经济圈、城镇集群和山地城镇各组团之间的交通联系。三要注重生态环保。要坚定不移地实施生态、绿色发展战略，根据各地生态环境条件，科学设定山地城镇建设生态控制线，山地城镇建设不得占用生态用地，不得破坏自然生态系统，防止生态破坏和水土流失等地质灾害发生，使山地城镇建设与生态建设和谐统一。

6.与民族文化相协调。一要尊重自然文化。云南民族众多，文化多样。在山地城镇化过程中，要尊重自然，保护文化。要依托各地特有的自然禀赋，着力保持山脉、河流、植被等自然系统，尊重自然文化，彰显城镇个性和魅力。二要用好历史文化。历史文化资源是山地城镇的重要内涵。要重视和保护云南已形成的历史文化名城、名镇，深挖历史文化内涵，提升城镇竞争软实力。三要突出民族文化。要充分利用云南民族文化特色和优势，保护和挖掘民族传统民居建筑风格，使山地城镇与自然环境协调发展。

云南山地多、民族多、农村人口多，各地地理环境、自然禀赋、风俗习惯、民族文化差异大，发展不平衡。云南山地城镇化，要科学规划，避免盲目随意；要同步解决“三农”问题，避免城乡脱节；要以工业化带动城镇化，避免缺乏产业和人口支撑；要注重绿色、低碳和可持续发展，避免资源浪费和环境破坏；要以人为本，避免人为推动农民进城；努力实现“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”。

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