“岁月”号的沉没及反思

大连海事大学法学院 金万红

2014年4月16日，韩国载有476人的“岁月”号客船在全罗南道珍岛郡海域发生沉船事故。乘客中包括325名前往济州岛修学旅行的京畿道安山市檀园高中的学生和14名教师、4名中国籍乘客等，到目前为止除174人获救外，仍有302人下落不明。发生事故后，韩国检方和警察组成的联合调查本部对事故原因进行调查，并逮捕了包括船长李俊锡在内的负责船舶运航的全部15名船员。事故原因待事故调查本部的正式发表才能确定，但综合韩联社、中央日报、首尔新闻等韩国媒体报道，可以推测事故的发生原因。4月27日，韩国政府总理郑烘原因“岁月”号客船失事后政府救助措施不力而引咎辞职。本文拟分析事故发生的原因、救助中存在的问题以及该事件对我们的警示。

一、事故发生的原因

据韩国媒体报道及相关专家的分析，发生沉船事故和大量乘客死亡或失踪可能由以下点原因造成。

(一) 船龄老化和客船改装

韩国“岁月”号客船由日本长崎HAYASHIKANE船厂1994年制造，在日本运行18年后由韩国仁川CHUNG HAE JIN MARINE公司于2012年9月份购买，经在韩国木浦的船厂改装后，自2013年开始投入到仁川—济州航线。根据韩国《海运法施行规则》第5条第2款规定，客运船的船龄原则上不得超过20年。但2009年修改《海运法施行规则》时，认为放宽船龄限制每年可为海运企业节省200亿韩元成本，所以超过20年船龄的船舶，如通过海洋水产部部长令告示的船舶安全检查标准时，船龄限制可以放宽到30年。据韩国海洋水产部提供给国会议员的资料，船龄超过15年以上老旧船舶进口在整个船舶所占的比重，从2009年之前的29.5%增加到63.2%1。为经济效益而放宽安全标准的修法，使得在日本已退役的老旧船舶顺利进入韩国。据韩国海运组合2013年国内海运统计年报，国内航线全部217艘客船中，船龄超过20年以上的多达67艘，占比30.9%，可见韩国船舶客运市场上船龄老化现象比较严重，为此次事故的发生埋下了隐患2。

从报道中可以看出，失事船舶属于滚装船的一种，船舶重心高、底层货舱空间大、缺少隔舱壁、抗沉性差是此类船的天生弱点。而该船进口到韩国后，CHUNG HAE JIN MARINE公司为扩大旅客和货物装载量，进行了两次改造。第五层扩容11人、第四层增加114人、第三层增加56人，一共增加了181人，使旅客定员增加到921人。客船总吨从建造时的5997 t增加到6825 t，重心从11.27 m提升至11.78 m。改装后因提高了重心，若想提高安全性，就应该减少货物重量，增加底舱内的平衡水。但据现在报道的情况来看，“岁月”号所载货物及车辆过多，很可能导致舱内平衡水减少，进而降低船体恢复平衡的能力。当船体一旦失去平衡，就很难恢复至原有的平衡状态。即船舶改造后提高了重心，影响了船舶稳性，是船舶倾覆沉没的原因之一。

(二) 船公司的管理问题

本次失事船舶CHUNG HAE JIN MARINE公司的实际所有人是曾经经营汉江游艇业务的世茂集团（音）的大股东俞炳彦。据韩联社报道，1995年世茂集团曾发生过汉江游艇失火事故，建立CHUNG HAE JIN MARINE公司后的2001年，其所有的“DEMOCRACV2”号和“DEMOCRACV3”号号都于2001年因发生火灾事故而沉没，“DEMOCRACV5”号则在2011年和2014年发生过碰撞事故。2001年“DEMOCRACV2”号沉没当时也和“岁月”号一样，其救生筏没有起动3。“岁月”号的船主只追求经济效益，而疏于安全管理的另一旁证是根据韩国船员福祉雇用中心《2013年度韩国船员统计年报》，韩国国内航线客船船员的平均月工资为306.5万韩元（国际航线客船船员的平均工资为432.8万韩元），而发生事故的“岁月”号船长的工资仅为270万韩元，“岁月”号负责航运的15名船员中包括船长在内的9人不是公司的正式职员，是临时的合同制员工4，对公司的忠诚度和责任感不高，因此有报道称李俊锡之所以率先弃船逃生，也可能与其代理船长（船长在休假中）的身份不无关系。船员中蔓延着只要在自己当班时不出事就万事大吉的情绪，不认真履行安全职责。出事船公司给船员过低的待遇，使得船公司招聘不到年富力强和业务熟练的船员，只能找老弱和经验不足的船员应付。

