中国城市环境保护面临的挑战及其对策

李宇军

(中国社会科学院 城市发展与环境研究所, 北京 100028)

随着我国经济快速发展、城镇化进程的加快，城市人口不断增长，对资源、能源的需求不断提高，而污染物排放量也在不断增长，给城市环境造成了巨大的压力，导致我国大部分城市环境污染较为严重。近年来，我国环境保护工作不断深入，城市环境质量有了一定的改善，但仍然存在许多问题亟待解决。客观分析城市环境现状与面临的问题，提出改进措施，对推进城市环境质量的持续改善具有重要的现实意义。

一、城市环境质量现状

通过推进工程减排、结构减排和管理减排，城市环境保护基础设施和工业企业污染治理设施水平大幅提高，环境管理水平也得到提升，污染减排效果逐渐显现，城市环境质量逐年有所改善，但由于环境污染治理欠账多，环境质量不达标的城市数量较多。

(一)空气质量

纵向比较，城市空气质量大幅提高。根据《环境空气质量标准(GB 3095-1996)》对城市空气质量数据进行评价，城市空气质量达标率逐年提高。其中，地级及以上城市*地级及以上城市指部分地、州、盟所在地和省辖市，共325个城市。空气质量得到了较大幅度的改善，城市空气质量达标率从2007年61.5%提高到了2012年的91.4%，提高了近30个百分点，见图1。113个环境保护重点城市空气质量达标率从2005年的42.5%提高到2012年的88.5%，提高了46百分点，见图2。

由于经济迅猛发展，工业废气排放量大，煤炭消耗总量大，机动车保有量快速增长，经济发达地区氮氧化物(NOx)、臭氧(O3)和细颗粒物(PM2.5)污染加剧，为了更好地保护公众健康，有针对性地控制污染，2012年2月，环保部发布了《环境空气质量标准(GB 3095-2012)》(简称“2012标准”)，增加了O3和PM2.5的控制标准，提高了对可吸入颗粒物(PM10)、二氧化氮(NO2)等污染物的控制水平。同时要求2012年在京津冀、长三角、珠三角等重点区域以及直辖市和省会城市实施；2013年，在113个环境保护重点城市和国家环保模范城市中实施；2015年，在全国所有地级以上城市实施；2016年1月1日，在全国范围内全部实施新标准。

大多数城市空气质量不达标。根据“2012标准”对74个城市*京津冀、长三角、珠三角等重点区域以及直辖市、省会城市和计划单列市共74个城市具备符合新标准的监测条件并开始监测。对二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物进行评价，结果显示，地级以上城市达标率仅为40.9%；环保重点城市达标率仅为23.9%[1]。2013年，根据“2012标准”对SO2、NO2、PM10、PM2.5年均值，CO日均值和O3日最大8小时均值进行评价，74个城市中只有海口、舟山和拉萨3个城市的空气质量达到标准，达标率仅为占4.1%，而超标城市比例高达95.9%。空气质量相对较好的5个城市分别是海口、舟山、拉萨、福州、惠州，空气质量相对较差的5个城市分别是邢台、石家庄、邯郸、唐山、保定。京津冀和珠三角区域所有城市都没有达标，长三角区域只有舟山市达标[2]。

(二)水环境质量

2013年，全国地表水总体呈现为轻度污染，部分城市河段污染较重。在十大水系中支流水质相对较差，其中海河、黄河和辽河水质污染严重，见表1。全国重点湖泊水库水质优良的占61%，受到轻度污染的占26%，受到重度污染的占11%，见表2。全国地级及以上城市集中式饮用水源地水质达标率为97.3%。

