现代城市税收征管新格局的构建

徐东风

（大连市国家税务局，辽宁 大连 116025）

现代城市税收征管新格局的构建

徐东风

（大连市国家税务局，辽宁 大连 116025）

中国的农村与城市的税收征管有着极大的不同。与农村税收征管比较而言，城市税收征管具有城市纳税人户数众多、政策复杂、征管难度巨大、征管任务较重、信息化建设要求较高等特殊性。因此从城市角度研究税收征管问题，具有重要的现实意义。本文分析了中国城市税收征管存在的问题，指出应构建现代城市税收征管新格局，并探讨了具体的可行性改革措施。

城市；税收征管；征管流程

一、城市税收征管及特征

1996年，为了适应经济发展的客观要求，本着为纳税人服务的理念，中国城市税务局实行了“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的税收征管模式。凭借着信息化的高速发展，城市税务机关以职能为导向，将税收征管业务流程划分为征收、管理、稽查相互独立的三部分。

税收的本质是国家凭借政治权力参与国民收入分配所形成的一种特殊分配关系。城市税收是城市政府按照国家税法的规定，向城市纳税人征收的税收。城市税收具有收入功能，能确保国家或城市得到及时、稳定和不断增长的财政收入，保证政府各项活动的顺利进行；城市税收具有调节功能，能调节城市企业之间因客观生产条件的差异而形成的级差收益，调节国家、企业、劳动者个人三者的利益关系；城市税收具有监督功能，能监督企业按照国家的法律法规进行经济活动，保护合法经营，打击非法经营。

与农村税收征管比较而言，城市税收征管具有其特殊性，主要表现在城市纳税人户数众多、城市税收征管政策复杂、城市税收征管难度巨大、城市税收征管任务较重、城市税收征管信息化建设要求较高等五个方面。

二、城市税收征管问题分析

1.城市税收征管业务流程不合理

目前，中国城市现行税收征管系统完全是按照管理职能划分、设计的，以职能为导向。这种面向职能的划分方式，不仅使税收业务流程被割裂在各自的职能部门中相对孤立，而且导致税务部门和纳税人呈多点接触，程序繁琐，既不方便纳税人办理涉税业务，也由于各个传统的税收管理环节之间互相牵制，而不利于税务机关提高工作效率。如在目前的业务流程中，对于发票的申请和领受分别由管理部门和征收部门管理，纳税人要多次往来于这两个部门之间，涉税事宜的处理效率大大降低，相关税务机关需要对纳税人的基本信息重复采集，致使流程交叉重叠，职责难以分清，不可避免地出现部门间工作缺乏整体性和统一性，各部门责任感降低。

2．城市税收征管机构设置不合理

税收征管机构设置是税收征管流程依赖的载体。根据我国经济和社会发展及实行分税制财政管理体制的需要，现行税务机构设置是中央政府设立国家税务总局，省及省以下税务机构分为国家税务局和地方税务局两个系统，国家税务局和地方税务局分别负责指定税种的征收和管理。2008年上半年，国家税务总局进行机构改革，新组建纳税服务司、征管和科技发展司、大企业税收管理司、督察内审司、货物和劳务税司五个司，但依然没有改变省级税务机关国家税务局和地方税务局共存的局面。在税收成本上，现行税务机构运行成本过高，存在既增加税务机关征税成本又增加纳税人奉行成本的现象；在业务管理上，简单地依据税种来划分国、地两税各自的征收管理范围，业务管理环节繁杂，存在中央税、地方税、共享税的征管稽查重复交叉的现象，减少了城市税收征收管理的权威性。

多年来，城市税收征管机构设置和人员配备采取传统的金字塔型层级（图1），机构设置以行政区域进行划分，机构过多，职能重复，难以体现集中征收、属地管理的原则，税务机构同级职能部门界限明显，导致横向部门间信息相对封闭，本位意识强，各部门之间缺乏有效的联系和配合，征管、稽查的执法权缺乏监督和管理，税收征管工作有法不依、执法不严的现象时有发生。这种金字塔型层级的税收征管机构设置适用于计划经济体制下的垂直等级传递型信息传递方式，既不利于征管效率的提高和税收运行成本的降低，也不适应现代征管的要求，完全无法适应信息化改革带来的水平发散型信息传递方式，制约了税收征管改革的深入进行。

图1 中国城市国家税务局机构设置

3．城市税收征管信息化建设有待加强

应当承认，近年来，中国城市税务系统加强了对税务管理流程的信息化建设，但同样不可忽视的是，现阶段信息化建设仍然滞后于税收征管工作的实际需要。在税务机构内部，各部门之间，市区下设分支机构之间，基层单位的征收、管理、稽查等征管各环节间仍普遍存在着手工传递数据的现象，未能实现数据完全共享，征管信息利用率低。同时，由于基础数据的采集不到位，税务机关不能完全掌握纳税人的相关涉税信息，计算机在一定程度上成了税收征管过程中备查部分档案和存储部分统计数据的工具，以“信息集中”为主要内容的“集中征收”仍停留在初始阶段，以纳税人申报的信息为基础进行管理和稽查的稽查管理职能，无法得到更好的发挥，削弱了税收征管效能。

