易损并难以创造的环境公共利益

易损并难以创造的环境公共利益

当地时间2013年10月9日，日本水俣市，日本环境大臣石原伸晃与联合国环境规划署执行主任AchimSteiner共同为“水俣病”遇难者纪念碑敬送花圈。CFP/供图

■专家名片

“公共利益”面临尴尬，因为“公共”，所以个体可名正言顺的享用；因为“公共”，所以维护时有人可不负责任的甩一句“公共利益，不是个体的事，得靠大众”。似乎“享用是人之常情，维护靠自觉、靠道德修养”这样的风气已盛行了一阵子。

但靠道德庇护不是长久之计，建立保护机制，畅通维护渠道才是正解。新《环保法》第五十八条提及“社会公共利益”，授权符合法定条件的社会组织提起环境公益诉讼。止损要溯源，让我们通过日本熊本水俣病事件来透视环境公共利益的易受损害性和难以创造性。

离奇的死亡，莫名的怪病

熊本水俣病的发生史揭示了环境公共利益的受损和创造两个阶段。

从1932年到1973年为第一阶段：环境公共利益的受损阶段。

日本窒素肥料株式会社（以下简称“窒素公司”）自1932年起在生产中向水俣湾排放了含有大量无机汞的工业污水。1951年8月起，窒素公司在生产过程中以不纯净的硝酸取代氧化锰作为氧化剂，最终导致含有大量有机汞的工业污水排入水俣湾。

自1953年起，水俣市的猫开始患病，它们通常疯狂“跳舞”，离奇地死去。接着，一些渔民也开始患上一种“怪病”，出现手脚颤抖、全身麻木、视力下降和语言障碍等症状。

1958年7月，日本厚生省指出，水俣病致病原因是窒素公司排放的废水。一年后，熊本大学研究小组宣布废水中的有机汞是致病的原因。

接下来，水俣市、熊本县渔业协会和水俣病患者先后与窒素公司签订赔偿协议。1968年5月，窒素公司停止乙炔生产，停止排放有机汞。1969年6月，水俣病患者向法院起诉窒素公司。1973年3月，法院判决原告胜诉。

可治理的污染，止不住的风险

从1974年开始的第二个阶段是环境公共利益的创造阶段。

这一阶段日本政府组织捕捞受污染的鱼，实施消除受有机汞污染的海底淤泥填埋工程。

1996年，日本政府开始在填埋场地建设生态公园、运动场和码头。在这一阶段，公民、企业和政府共同努力，治理有机汞污染。一些有公益心的医生、作家、律师、摄影师和草根环保组织在共同创造环境公共利益的过程中发挥了极其重要的作用。

熊本水俣病事件发生后，日本政府、窒素公司和公民团体耗费40多年时间治理汞污染。如今，水俣湾依然存在汞污染风险。由此可见，环境公共利益受损的后遗症有多大。

通过分析环境公共利益的特征，可以更好的理解其易受损害性和难以创造性。

创造主体的共同性，受限环节的个体性

环境公共利益的第一个特征是创造主体的共同性。

环境公共利益的生成必须依靠包括公民、企业和政府在内的所有社会主体的共同努力。只要某些社会主体（不论其是公民、企业还是政府），不预防和不治理其直接或间接造成的环境污染或生态破坏，环境公共利益的生成就会遭受严重的妨碍。追逐经济利益的公民、企业和政府极易侵害环境公共利益。

在熊本水俣病事件中，窒素公司排放了含有大量无机汞和有机汞的工业污水，侵害了周边居民的环境公共利益，进而导致大量渔民罹患水俣病。

普惠性让环境公共利益创造成为可能

环境公共利益的第二个特征是受益主体的普遍性。

环境公共利益实际上惠及每一种社会主体。公民、企业和政府等社会主体都从环境公共利益中受益。公民享受环境公共利益的方式不同于企业和政府的受益方式。在公民、企业和政府共同创造出环境公共利益之后,公民可以直接享受环境公共利益。企业一方面获得了政府的认可和公民的支持，另一方面可以持续地利用环境容量和自然资源。政府则获取了公民的同意，巩固了其统治的合法性。

就主体范围而言, 环境公共利益创造主体的范围和受益主体的范围基本保持一致。这一点意味着，在有利的经济、政治和法律背景下，公民、企业和政府可能并且愿意创造环境公共利益。

享受主体与创造主体不一致引发冲突

环境公共利益的第三个特征是享受主体的独立性。

首先, 只有自然人才能享受环境公共利益, 企业和政府都不能享受环境公共利益。其次, 自然人始终作为独立的个体享受环境公共利益。在理论上，受益包含享受，享受只是受益诸多方式中的一种。因此，环境公共利益受益主体的范围要广于享受主体的范围。环境公共利益的创造主体都至少包括公民、企业和政府。然而,环境公共利益的享受主体却主要限于自然人。环境公共利益创造主体的范围和享受主体的范围并非总是保持一致。创造主体的范围和享受主体的范围之间的不一致意味着利益冲突发生的可能性。

水俣市的渔民宁愿享有清洁的水俣湾，享受环境公共利益。然而，窒素公司宁愿排放富含有机汞的工业污水, 牺牲环境公共利益，获取经济利益。此时, 渔民和窒素公司就会发生这样或那样的冲突。

日本水俣事件，不是孤例，也不是环境公共利益受损与创造的终点。前车之鉴，后事之师。我们应该有所反思。

当前我国存在严重的环境污染，环境公共利益受到了重大损害。中央政府宣布“向污染宣战”，维护环境公共利益之决心可见一斑。2015年1 月1日开始实施的新《环保法》中以专门一章的形式规定了“信息公开和公众参与”。接下来的二三十年是创造环境公共利益的关键时期。笔者认为，较为可行的方案是发挥中央政府和草根阶层的良性互动，迫使唯经济增长的地方政府和唯利是图的企业逐渐改变高污染高资源消耗的发展方式和行为模式。在法律上进一步向有公益心的公民和草根环保组织开放环境公益诉讼渠道。