城市地下水水质状况严峻。2013年，203个地市级行政区*2013年，全国开展地下水水质监测的有203个地市级行政区，共设有 4 778 个水质监测点位，其中国家级监测点800个。地下水水质评价结果，是依据水质取样测试分析得出的结果。近六成地下水监测点位不合格，水质较差和极差比例为59.6%，水质呈优良级的比例为10.4%，水质呈良好级占26.9%，水质呈较好级占3.1%。主要超标组分为总硬度、铁、锰、溶解性总固体、亚硝酸盐氮、硝酸盐氮和铵氮等，个别监测点水质存在重(类)金属铅、六价铬、砷等超标现象[3]。

表1 2013年十大水系水质状况

数据来源：环境保护部《2013年中国环境状况公报》，环保部网站。表2同。

表2 2013年重点湖泊(水库)水质状况

(三)声环境质量较好

从2005—2013年城市区域声环境质量达标率数据分析，城市区域声环境质量逐年改善，但仍然还有两成多城市区域声环境质量不达标。2013年，城市区域声环境质量为一级和二级的城市比例为76.9%，三级的城市比例为22.8%，五级的城市比例为0.3%，见图3。

全国城市道路交通声环境质量逐年改善。2013年，全国城市道路交通噪声强度达到一级和二级的城市比例为97.8%，达到三级、四级的城市比例分别为0.6%、1.0%，五级的城市比例为0.6%。

(四)辐射环境质量良好

2013年，全国环境电离辐射水平保持在天然本底涨落范围内。辐射环境自动监测站实时连续γ辐射空气吸收剂量率均在当地天然本底水平涨落范围内。气溶胶、沉降物总α和总β活度浓度、空气中氚活度浓度均为正常环境水平。长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河、浙闽片河流、西南诸河、西北诸河、重点湖泊(水库)人工放射性核素活度浓度与历年相比均无明显变化，天然放射性核素活度浓度与1983—1990年全国环境天然放射性水平调查结果处于同一水平。

二、城市污染治理进展

城市环境质量的逐年改善，主要得益于国家加大了环境污染治理投资力度，城市环境基础设施投资力度随之加大，城市污水处理率、垃圾无害化处理率都有了较大的提升。

(一) 环境治理投资大幅提高

环境污染治理投资从2000年的 1 060.7 亿元提高到2012年的 8 253.6 亿元，占当年GDP的比例从1.1%提高到1.59%，城市环境基础设施建设投资从2000年的561.3亿元提高到2012年的 5 062.7 亿元，增长了近十倍(见图4)。

(二) 城镇污水垃圾处理能力显著提高

根据住建部通报，到2013年底，全国已有651个设市城市建有污水处理厂，累计建成污水处理厂1999座，只有6座城市未建污水处理厂，形成污水处理能力1.22亿m3/日，比2012年增加了500亿m3/日的处理能力[4]。污水处理率已经从2000年的34%提升到了2013年的87.9%，提高了近54%[5]。

在6个100mL容量瓶中分别加入Li、Na、Mg、Ca混合标准工作溶液，使用0.5% HNO3(体积分数)定容，摇匀。此标准溶液系列I中Li、Na、Mg、Ca的质量浓度分别为0、0.10、0.25、0.50、1.0、2.0mg/L。

(三)主要污染物排放量下降

通过关停小火电机组、钢铁烧结机，淘汰落后产能等措施调整产业结构，通过建设脱硫脱硝设施、污水处理设施等，主要污染物排放量逐年下降。2013年二氧化硫、氮氧化物、化学需用量和氨氮排放量分别为 2 043.9 万t、 2 227.3 万t、2 352.7 万t和245.7万t，比2011年分别下降了5.9%、5.6%7.8%和7.4%(见表3)。

表3 主要污染物排放量汇总表

数据来源：环境保护部2011—2013年中国环境状况公报，环保部网站。

(四)水资源利用率大幅提高

通过大力推进节水、循环用水、清洁生产等措施，水资源利用率大幅提高。万元国内生产总值平均用水量从2010年的190.6 m3下降到2013年的121 m3，比2010年下降36.5%。万元工业增加值用水量从2010年的82 m3下降到2013年的68 m3，比2010年下降21%。