4．城市税收征管缺乏有效的监管制度

取消税务专管员后，城市税收征管从原有的管户制度转向现行的管事制度，实行“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的税收征管模式，注重树立和实施集中征收和优化服务等理念，以纳税人自主申报为基础并在纳税人申报资料的基础上进行税源监管。在这一征管模式下，现行城市税收征管工作忽略了对执法权的监督和管理，税务机关失去了对纳税人经营状况和申报信息的有效管理和监控，监管力只停留在纳税人所提供资料的静态信息上，无从监控税源动态性，从而导致漏征漏管户增多，零申报、失踪户、漏管户增多，偷逃税现象蔓延。

三、构建现代城市税收征管新格局

随着经济形势的发展，税制改革的深入及信息化建设的推进，有必要完善税收征管模式建设。推进征管改革的核心内容是实现在信息化支持下的税收征管专业化管理。构建这一现代化的税收征管模式，必须遵循科学发展原则、税收法治原则、税收效能原则、税收成本原则和税收服务原则，从税收征管业务流程、税收征管机构设置、税源监控体系、纳税评估方面进行革新，优化税收征管工作，提升税收征管综合效率，建立信息化支撑的现代化税收征管新格局。

1．优化并重构城市税收征管业务流程

优化税收征管业务流程的意义在于，城市税收征管工作是否能够顺利和有效地开展，完全依赖于税收征管流程是否流畅。优化税收征管业务流程的目标在于，免除不必要的和重复的环节，提高税收征管效率，降低征税成本，方便纳税人进行涉税业务处理。优化税收征管业务流程的途径在于重构城市税收征管业务流程。

重构城市税收征管业务流程的关键，在于以纳税人和流程为导向，建立符合税收信息管理规律的税收事务处理主流程，并以流程导向取代职能导向，整合各类要素和资源，再造组织结构和运行机制，对内有利于提高效率、分权制约，对外有利于方便纳税人，有效监控税源。结合中国城市税收工作的实际，宜将目前以职能为导向划分的征收、管理、稽查三分离的模式，调整为以纳税人和流程为导向划分的征收管理、稽查、审理三环节模式。[1]

图2 新税收征管业务流程

新税收征管业务流程（图2）合并了原有业务流程中的征管与管理项目，以期实现以下目标：减少税务机关内部的重复性劳动，明确责任范围，加强对纳税人信息的有效监管，减少纳税人办税时间，使办税过程更加流畅。如采用新的流程之后，纳税人购买发票只需到一个部门进行办理，无需像以往那样奔波于征收和管理两个部门，对于纳税人资料的登记，税务机关也只需记录一次，无需重复记录，工作量锐减；纳税人发票领购出现异常时，只需由征收管理部门承担责任，责任划分更为明确。

新税收征管业务流程将稽查环节作为独立部分，主要是考虑到：作为对征收管理工作成果的检验，稽查部门肩负着打击偷、逃、骗税行为的职能，理应由专门机构对纳税人的纳税事宜进行监管，加大稽查力度。

新税收征管业务流程将审理作为单独环节，主要是考虑到：作为执法部门，税务部门拥有大量税收执法权[1]，为了提高执法水平，保护纳税人的合法权益，理应由专门的机构负责对税收执法行为进行监督和监控。

新税收征管业务流程中，征收管理、稽查、审理三个环节的紧密合作，构成了完整、严密、流畅的税收征管过程。

2．明晰城市税收征管业务流程的职责及目标

（1）征收管理环节的主要职责及目标

税务登记信息管理、纳税申报、发票管理和选案是征收管理环节的重要内容。其中，纳税人的税务登记信息管理是整个税收征管工作的基础。在新的税收征管业务流程中，税务登记管理应借助于信息技术，实现工商部门、银行、海关等相关部门信息共享，对纳税人采取动态信息监控，在充分掌握纳税人信息的基础上，各级税收征管机关应尽快建立有关弹性分析和税负预警的指标体系，为基层的税收管理提供分析参考，以期实现对纳税人全程经济状态实施有效监控。在纳税申报方面，应在自主申报为主要方式前提下，开拓多元化申报方式，并完善申报内容，尽可能涵盖纳税人主要财务指标，更新税控财务软件，有效地监控纳税人的财务状况；对收入或支出达到一定限额的纳税人，应禁止其使用现金交易，通过信用制度实现对其现金流的税收监控。在发票管理方面，可以考虑逐步将增值税专用发票的管理工作交由专门机构负责，税务机关专司征管与稽查之职。在选案方面，新税收征管业务流程将选案工作从原稽查部门剥离，将其纳入征收管理部门的职责范围内。由于税收征收管理部门掌握大量而丰富的纳税人信息资料，其征管活动直接对应纳税人的经济业务，由征管部门负责稽查案件的筛选，可以使选案数据更加客观和准确，进而保证案件的真实性和可查性，使稽查工作更具客观性和公正性。[2]

