边境民族地区农村基层党组织社会管理建设研究——来自云南4县8镇18村的调查

彭 云，杨永建，李 皎，潘启云，李业荣，田东林

(1.云南农业大学 体育学院，云南 昆明 650201；2.云南农业大学 党委宣传部，云南 昆明 650201；3.云南农业大学 经济管理学院，云南 昆明 650201；5. 云南农业大学 人文社会科学学院，云南 昆明 650201)

农村社会管理是指各级政府、农村社会自治组织以及其他社会组织为维护农村的社会公正、社会秩序、社会稳定和实现农村可持续发展，依法管理农村社会公共事务、调整农村社会利益关系、化解农村社会矛盾、调节农村收入分配、保障农民合法权益、保护农村生态环境、开展农村教育和公共卫生等方面的综合性管理活动[1]。为了解云南边疆民族地区农村基层党组织社会管理能力建设的主要做法，弄清楚农村基层党组织在社会管理能力建设中存在的突出问题，2012年7月，云南省委组织部、云南农业大学共同组成课题调研组，先后深入到云南边境民族地区的河口县、镇康县、勐腊县、瑞丽市的8个乡镇18个村和相关部门，采用问卷调查、走访、座谈会等方式，收集了4个边境民族县市农村基层党组织社会管理能力建设的基本情况，并进行了分析研究。

一、基本情况

云南地处祖国西南边陲，是我国面向东南亚、南亚的重要通道，全省有25个边境县市，边境线长达4 060 km，分别与越南、老挝、缅甸接壤，与泰国、印度相邻，16个少数民族跨境而居。改革开放以来，云南边境民族地区农村基层党组织紧紧围绕科学发展主题和全面建设小康社会奋斗目标，不断加强公共服务管理，社会稳定管理，完善社会管理体系建设，推进民主意识和科学决策，增强群众观念，社会管理能力建设取得显著成效。然而，随着全方位、宽领域、多层次对外开放战略的实施，以及把云南建设成为面向东南亚、南亚桥头堡战略的推进，云南边境民族地区社会管理出现了一些新情况、新问题，需要重新审视和解决。河口县、勐腊县、镇康县和瑞丽市作为云南南部和西南部的4个边境县市，分别与越南、老挝和缅甸接壤，4县共有人口66.7万人，土地面积 12 078 km2，边境线 1 199.6 km，居住着汉、瑶、苗、壮、布依、傣、哈尼、彝、佤、德昂、布朗、傈僳、拉祜等少数民族，少数民族占总人口的近一半，分布有国家级、省级口岸和边民互市点。选择这4个县的农村基层党组织社会管理能力建设作为研究对象，能较好地反映云南边境地区农村基层党组织社会管理能力建设的基本情况。

二、主要做法

30多年来，云南边境民族地区农村社会关系与全省、全国相比，一方面具有相同的一面，如农民群体关系、农村社会组织关系、乡村关系等都发生了巨大变化。另一方面，当地乡镇村各级基层党组织结合边境民族地区乡村治理的实际，深化社会管理体制改革，加强边境民族地区社会管理建设，呈现出了一些不同于内地的做法。

(一)推进“红旗飘飘”工程

边境农村基层各支部本着坚持标准、加强国家意识教育和建立长效管理机制的原则，全面实施“红旗飘飘工程”，即在节日活动期间，边境所有县、乡、镇的办公区域、公共活动场所和村寨悬挂国旗，一面面鲜艳的国旗高高飘扬，成为边境线上一道亮丽的风景。在“您村党组织是否开展加强国防教育，维护边疆稳定宣传教育活动”的调查问卷中，选“开展”和“经常开展”的群众有286人，占到被调查对象的84.1%。 “红旗飘飘”工程，展示了国家形象，维护了国家尊严，增强了广大干部和边民的国家意识、国民意识、国防意识、国门意识、国土意识。同时25个边境县市牢固树立“一个支部就是一个堡垒，一名党员就是一面旗帜，一个村民就是一个哨兵”的保边、建边思想，在祖国西南边陲构筑起了建设边疆、稳定边疆、繁荣边疆的钢铁长城。

(二)全面实施爱民固边工程

边境农村各基层党支部深化“爱民固边战略，促进口岸平安和谐”主题实践活动，密切警政警民关系，打牢双拥工作基础。一是坚持打防并举，严密防范和打击境内外敌对势力在各口岸和村寨的渗透、恐怖暴力和违法犯罪等活动，全力维护口岸稳定。二是开展联防联治，增强“固边”整合合力。三是深化“爱民”活动，提升双拥共建水平。四是全面启动维稳、民心、固本、强基、联动“五项功能”，提升边境稳定。五是推行民警任村官制度。民警在村中设立警卫处任村党总支副书记负责治安，民警每个月在村里值班时间一个星期。民警村官制度深化了爱民固边战略，对农村社会治安综合治理起到了很好的作用。同时边民和党员共建的“守望队”负责村里夜间的巡逻，对边境农村社会治安起到了重要作用。