(五)重金属污染控制

近年来，重特大重金属污染事件频发，严重危害人民身体健康。为有效遏制重金属污染，国家实施了《重金属污染综合防治“十二五”规划》。通过综合治理与加强管理等措施，计划到2015年，重点区域铅、汞、铬、镉和类金属砷等重金属污染物的排放，比2007年削减15%；非重点区域的重点重金属污染排放量不超过2007年的水平。将重金属污染防治作为环保专项行动的重点工作，严格执法，对未进行环评和“三同时”验收的重金属排污企业一律停产整顿，对位于饮用水水源地的企业一律停产关闭，对污染治理设施不正常运行、长期超标排放的企业一律停产整改治理。

三、城市环境保护面临的挑战

经过多年持续的治理，我国城市环境质量逐年得到改善，但大部分城市环境质量没有达标，环境质量状况不能满足公众需求。据一项调查显示，在六项基本公共服务中，环境质量的公众满意度分值最低[4]，城市环境保护面临着巨大的挑战。当前，城市面临的环境问题主要有：雾霾污染、水污染、重金属污染与固体废弃物污染等。

(一)雾霾污染严重

虽然我国污染减排已经取得重大进展，但大气污染物排放总量仍然非常大，2013年，全国二氧化硫排放总量为 2 043.9 万 t，氮氧化物排放总量为 2 227.3 万 t。由于空气中污染物浓度较高，在不利天气条件下，极易发生雾霾污染。2013年1月和12月，中国中东部地区发生了2次持续时间长、影响范围大的区域性雾霾污染，首要污染物均为PM2.5。其中，1月份的雾霾污染持续了17天，京津冀及周边城市污染较重。12月1—9日，中东部地区集中爆发了严重的雾霾污染，长三角区域最为严重，京津冀及周边地区和东北部分地区也比较严重。京津冀、长三角和珠三角区域雾霾频发，主要与3个区域大气污染物排放量大相关，据统计，三大区域单位面积的污染物排放强度是全国平均水平的5倍，消耗了全国43%的煤炭，污染物排放量占全国排放总量的30%[5]。

(二)水体污染严重

我国城市工业废水、生活污水排放量大，2013年，全国化学需氧量排放总量为 2 352.7 万t，氨氮排放总量为245.7万t。2013年底，全国城市污水处理率为87.9%，仍有一成多生活污水未经处理，直接排放到了水体。污染物排放量远远超过了水体的自净能力，导致各大水系在城市段污染较为严重。

(三)固体废物排放量大

2013年，全国工业固体废物产生量为 327 701.9 万 t，综合利用量(含利用往年贮存量)为 205 916.3 万 t，综合利用率为62.3%，工业固体废物排放量 121 785.6 万 t。全国设市城市生活垃圾清运量为1.73亿 t，无害化处理量为1.54亿 t，无害化处理率为89.0%，仍有 1 900 万 t的垃圾没有得到无害化处理。大量固体废物未得到有效利用和处理，只能堆存，也间接引发了水污染和空气污染，严重威胁公众身体健康。

(四)重金属污染严重

四、改进城市环境质量对策措施

城市人居环境问题的产生是多层面、多种污染共同作用的综合结果，因此，城市环境保护应通过综合防治措施，逐渐向生态化转型,改善人居环境，提高公众生活质量。

(一)加大环保投入

环境保护是我国的基本国策，我国环境保护资金投入逐年增加，但环境保护投入占GDP的比重还不到2%，而美国、德国、日本、英国等发达国家环保投入占GDP比重都在2.5%以上，目前，由于我国经济社会的快速发展，导致污染成因复杂，污染治理难度大，因此，必须大幅提高我国环保投入资金，才能满足环境保护对资金的需求，实现生态环境质量的根本好转。

