民生工程的“铜陵样本”

■本刊记者 查 英

今年70岁的钱老太，家住在铜陵市铜官山区天井湖社区，是一位老铜陵人。记者采访时正遇到这位老人在社区卫生服务站做健康检查，她告诉记者，社区里的免费项目越来越多，给自己的健康保养提供了方便。

钱老太还向记者描述了一幅她的日常生活画面：外出时乘公共交通，饭后在社区的健身场所锻炼锻炼，夜晚城市灯火通明很有安全感。身体上不舒服的毛病已经在社区建立了慢性病档案，每年能享受一些免费的健康检查，家庭医生也可以上门服务了。“我是看着这座城市‘长大’的，变化都看在眼里，打心里觉得幸福！”她说。

实际上，“钱老太式”的幸福只是“铜陵式幸福”中的一种。2013年安徽城市幸福指数排行榜上，铜陵属于省内第二幸福城市，依据安徽省社科院设置的“经济和家庭状况、公用设施、社会事业和人居环境”四大一级评价指标体系，铜陵的幸福指数已两次位列省内第二。

对于城市居民来说，幸福的滋味有千万种，而对于一座城市来说，幸福的背后却需要一眼永不干涸的民生泉。那么，“铜陵式”幸福背后有着怎样的一批民生工程在支撑与维护着？它们又有哪些创新之处？

家庭医生“随叫随到”

两年前的早春，铜官山区天井湖社区人声鼎沸，签约家庭医生服务的热闹场面，钱老太还记忆犹新，“那天我一早就去签协议了，不出门就可以享受家庭医生的服务，多好！”

至今，钱老太对这份契约的体验表示满意。在她的契约协议上，主要包括了保健、信息告知、主动服务、健康维护、上门服务、转诊、体检、药物零差率销售等多项内容。

针对家庭医生这一民生项目，铜陵市在2012年出台了《家庭医生式服务实施方案》，成立了铜陵市推进“家庭医生式服务”领导小组，层层建立组织以便落实责任。各试点机构与居民签订《铜陵市家庭医生式服务协议书》，钱老太所签协议就是这份协议书。

铜陵市计划2012年至2015年的目标为：“全市100%的社区卫生服务中心对其辖区内的站实施一体化管理；以家庭为单位全科医生团队服务覆盖率不低于90%；全科医生团队的居民知晓率达到80%；接受服务的居民对全科医生团队服务满意度达90%以上。”

而为保证这一目标的实现，实施方案也对家庭全科医生明确了服务任务，除去一些免费的公共卫生服务及常见健康问题诊治的规定之外，其中有一条服务内容特别引人关注：

“通过签约将服务项目、内容、方式等规范起来，使社区卫生工作人员与居民形成稳定的健康服务关系。为每位签约居民建立和完善个人健康档案，每年对其进行1次健康状况评估，动态掌握居民健康状况，并根据评估结果和居民需求，为居民量体制订健康指导；推行居民健康档案电子化，实现动态管理。”

可以说，这些目标及任务的明确让家庭医生服务成为了一项有效的、常态化的服务模式，所谓“流水不腐，户枢不蠹”，两年的体验过程得到了钱老太的认可，“比过去方便了很多，服务也更加人性化！”在天井湖社区，与钱老太一样签约家庭医生的老人已有90%以上。

家庭医生项目只是铜陵市卫生医疗及社会保障等民生项目中的个案，而与此殊途同归的民生项目在铜陵数不胜数。

据统计，2013年铜陵市在民生工程项目上全年累计投入资金超13亿元，增长18%，惠及了城乡95%以上居民，满意率普遍超过90%。铜陵市市委书记宋国权一直强调：“要坚持以人为本，真情实感改善民生，着力抓好民生工程建设，提供好基本公共服务，坚决守住民生底线。”

民生紧随城镇化

城镇化是地方经济发展的一大动力也是促进地方经济转型升级的有力抓手。而在城镇化加速进程中，社会管理以及配套服务却时显滞后难以同步跟进，这样的城镇化则更多地给农村环境和卫生安全带来了巨大压力。为解决这一矛盾，铜陵市在农村的民生工程建设紧随城镇化脚步，大大改善了农村民生环境。

铜陵市总人口74万人，其中农村人口30万人。生活条件改善之后的农村，“垃圾围村”成为一种不良现象甚至是顽疾。城镇化面临的考验之一即如何解决“垃圾围村”问题？这项工作落到了民生工程头上。

在铜陵市农村清洁工程中，全市12个乡镇全部实施了该项工程。从几组数据中可以看出这项民生工程的实质性概念：在12个乡镇中，共建成压缩式垃圾中转站10座（焚烧炉2座），购置各类垃圾运输车29辆，建设村级垃圾收集池（屋）1800个，购置垃圾桶3350只，人力板车965辆，聘请保洁员1100名，各乡镇均成立了保洁队伍。

多项数据化成一项数据的结果是，铜陵市全市2011年农村生活垃圾清运处置总费用达400万元。而为节约成本、创新体制机制，铜陵市采取市场化方式运作这一民生工程，实施管养分离。以此改变了过去清扫保洁政府一包到底的局面，在有条件的乡镇，推行生活垃圾转运和环卫保洁工作整体打包承包给具有资质的保洁公司。