另外，“岁月”号船东在2013年用于职工安全培训的经费仅有54万韩元，人均教育经费为4600韩元5（约合人民币28元）。从目前的报道情况看，船舶出事后除朴姓女乘务员等少数船员为救助乘客而遇难外，29名船员中有23人安全脱离，他们在船舶失事后未按安全操作规程对乘客进行救助，也未投放救生筏等救生设备，只是急于自己脱身。船公司未对船员进行系统而严格的安全救生教育，也是发生此次惨剧的原因之一。

CHUNG HAE JIN MARINE公司的经营管理问题，还体现在装载了超过规定装载标准的货物。韩国船级社于2013年1月对“岁月”号的船舶稳性进行检查后建议，改装船舶后为保持船舶稳性，货物重量应从2437 t减为987 t，旅客重量从88 t减为83 t，而压舱水的重量则由1023 t增加到2030 t。据悉，发生事故时“岁月”号不仅载有400余名乘客，还载有1157 t的汽车，22台重为1 t的货车，以及34台重为2.5 t以上的货车等共计3608 t。超过规定装载重量1070 t（货物+旅客重量）至少3倍的重量，同时为了满足吃水线的要求，减少了压舱水的重量6。另外，装载的货物也未按规定进行固定，有分析称，在船只突然改变航海方向时，这些货物及车辆的重心也随之移向船只的左侧，导致整个船体失去了平衡，发生侧翻而沉没。

船舶失事后所报的乘船人员的人数数次更正，乘船总人数3天内修正了4次以上，乘客国籍信息十分混乱。据4月24日韩国《国民日报》报道，未记载姓名、身份证号、联系方式的“无记名”乘船人多达37人。仁川港由各个船公司自行负责售票、检票及旅客乘船记录，而具体乘船人数的数次变动，表明船公司管理之混乱，也证明相关监管部门的监管不力。

(三) 船员的操作失误

船舶发生倾覆的直接原因可能是当值船员的操作失误。据报道，当地时间4月16日8时48分37秒，“岁月”号客船的航行路线突然呈“J”字模样，船体向右转入45°。但附近海域一般船只只会向右转10°左右。因此船体“向右转入45°”这一点备受质疑。当时当值船员是到“岁月”号工作一年的25岁的三副，而事发海域是在韩国沿海海流速度第二高的孟骨水道，属危险航段，船长理应在驾驶台亲自指挥，但船长当时在寝室休息。

(四) 政府监管不力

韩国海上运输业务的主管政府部门为海洋水产部，其监管韩国船级社、韩国海运组合、韩国船舶安全技术公团、韩国船东协会等诸多非营利法人，再通过这些非营利法人管理海上运输业务及安全管理。Korean Register of Shipping（KR)是韩国唯一的国际船舶检验机构，是从事船舶入级检验业务的专业机构，该机构负责了“岁月”号的改装监督。今年2月份曾对“岁月”号的排水和通信设施、操作系统、货物加固设施及救生设施等200余项进行检查后均给予合格证明。韩国检察机关对韩国船级社总部进行了搜查，并对在上述检查和监督中是否存在渎职行为展开调查。

另外，韩国海运组合所属的船舶运航管理人是监管船舶航运安全的机构。船舶运航管理人是在1993年韩国发生死亡292人的“西海佩里”号沉船事故后正式引入的制度。当时“西海佩里”号发生事故的主要原因为超载，定员221人的船舶搭乘了362人而发生事故，因此船舶管理人的主要职责是检查船舶超员、超载及装载货物的加固等影响船舶运航安全情况。现在由韩国海运组合聘请的人员充当船舶运航管理人。韩国海运组合是根据1961年制定的《韩国海运组合法》设立的非营利特殊法人，船公司是海运组合的成员，海运组合的经费由成员分摊，因此海运组合聘请的船舶运航管理人很难严格监督船公司，现在进行的检查也只是形式上的检查，以出航报告书上盖章的形式代替实质性的严格的现场安全检查。同时，运航管理人的人数非常有限，以仁川港为例，只有7名运航管理人，人均每年负责24万多名旅客，根本无暇到现场一一确认旅客人数和安全情况7。仁川地方检察厅于4月23日搜查了海运组合本部和仁川支社办公室，并以毁灭证据嫌疑拘捕了海运组合仁川支社的3名职员。