(三)建设民族团结阵地

边境各基层党组织紧紧围绕民族团结抓党建，以抓党建促进民族团结，以民族团结促进和谐发展，以和谐发展体现党建成效。在边境沿线的机关、企事业单位、学校和窗口服务行业积极开展“党员挂牌上岗”、“党员先锋岗”、“党员示范窗口”、“党员责任区”等具有行业特点的党建活动；深入开展“民族团结月”活动，加强民族团结宣传教育，促进各族群众相互包容。如居住着汉、瑶、傣、哈尼、彝、拉祜、布朗、壮等8个民族的勐腊县瑶区瑶族乡会都村，在村党支部的带领下，坚持以人为本，彼此尊重对方的生产生活习惯，兄弟民族和睦相处和谐发展。同时扎实推进扶贫开发，扶持克木人增收致富，不让一个兄弟民族掉队，促进了少数民族地区经济社会全面协调可持续发展和边境和谐稳定。

(四)充分发挥宗教积极作用

多年来，云南边境民族地区农村基层党组织针对少数民族信奉宗教比较普遍的实际，尊重各民族宗教信仰的自由，充分发挥宗教在心理调适、广泛联系信教群众，道德教化和社会整合等方面的优势，正确处理好基层党建与宗教之间的关系，建立健全联系、组织、服务寺院僧侣的工作机制，通过定期联系、定期调研、定期蹲点、民情日记等形式，形成了州、县、乡、村分级负责，实现了属地管理、无缝覆盖，进一步密切了党群关系，夯实了宗教工作基础，许多群众和僧侣自觉主动维护稳定，促进了宗教关系和谐。同时，对如何进一步巩固和提高农村党员在村组和信教群众当中的地位和威信，对农村基层党组织和党员更好地发挥战斗堡垒作用和先锋模范作用进行了积极探索，制定并实施了农村党员农业技术培训、丧葬补助、党员参加宗教仪式等制度，把农村党员所担心的问题都通过制度来解决，消除了他们的后顾之忧，同时使党组织的吸引力、凝聚力和号召力得到进一步增强。

(五)构建边民纠纷调解机制

边境农村基层党组织认识到，多数边民纠纷的产生都是中国与周边国家的法制差异和周边国家边民对我国法律认识不足所引起的，增强两国边民的国界意识和法律意识是减少和预防边民纠纷发生、促进边境地区经济社会发展的治本之策。为此，一方面多形式加强联系和交流，边境一线乡镇的各司法所每年定期组织中方调解人员与周边国家边民举行民间形式的会面，交流信息，宣传中方的新政策、法规，以此扩大共识，增进友谊。另一方面采取请进来与走出去相结合的方式，村两委积极利用民族节日、村寨公共活动的契机，协助相关部门将周边国家的边民请来参加活动，通过活动扩大交往以及相互之间的信任和理解。此外，为防止边民突发纠纷引起群体性事件，各司法所与周边国家边民共同制定处理突发事件的方法和原则，做到及时联络，及时控制，及时调解；在具体调处边民涉外纠纷时，既严格执行涉外事件慎重处理的原则，又采取灵活的民间方式，做到合法合理，有理有节和自愿对等。对边民矛盾纠纷做到抓早、抓小，努力把矛盾纠纷化解消除在萌芽状态。在“您认为村党员干部在化解矛盾纠纷时的态度”的调查问卷中，绝大多数人选择了“坚持原则，公道正派”、“以理服人，方法得当”，说明多数人对村党员干部在化解矛盾纠纷时的态度是很满意的。

三、面临的主要问题

云南边境民族地区农村基层党组织社会管理能力在社会主义现代化建设、西部大开发和“桥头堡”战略中发挥着极其重要的作用，重视边境民族地区农村基层党组织社会管理能力建设，是云南省委加强党的建设不可缺少的重要组成部分，云南边境特殊的区位、民族的多样性和落后的经济现状，决定了该地区基层党组织社会管理能力建设面临着一系列比较严峻的困难和问题。

(一)用村规民约代替国家法的现象时有发生

村规民约作为村民自治规范，是加强农村法制建设、维护农村社会秩序的有益补充，它贴近农民，代表民意，体现民心，具有很强的针对性，备受各地党组织、政府和边民的推崇。究其原因，主要有以下几个方面：第一，村规民约的语言表达简明，通俗易懂；方法直观，开门见山，直截了当，从快从简；内容贴近群众生产生活实际，具有针对性、实用性和可操作性。第二，村规民约以民俗民风为出发点，融入社会治安、邻里关系、婚姻家庭等内容，把复杂的问题简单化，更贴近民俗民风，群众更容易领会和接受。第三，通过法律途径解决问题需要的时间周期长，成本高，效果不尽人意，群众认为不实惠，这样就会依赖于“村规民约”来解决。然而在调查中发现，西双版纳、瑞丽、镇康、文山地区一些村的村规民约，存在着制定未按照相关程序进行，如不召开全体村民会议，只简单地由户主或按照乡镇政府的意愿来制定村规民约；一些村规民约的内容与国家法律也不一致，如普遍设定有罚款性条款，村民委员会作为农村基层群众自治组织，不具有行政处罚权的资格，一些村规民约中的某些禁令如离婚妇女不得享有婚前财产的继承权，会导致对村民依法享有某些权利的侵害。由于村规民约作用的放大，一些村寨发生的如严重盗窃、打架伤残、非法跨国婚姻等具有严重社会危害性的犯罪行为往往被纳入村规民约的调节范围，一些本应由司法机关处理的刑事案件往往被村规民约所代替，并当作民事纠纷自行处理。