(二)控制雾霾污染

调整优化能源结构，进一步提高煤炭清洁化利用效率，加快推进水能、生物质能、太阳能等可再生能源的转化利用；调整产业结构，加快淘汰落后产能；加快电力行业脱硫脱硝设施建设；减少机动车尾气排放，鼓励引导公众少用私家车，倡导公交绿色出行，2017年基本淘汰污染型在用车；提升油品质量，2017年底前供应国家第五阶段标准的车用汽油、柴油；开展加油站、储油库和油罐车油气回收治理工程，减少油气排放；改进与提高建筑施工、建材运输的防尘技术与装备水平，加强对煤堆、料堆、渣土以及施工工地扬尘污染控制的监督与管理，建设扬尘排放。

(三) 控制水污染

优先保护饮用水水源地，划定饮用水水源地保护区，对保护区内的现有排污口实施迁移

严格控制保护区内的工业污染、生活污染、养殖污染与面源污染；加大水源地水质监测力度，确保饮用水源地水质安全；调整产业结构，优化布局，淘汰落后产能，依法关闭“三高”重污染企业；实施清洁生产，优化生产工艺；实施节水改造、提高水循环利用率，降低废水排放总量，提高废水处理效率，实现稳定达标；加快城市污水管网建设，提升城市污水处理厂中脱氮除磷功能，加强污泥处理处置、再生水利用等相关设施的建设，降低污染物排放量。

(四)推进垃圾减量

目前，我国城市生活垃圾排放量逐年增长，虽然每年垃圾无害化处理设施建设都在增加，但仍不能满足垃圾处理的需求，主要原因是，当前主要管理目标是提高垃圾无害化处理率，忽视了对垃圾排放量的控制，为了解决垃圾问题，垃圾管理需要从末端管理向全过程管理转变，将减少垃圾排放量作为垃圾管理目标，有效地控制垃圾排放量。

(五)深入推进重金属污染控制

严格落实《重金属污染综合防治“十二五”规划》，严格行业准入制度，取缔不符合国家产业政策或应淘汰的落后生产工艺；对于没有污染治理设施、污染治理设施不能正常运行超标排放的企业，应停产整治；对已出现重金属污染的区域应制定科学的治理方案，有步骤地实施综合治理工作；对重金属污染企业加强监管力度。

(六)树立生态文明理念，科学推进生态城市建设

加大生态文明理念宣传，树立绿色生产观、生活观和政绩观，推进生态城市建设，实现可持续发展。生态城市是按照生态学原则建立起来的社会、经济、自然协调发展的新型社会关系，是有效利用环境资源实现可持续发展的新的生产和生活方式。生态城市主要通过将“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统模式转变为“绿色生产和绿色消费”模式，大力培育发展绿色经济、低碳经济和循环经济，降低全社会对资源能源的消耗量，降低污染物排放量，尽量减少人为因素对生态环境的破坏。目前我国已经有天津、广州、上海、宁波、昆明、成都、贵阳等城市对生态城市建设做了大量的探索，他们的经验值得借鉴。

[参考文献]

[1] 中华人民共和国国土资源部.2013中国国土资源公报[EB/OL].国土部网站，[2014-4-22]http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201404/t20140422_1313354.htm.

[2] 中华人民共和国住房和城乡建设部.关于全国城镇污水处理设施2013年第四季度建设和运行情况的通报[EB/OL]. [2014-3-20]http://finance.china.com.cn/roll/20131205/2023727.shtml.

[3] 国家统计局.2000年-2011年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].国家统计局网站，[2014-04-28]http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/200203/t20020331_30015.html.

[4] 李汉林.中国社会发展年度报告(2013)[M].北京：中国社会科学出版社，2013.

[5] 郑根岭，苏龙，寇德印，等. 吴晓青：京津冀、长三角、珠三角污染物排放强度是全国平均水平的5倍[EB/OL].央视网，[2014-03-08] http://big5.cntv.cn/gate/big5/news.cntv.cn/2014/03/08/ARTI1394268378477541.shtml