综上，船舶发生事故的直接/间接原因是上述一个或几个原因复合作用的结果。

二、救助中存在的问题

(一) 早期乘客救助工作不力

发生事故后若要降低人员伤亡，早期的救助工作至关重要。“岁月”号476人乘员中，获救174人，死亡221人，失踪81人（截止到5月1日），死亡或失踪的遇难人数占63.4%。遇难人员如此多的最主要原因在于船长及船员施救不当或根本没有采取救助措施。

出事船舶在当地时间16日8时49分开始向左倾斜，8时52分由崔姓学生第一个向全罗南道119报案称船舶倾斜，船员分别于8点55分和9点06分向济州和珍岛海上交通控制中心（VTS）报案。事故发生后，船上广播一直要求乘客在客舱内待命，学生发出的短信中说，除船舱内待命的广播外，没有后续要求乘客离船或者逃生的其他广播。据韩国海警公布的视频资料，9时30分海警救助船舶到达现场，9时46分船长等船员在未对乘客下达离船命令并进行逃生疏导工作的情况下，改穿便服后先行离船。10时17分失事船舶倾斜到90°时，收到学生发出的最后短信，11时20分船舶完全沉没。如果船长及船员准确判断危险状况，采取积极措施引导乘客逃生，从出事到沉没的近一个半小时的时间内，可以全员脱险或大大降低遇难人数。正因为船长等船员的渎职行为，韩国检方以涉嫌违反特定犯罪加重处罚法（逃离船长加重处罚）、遗弃致死、过失沉船、违反水难救助法及违反船员法等为由逮捕了船长，并拘押了其他14名船员。如果船员及时要求乘客到甲板准备逃生的话，应该在失事船舶沉没之前已有海警的船舶和直升机、民间商船、渔船等到达出事海域准备救助，也就不会出现如此惨重的人员伤亡事故。事实上，来到甲板后跳入海里的乘客全部获救，死亡或失踪的乘客全都是困在船舱内的人员。

另外，第一时间到达事故现场进行救助任务的海警人员不是专业的救助人员，救助设备不足，救助方法不当，也导致了遇难人数的增加。海警救助船舶和救助直升机到达现场后没有及时进入失事船舶内引导乘客脱险，而只顾救助跳入海中的乘客。因未打破客舱玻璃的锤子，也缺少绳梯等专门救助工具，对关在客舱内的乘客未能及时救助。这种早期救助工作的不力，也导致了遇难人数增加。另据报道，9时25分珍岛海上交通控制中心与船方通话时，未要求船长命令乘客离船，而只是让船上自行判断是否要求乘客离船，也被批评指挥不当。

(二) 搜救及安抚工作不力

“岁月”号沉没后，上至总统下至平民百姓，整个韩国社会对遇难者表述哀悼，投入大量海军、海警及民间搜救力量进行搜救，并将出事地的珍岛市和遇难学生所在地的安山市宣布为特别灾难区域8，总统和总理亲临现场指挥并慰问。但无论遇难者家属、韩国国民还是韩国舆论，对政府的搜救及安抚努力均有诸多怨言。

第一，政府相关部门的指挥混乱。韩国现行灾难救济体系，导致了事故发生初期政府各部门的协调与信息沟通不足，不能进行有效的救助活动。根据《灾难及安全管理基本法》的规定，发生大规模灾害时，由安全行政部部长任中央灾难安全对策本部的部长，协调指挥政府各部门的灾难救助活动。事发当天上午，安全行政部成立了中央灾难安全对策本部，海洋水产部成立了中央事故处理本部，保健福祉部又成立了事故对策处理本部，海警则分别在仁川和沐浦成立了地方的事故处理本部。现行体制造成了相同级别的部长指挥部长的局面，导致下达的指示贯彻不能彻底，导致地方政府同时受多个中央部署指挥的混乱状况。现行的海洋港湾厅和海警的二元化海洋管理体系，也加重了此次事故处理上的混乱，出现统计的遇难和救助人数反复更正、遇难者遗体交接错误等失误。到事故发生后的第三天，才成立了以郑烘原总理为本部长的泛政府事故对策本部，但这样又涉嫌违反《灾难及安全管理基本法》的规定9。

第二，缺少救助专业人员和设备。缺少处理船舶沉没事故的专门装备和专业人员，在船舶完全沉没前，未能采取延缓船舶沉没的措施，如果在船舶各处连接缆绳，可大大提高船舶沉没后潜水进入船舱进行搜救的效率，即未能充分有效地利用船舶出险后到沉没的2 h 20 min。尤为遗憾的是，因为没有救助专家的专业指挥，影响了救助的效率和效果。出现事故后，政府急忙调遣了大禹造船海洋公司和三星重工业公司的3艘海上起重机船，但这些装备是打捞沉船的设备，与搜救生存者和打捞遇难者遗体等搜救工作毫不相干，其结果是自事故发生第3天到达现场后，无所事事地闲置了8天后又撤回到造船厂。另外，消防防灾厅所属韩国国内唯一的27人定员的大型救助直升机事故当天到达现场后，因不能与现场的海警联系，结果无功返回到彭木港，期间“岁月”号完全沉入海底10。