（2）稽查环节的主要职责及目标

税收分析、纳税评估和税务稽查是稽查环节的重要内容。在新的税收征管业务流程中，稽查部门应以税收征管环节的数据为基础，充分进行行业税负分析和行业税负预警，并将税收分析环节纳入评估机制。在纳税评估方面，应依托税收管理员平台，根据征管环节的日常涉税信息进行日常纳税评估或上级下达的纳税评估任务。在评估过程中，应及时将涉及偷税、逃税、骗税、抗税、欠税等税收违法行为及时报告并移交给稽查部门处理。在税务稽查方面，应坚持公平、公开、公正、效率的原则，依法对纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人履行纳税义务、扣缴义务情况及涉税事项进行检查处理，同时，稽查部门调查的线索和工作底稿等情况，可作为下一步纳税评估的依据。

（3）审理环节的主要职责及目标

税务稽查案件的审理是审理环节的重要内容。在新的税收征管业务流程中将审理职责从征收管理环节和稽查局分离出来，由专门的部门来承担审理职责，可以使税务违章案件的处理和处罚更加公正和公平；在对征收管理、稽查部门移送的税务违章案件处理中，审理部门及时介入，可以使案件的处理事实清楚、证据充分、定性准确，发挥审理部门对于涉税案件的监管作用，有利于提高征管质量和稽查水平，有利于提升城市税收执法监督力度。征管环节和稽查环节之间通过协作配合，通过征收管理、税收分析、纳税评估和税务稽查各个环节的及时双向信息反馈，既可以实现征收管理部门和稽查部门的相互配合与相互支持，又可以实现征收管理部门和稽查部门的相互监督和相互制约，再加上审理环节的复核监督措施，可以确保新税收征管业务流程有序而高效运作（图3）。

图3 稽查环节流程

图4 城市基层税务机构设置

（4）完善城市税收征管机构设置（图4）

目前，税收收入的入库、分配和使用已通过法律的形式确定下来，分税制的主要目标已初步实现，国家税务局和地方税务局分设的状况必须改变。因此，从提高征管质量和效率、降低税收征管成本的大局出发，有必要将省（自治区、直辖市）及以下国家税务局与地方税务局合并为一套机构，隶属国家税务总局，从国家税务总局到省、地、县三级继续实行人事、经费、机构、编制四垂直的管理体制，全面承担和负责中央税收和地方税收的征收与管理任务。在此基础上，应打破现行的金字塔型层次结构，在信息技术的依托下，建立征收管理、稽查、审核三部分互为交叉、互为能动、互相依赖、相互制约的网状化、扁平化的城市税收征管机构，征收管理、稽查和审核三部门之间相互配合，形成横向联系网；省局、市局的征收管理、稽查和审核部门分别负责监管市局、区县级的征收管理、稽查和审核部门，形成纵向监管机制；形成以新税收征管流程为导向的组织机构，优化信息传输路径，减少税收信息衰减和失真，增强机构快速响应能力和弹性，确保税收信息在各部门之间的流动性与顺畅性。

（5）加强城市税收征管信息化建设

《中华人民共和国税收征收管理法》第六条要求：“国家有计划地用现代信息技术装备各级税务机关，加强税收征收管理信息系统的现代化建设，建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度。”目前，中国城市税收信息系统的建立已初具规模，但距离《税收征管法》的要求相距甚远。为此，在信息网络建设方面，应按照“稳步推进，分批实施，讲求实效”的原则，加快建立覆盖市、区、县的税务城域网和广域网，加快城市税收征管信息化建设的步伐，实现广域网上的数据和资料共享。在数据处理中心建设方面，应根据集中征收的要求，尽快建立覆盖至区县级的税收征管数据处理中心，在税收征收管理内部各部门、各单位之间实现税务登记、发票领购、纳税申报、税款征收、税务检查等涉税数据信息的采集、分析和处理，并及时汇总和更新到数据库，实现税收征管内部数据汇总自动化[3]，以方便城市税务机关通过数据处理中心获得相应数据资料，随时监控各项税收征管和职能的执行情况，通过涉税信息资源共享强化税收征管分析功能和管理功能。在信息资源交换方面，应有计划、有步骤地建设与工商、银行、财政、金库、审计、统计等政府有关部门相关的信息网络系统，加强税收征收管理流程内外的信息资源交换，提高税款解缴入库、纳税户控管等各环节的征管质量和征管效率（图5）。