实行市场化运作之后，2012年全市农村生活垃圾处置费用为300万元，“在管理上变得更顺畅了，保洁质量明显提高，农村生活垃圾清运等相关费用节省了25%。”工作人员告诉记者。铜陵市政府则一方面履行监管与考核职责，一方面在资金上提供保障。“铜陵市市级财政每年安排150万元专项资金用于项目运行以奖代补，铜陵县每年提供1000万元用于项目的后续管护等各项工作，郊区为每年200万元、狮子山区每年100万元。”铜陵市市容管理局副局长任远向记者介绍。

目前，铜陵市农村清洁工程已首战告捷，农村环卫保洁工作迈入常态化、制度化和规范化轨迹，“村庄美化了，农民的保洁意识也增强了，大家慢慢都养成了不乱倒垃圾的习惯。”一位村民说道。

而城镇化过程中，与卫生环境同样重要的是农村的饮水安全问题。水是生命之源，直接关系人口的身体健康和生命安全。

记者了解到，在“十一五”期间，铜陵市采取改建、新建及城区管网延伸供水等措施，建成了43处（片）集中式供水工程，总供水能力达到1.8061万吨/日，实际受益人口达到16.2万人。而“十二五”期间，通过采取小水厂整合和城市供水管网延伸的办法，也已解决5.43万人农村人口和0.28万师生饮水安全问题。

据统计，铜陵市农村安全饮水累计投资1.23亿元（不包括民间投资），共建成集中供水工程36处，加压站10座，受益人口达28.5万人，其中采取城市管网延伸供水人口22.8万人，占农村总人口的76%，目前，铜陵市农村安全饮水覆盖率（自来水普及率）达到96%以上。

所谓“民生”，即事关老百姓的生活生计。民生工程理应以民为本，为民着想。铜陵市在民生工程建设中统筹城乡，不仅解决了老百姓的衣食住行等问题，同时紧随城镇化步伐，在公共服务均等化道路上不断探索经验，创新了发展方式。

打造“可持续”民生

一座城市的民生如何，看得见摸得着。吃穿住行，人人都在参与体验。那么，民生工程决策谁说了算？民生工程效果又由谁来评价？

这一系列由民生引发的问题关涉民生又事关民主。铜陵市民政局局长裴学和坦言：“民生工程作为政府的惠民工程，只有人民群众满意了，民生工程才能得民心。因此，在推动社区建设民生工程过程中，我们将决策权交给群众。”

“将决策权交给群众”，这一创新理念让民生工程的选择由“替民作主”转向了“由民作主”。民政局工作人员向记者介绍了一个案例，就在去年民政局“六走六访”和“服务基层”的活动中，工作队伍走访调研天井湖社区时，居民代表们普遍反应秀水小区没有活动用房，“以致晚上或周末想找个活动的地方都没有”，经过实地察看，最后天井湖社区秀水小区居民活动中心作为2013年民生工程候选项目被报给市民生办，并最终得以纳入到2013年的民生工程项目中。而针对市民反应活动中心标识不明显问题，民政局又下发了一份通知，要求所有社区公共服务中心以及居民小区活动中心要统一标识、统一挂牌。而在农村，铜陵市以“一个建制村设置为一个社区”的办法，在全市所有建制村均建立农村社区服务中心。

类似的老百姓参与决策的案例举不胜举，而铜陵市在收集民意时也采取了多种渠道，如问卷调查、在媒体上发布征集启示、征求人大代表、政协委员、市民代表意见等。在裴学和看来，民生工程就是要做成“得民心、聚民智”的民心工程。

实践表明，关涉民生的事情多而细，“说起来是小事，做起来却琐碎”。如果背后没有一个全新有效的民生理念作为指挥棒，却很容易陷入“出力不讨好”的困局。

除了将民生的决策权交给群众，多方听取民意，铜陵市在民生工程建设中还积累了多条创新理念，裴学和将此总结为“三个转变”：其一，由注重建设向建管并举转变；其二，项目建设由单项突破向城乡统筹转变；其三，项目考评由单项考核向百姓评判转变。

“房子建起来容易，管理起来可不那么简单啊。”这是社区工作者说得最多的一句话，也是他们最纠结的一句话。事实上，建好房子、改善道路并非建设类民生工程最终目的，还存在如何使用、后期“管护”等问题。针对此，铜陵市民政部门从效益发挥、自我管理和经费落实等多方面保证了民生项目的建后管养。在同财政部门沟通协商报市民生办同意后，铜陵每年为每个城市社区工作服务用房的管护费用提供5万元，居民小区活动场所管护费用为每个每年1万元，农村社区管护费用为每个每年3万元，主要用于社区服务活动场所房屋维修、配套设施建设。