第三，对遇难家属的安抚工作存在不足。遇难者家属因对政府的搜救工作不满，向访问现场的总理投掷水瓶，4月20日则欲上京面见总统表达诉求而与阻止的警察发生冲突。对遇难者家属的资讯通报也不及时，善后处理多有漏洞。政府事故对策本部直到事故发生11天后的4月26日才给每个遇难者家庭安排专人负责协调处理善后事宜。为表示不满，家属拒绝将总统、国会议长及教育部部长等送来的花圈安放到集体吊唁所。

三、对沉船事故的反思

海上航运事关旅客生命和重大财产的安全，近邻韩国发生的沉船事故，也给中国一次重大的安全警示。无论从事故预防还是事后救助角度，都值得深思并吸取经验教训。

第一，严格船舶及航运安全监管，预防事故发生。严格执行交通运输部制定的《老旧船舶管理规定》，对超过规定年限的船舶要坚决防止投入运营，该报废的就要强制报废。韩国此次沉船事故发生的深层原因，就在于安全让步于经济增长优先主义，以减少航运企业的运营成本为由，放宽了船龄限制，且监管部门与航运企业之间官商勾结，未能尽到严格的监管职责。韩国政府最近发布要收回韩国海运组合的航运安全监管权限，设立不受航运企业影响的独立第三方履行航运安全监管责任。同时要加强对韩国船级社的监督，打破韩国海洋水产部官员空降韩国船级社及韩国海运组合等航运相关监管部门的惯例，以保障政府机构对这些第三方管理机构的监管。中国政府的交通运输主管部门与中国船级社、独立安全检验认证机构的关系中，也要防止因“圈内人”或因权力寻租而放松监管的现象出现。

第二，注重平时演练和救助专家的培养。“平时多流汗，战时少流血”，要在事故发生前制定行之有效的安全防范及救助操作规程，定期举行模拟实战的演练，发现操作规程中存在问题并予以完善，让每个船员或者相关责任人熟知操作规程，做到发生事故时不惊慌失措，能沉着冷静地按操作规程进行处理。同时要培养各方面的救助专门人员和综合指挥专家，遇到突发事故时能够及时由专业人员和专家赶赴现场进行救助和指导，其他相关部门予以配合。处理应急事故时不能是谁级别高谁说了算，而应该是谁是这方面专家谁说了算，听从其指挥。因为事故救助的黄金时间段非常短暂，如门外汉指挥不当，就会出现类似“岁月”号那样不可挽回的惨剧。

第三，对遇难者家属进行有效的安抚，医治伤者及家属的创伤。此次事故后，虽然韩国政府各部门因协调不够，救助不得力，遭致遇难者家属抗议和政府总理引咎辞职、总统发表道歉声明，但韩国政府宣布特别灾难区域，拟由政府先行赔付遇难者后再向责任人追偿的方案以及拟设立直属总理室的负责事故处理和预防的“国家安全处”，以提高原有的中央灾难安全对策本部的级别和权限的做法，值得中国借鉴。特别是本次事故的补偿，因失事船舶加入了韩国海运组合的责任保险，每位遇难者家属最高可以获得3亿5千万韩元的保险金。另外，檀园高中的学生向东部火灾保险公司投保了旅游意外伤害险，可以另外再获得1亿韩元的保险金。对遇难者的赔偿除由保险公司和船公司承担外，如果国家在安全航运监管方面认定为存在失职行为，则按国家赔偿法对遇难者进行赔偿11。如遇难者家属不能得到及时有效的补偿，他们将遭受二次伤害，所以应由政府出面使赔付尽早得到落实。为此，韩国司法机关正在全力调查船公司实际所有人俞炳彦所隐匿的财产。

第四，对相关部门和责任人员迅速开展全面调查，处分责任人。韩国检察和警察联合调查本部不仅对失事船舶的船长和船员、船公司及其实际所有人进行了全方位调查外，还对韩国船级社、韩国海运组合、韩国船主协会等韩国海洋水产部管理监督的特殊法人进行了调查，而且还搜查了具有渎职嫌疑的韩国海警所属的珍岛海上交通控制中心。总统朴槿惠表示，对责任人不论职务高低，一定要彻查到底并追究其责任。4月26日，韩国海洋水产部发布称，为迅速、准确查明事故原因，计划在国内客船上也装载航行记录仪(VDR·Voyage Data Recorder)。航行记录仪能自动记录日期、时间、船舶位置、航速、方向、通信内容、风速及风向、主机状态等，是船上的黑匣子。