图5 纳税人信息资源共享

（6）加强城市税源监控体系建设

在城市征收管理过程中，应建立系统规范的省（自治区）、市（地州）、市（县）纵向三级税源数据采集处理体系和重点税源监控体系。具体而言，首先应完善纳税人身份证号码和纳税识别码的体系，加强与公安、工商、技监部门的信息联系，实行严格的纳税人代码登记制度，作为税务部门掌握纳税人经济活动、收入来源和财产状况的重要依据，使其成为税务部门获取税收征管信息资料的主要来源，为税收征管提供准确的数据支撑和必要的技术支撑。其次，应建设外部信息系统，与城市银行、海关、工商、邮政、社会保障等政府部门之间建立严密的税源信息网络，与城市企业之间建立广泛税源监控网络，与国外建立税收情报交换制度，形成现代化税源监控体系。

（7）加强城市纳税评估体系建设

纳税评估体系建设首先是人员的建设。由于纳税评估具有的专业性，要求一批懂税收、通法律、会财务、精通计算机应用的政治素质高、责任心强的干部从事评估工作。为保证评估工作持续保持在高水平，税务机关应加强对评估人员的税收业务、财务管理、计算机相关知识等评估工作涉及的内容进行系统培训学习，从实践中培养出评估工作专家。其次，纳税评估体系建设是制度的建设。对于企业的纳税评估，应实行分类评估管理制度，区分大型企业、中小型企业和个体户，分别采取不同的纳税评估办法，使纳税评估逐步覆盖全部企业，实现对于纳税人的全面监控；对于税种的纳税评估，应以增值税、企业所得税纳税评估为基础，拓展消费税、营业税、个人所得税等相关税种的评估办法，使纳税评估逐步覆盖全部税种，实现对于各税种的综合管理。最后，纳税评估体系建设是方法的建设。在纳税评估过程中，既应采取定量分析方法，更要侧重于定性分析方法，并将定量分析和定性分析有机结合起来；既应分析纳税人的生产能力、生产规模、仓库出入与进销规模，更应侧重于分析纳税人生活销售、流动资产、销售成本，并将精确分析和模糊分析有机结合起来；既应分析纳税人正常经营状态下的有关指标，更应侧重于分析纳税人非正常状态下的经济指标，并将正常状态与非正常状态分析结合起来，形成丰富的评估分析指标体系，提高纳税评估的科学性和准确性。

（8）加强城市纳税能力监控体系建设

纳税人的实缴纳税款和承受税收负担的能力是国家进行税收制度设计、安排税收计划和推出税收政策时必须考虑的重要因素。长期以来，我国税收计划的制定一直采用“基数法”，这种方法是以税收入库数作为基数，以一定的增长率来计算，并考虑一些特殊因素进行调整。这种方法比较直观，可操作性强。但随着市场经济体系的逐步完善，用“基数法”制定税收计划越来越不适应税收征管工作的需要，它“就税论税”，割裂了经济与税收之间的联系，不能客观地反映税收收入的数量。因此有必要采用科学、实用的方法对税收收入进行预测及对税收能力进行估算。[4]应借鉴美国在纳税能力监控方面的先进经验，借助国内经济类高等院校的人才和科技力量，尽快成立全国范围内的纳税能力监控中心，依托国家税务总局的企业经济数据和税收收入数据，一方面，监控高新技术企业、外商投资企业等各类典型纳税人的收益水平、财产的经济价值和总体税收负担能力，掌握今后一段时间税收收入的可能数量，从总量上把握税收收入的规模，掌握组织收入的主动性，消除纳税不足；另一方面，监控税收征收管理部门的努力程度，反映征管的深度和依法征收的质量，消除征税不足。最终，以科学的税收收入预测为出发点，以税收能力估算为参照，以科学的税收收入计划管理体系为手段，以税源控管体系为依托，以综合考核体系为基础，促进税收征管为城市发展科学化决策服务。

[1]徐忠艳，刘群.深化税收征管改革的几点思考[J].中国财政，2006，（4）.

[2]于祖尧.税收征管重在改制[J].中国经济快讯，2006，（4）.

[3]孙正兴，戚鲁.电子政务原理与技术[M].北京:人民邮电出版社，2003：345-368.

[4]王义诚.税收收入预测与税收能力估算的比[DB/OL].http://www.iaudit.cn/Index.html，2009-06-17.

[责任编辑：辛晓莉]

F812.42

A

1674-3288（2014）02-0079-05

2013-02-25

徐东风（1967-），男，注册税务师，研究方向：财政税收理论与实践。