通过“建管并举”，确保社区服务设施在社区建设工作中发挥长期综合效益，实现民生政策效益最大化，“这也是铜陵市打造‘可持续民生’的做法。”裴学和说道。

那么，建管并举的民生工程效果如何？由谁来评价呢？裴学和告诉记者：“我们在推进社区建设民生工程时，变以往的单纯行政考核向居民参与评判转变，民生工程的成效还是由群众‘说了算’！”

在社区、村建立民政惠民政策宣传栏、拉设宣传横幅，开展“民调”“座谈会”等活动，都成为铜陵市各社区建立民生工程直接对话、监督评判机制的有效途径。记者发现，在工程现场都会有一个年度民生工程公示牌，含拟建面积或拟购买设施、工程总价、工程责任人以及工程进度；而在县区及乡镇办则成立一个民生工程领导小组并印发年度民生工程实施方案。“发挥村组长和社区网格元的作用，让每一个有固定电话的家庭知晓；在项目点拍摄一套民生工程开工前或已开工的照片，以便建成后开展前后效果对比。”工作人员向记者介绍。

“项目由群众提出，过程由群众参与，效果由群众评判”这三条民生工程建设理念，则是裴学和口中的“群众‘说了算’”。“其实，我们的目的很单纯，就是为了提高群众对民政民生工程的知晓率、支持率和满意率，努力把民生工程建得让群众满意、社会认可，经得起检验，实现可持续。”裴学和说。

民生型财政，市场化运作

民生是个大箩筐，包罗万象。就业、医疗、教育、出行乃至柴米油盐酱醋茶，哪一样少不了也差不得。一座城市的民生开支，就好比一个家庭的生活支出，钱是关键。

数据显示，铜陵市对民生工程的投入从2007年的3亿元增加到了2013年的13亿元，增长了4倍多，7年来累积投入资金超过了54亿元。这样的投入在省内居于什么水平？

铜陵市财政局局长黄宝林告诉记者：“铜陵市始终将新增财力的主要部分用于改善民生，尤其是‘十二五’期间，省政府提出16%年均增幅的基础上，铜陵市提出按照不低于18%的年均增幅加大民生工程投入，实现向民生型财政的转变。”不仅如此，铜陵市财政部门还对民生工程建立资金“绿色通道”，民生工程资金可优先申请、优先拨付、优先兑现，以此确保项目的实施质量。

这些对民生优先投入的理念，在社区卫生服务项目建设中成效明显。记者在铜官山区阳光社区卫生服务站看到，这里的硬件设施齐全崭新，设有全科诊疗、医学观察站、治疗室、接种室等十几个科室。服务站站长叶珍珠告诉记者，这些年铜陵市对卫生服务站的投入增大，服务站的条件越来越好，给辖区居民的免费服务项目也越来越多了。

叶珍珠介绍：“阳光社区大约有8500人，每个月来服务站免费体检的人达到近千人，就诊人数达到200多人次，给辖区居民尤其是老人就医带来了很大便利。”

像阳光社区这样的社区卫生服务站，在铜陵市有44个，覆盖城市人口达95.5%。

虽然民生资金有财政兜底，铜陵市在民生工程建设中却也精打细算，以确保高投入有高产出，显得“持家有道”。采访中，记者发现铜陵市实施民生工程过程中的亮点之一，即建后管养的社会化、市场化运作模式。

将建成的村村通公路承包给专业的养护公司就是管养市场化的案例之一，这也是近年铜陵市推进民生工程中的一项创新。铜陵县顺安镇的胡祖文告诉记者：“‘村村通’公路建好之后，我负责了1.2公里路段的养护，前几年只是扫扫公路而已，属于打游击。现在进入正规公司后，机械化操作比原来的人工效率高，养护内容多了效果也好了。”

从前后维护成本来看，承包后的养护成本更低。“我们推向市场以后，资金上节省了三分之一。”顺安镇副镇长李行涛说。

类似的案例不胜枚举。在2012年铜陵市就出台了21个省级、15个市级民生工程建设类项目的管护实施细则，细则规定项目管护基本支出和维护运行费用纳入财政预算，并通过贴息、补助、奖励等形式，鼓励引导社会、企业和个人投资民生工程建后管养。

对于农村里“垃圾围村”困境，农村清洁工程建好以后，如何实现村收集、镇转运、县处理的正常运作，一直是瓶颈。铜陵市同样利用市场化运作方式解决了这一难题。铜陵县天门镇2013年通过公开招标，投资31万由一家物业管理公司承担全镇的垃圾运转，投资20万让垃圾中转站正常运行。

而在公共卫生服务方面，铜陵市在城市社区同样采取购买服务的方式来落实基本公共卫生服务。自2007年以来，实际用于基本公共卫生服务补助经费达1.27亿元。为70周岁以上低保、低收入家庭且独居的老人提供政府购买居家养老服务，累计投入资金1000多万元。

在一次民生工程调研实践中，铜陵市常务副市长江娅指出：“民生是铜陵的一面窗口，这些值得肯定的创新做法和优质的服务，最后宗旨都是要让铜陵人有城市的归属感和幸福感。”这实际上也是道出铜陵市民生工程建设的真谛。

（感谢铜陵市政府研究室对本文的大力支持）