［1］ 刘美娜（音译），放宽老旧船龄限制后进口比重增加两倍，韩联社，2014年4月30日。据韩国海洋水产部提供给国会议员的资料，船龄超过15年以上老旧船舶进口在整个船舶所占的比重，从2009年之前的29.5%增加到63.2%。

［2］ 韩国海洋水产开发院（KMI），《国内旅客运输事业长期发展方案研究》，2012年。根据提交给韩国国土海洋部的该报告，预计到2022年船龄超过20年的船舶到达129只（25年以上的要到达100只），到2032年可达到168只（25年以上的154只）。该研究院对进行旅客运输业的53个航运企业进行调查的结果，2010年平均资产为160多亿韩元，而平均负债多达130多亿韩元，国内航线运输企业根本没有能力及时更换老旧船舶。因此为推进国内航线旅客运输事业的现代化、大型化和高速化，该报告书建议开发政府主导的国内航线船舶金融制度，放宽中小企业振兴基金及信用保证基金的利用条件，并建立“国内航线船舶建造支援制度”。

［3］ 洪正贵（音译）等，青海镇海运公司惯用老旧船舶故意逃债，韩联社，2014年4月28日，http://www.yonhapnews.co.kr/economy/2014/04/25/0301000000A KR20140425155100002.HTML?template=2085?source=rss，2014年4月28日检索。据报道，距失事经过13天后出事海域出现了4个鲜红得刺眼的救生筏，号称“遇水就能自动开启”的救生筏现在才姗姗来迟，而46个救生筏中事故当时浮起的只有2个。

［4］ 张冠顺（音译），培养资质不足船员的国内客运航线，http://www.nocutnews.co.kr/news/4013922，2014年4月28日检索。

［5］ 黄静根（音译），青海镇海运职员教育经费仅为4600元，首尔新闻，2014年4月23日，第10版。

［6］ 李哲浩（音译），“岁月”号的真凶另有其人，中央日报，2014年4月30日。该报道分析认为，为了多装货物而减少压舱水是本次事故发生的真正原因。缺乏航行安全基本常识的人，为盲目追求多装货物所带来的利润，为伪装货物超载后吃水线下沉的问题，减少了压舱水。船舶航行一夜后，随着船用燃油和船上淡水的消耗，船舶吃水减少船体上升，轻微的外力就会引起船舶倾覆。排出压舱水后船底部有空气，才出现了“岁月”号倾覆后以船底朝天的状态。

［7］ 金载贤（音译），船主支付了运航管理人的工资，HWEALD经济报，2014.4.24. http://news.heraldcorp.com/view.php?ud=20140424000136&md=20140427004724_BK，2014年4月29日检索。

［8］ 特别灾难区域是根据中央灾难安全对策本部长的建议，由总统依据《灾难及安全管理基本法》第60条规定所宣布的特别区域。根据《灾难及安全管理基本法》第61条规定，被宣布为特别灾难区域的地区，由中央政府予以应急和救助所必要的行政、财政、金融及医疗上特别支援。特别灾难区域首次是在1995年韩国三丰百货大楼倒塌事故后指定，迄今为止这是第7个被宣布为特别灾难区域的事例。

［9］ 朴信亨（音译），海警匆忙出警，中央日报，2014年4月27日，http://joongang.joins.com/article/524/14543524.html?ctg=

［10］ 金强翰（音译），岁月号沉没和救助现场没有专家，朝鲜日报，2014年4月29日，http://media.daum.net/society/affair/newsview?newsid=2014042903 0207765&RIGHT_COMM=R3

［11］ 1993年发生的“西海佩里”号沉船事故中法院认定国家负有监督不力的责任，国家总计向遇难者家属支付了92亿韩元的赔偿金。但即使国家对事故发生不负有责任，但如果赔偿责任主体无赔偿能力时，国家也可能现行赔付，再向责任人追偿或者最终由国家承担。如1995年发生的“三丰百货公司”倒塌事故中，虽然国家对此并无责任，但支付了1227亿韩元的补偿金。朴世焕（音译），救济及补偿金额达天文数字，国民日报，2014年4月29日。

注：本文由国家社科规划基金项目“海洋行政体制改革的法律保障研究”（13BFX037）、司法部项目“国家海上搜救社会合作法律机制研究”（12SFB5014）资助。