(二)宗教信仰复杂

宗教信仰自由是我们党在宗教问题上的一项基本政策。调查发现，西双版纳、瑞丽、镇康等边境地区沿线18个村的宗教信仰具有鲜明的特征：一是广泛性。即宗教信仰具有广泛的群众性，在同一村寨、同一民族或不同民族中，多种宗教并存，几乎每户都有宗教信仰，都信仰某种宗教，如傣族及与傣族混居的汉族、哈尼族村民，全部笃信小乘佛教。傈僳族、怒族信仰原始宗教、基督教、天主教、藏传佛教。多种宗教存在，体现了云南各民族对诸多宗教信仰的宽容、认同和吸纳。二是国际性。中国边民在与周边国家边民进行经济交往的过程中，也进行着宗教文化的交流，使得云南宗教在具有本土地域特征的同时，也呈现出鲜明的国际性。如云南境内的傣族与缅甸掸邦的掸族基本一致，宗教信仰也是接受从缅甸传入云南的小乘佛教。三是内涵的丰富性。边境地区不同民族的宗教信仰形式基本相同，但其内涵却呈现一些变化。如勐海县山区哈尼族村民在祭祀家神、地神时，唱起的祭祀歌；瑶族村民唱盘王歌，击黄泥鼓，以歌颂祖宗的丰功伟绩，男女老少一起拜祭盘王供像，祈求全家人平安，来年风调雨顺；傈僳族村民祭祀山神、树神、桥神的祭祀歌等等都是表示对神的尊崇和信仰，希望它保佑人们平安无恙[2]。四是认同性。由于宗教(尤其是原始宗教)普遍具有教育人们克勤克俭，勤劳致富，诚实守信，乐施好善，倡导人与人相亲相爱，与自然和谐相处，尊老爱幼，反对损人利己，不劳而获，贪图享乐，这很容易唤起民心，得到群众的认同。这些特征反映出云南边境各民族互相尊重，并存包容，和睦相处的优良传统，对激发和增强民族自豪感，促进边疆社会和谐稳定具有重要作用。

同时，调查还发现，边境地区宗教极其复杂，宗教冲突时有发生，不同教派之间彼此既互相利用，又相互排挤，造成不同教派教徒之间的隔阂和矛盾；一些不法分子利用基督教制造混乱和从事非法和违法活动，甚至公开反对党的领导和政府对宗教事务进行依法管理，危害社会；还有一些不法分子打着宗教活动的名义，进行邪教组织、反动组织、非法组织活动，如打着基督教旗号的呼喊派、主神教、东方闪电、被立王、门徒会，打着佛教旗号的观音法门、灵仙真佛宗、一贯道等邪教组织；此外，小乘佛教“有寺无僧”导致的“缅僧入境”和外国基督教势力的渗透，必然把国外的宗教观念、思想意识、寺院管理模式，以及宗教生活方式等带入国内，在目前我国社会处于转型和社会主导价值多元化的时期，境外宗教思想的渗透将对边境群众的宗教认同感、民族意识、国家认同产生负面影响[3]。这些问题，给边境地区农村基层党组织开展宗教工作带来了较大困难。

(三)“黄赌毒敌艾”现象严重

云南边境贴近毒源“金三角”地区，毒品犯罪猖獗，在“金三角”地区，每公斤海洛因售价2万元，运到我国边境外一线涨到4万元，一旦走私到境内便涨到10万元，运到昆明、广州、武汉等地价格更高[4]。高额的利润驱使一些人铤而走险，违法犯罪；特殊的地缘区位还使边境地区成为我国“黄赌敌艾”的前沿阵地。20世纪末以来，位于中越边境的河口县色情交易泛滥、猖獗，曾被称为是“男人的天堂”；21世纪初云南省边境沿线外侧涌现出大量境外赌场，吸引我国公民参赌，造成严重危害；自1989年云南省首次在边境地区瑞丽市发现146例艾滋病感染者以来，艾滋病疫情逐年上升，现已呈现出快速度、多渠道、多层面流行的态势[5]；不仅如此，长期以来，以美国为首的国际敌对势力，一直将民族问题国际化，通过在边境地区制造民族纠纷、民族矛盾，挑拨我国的民族关系，引发民族冲突。如美国苗族协会经常派人到云南、贵州、越南、缅甸和泰国的苗族聚居区宗教渗透活动频繁，策动苗人迁居中、老、缅毗邻地区定居，以建立苗族之国。一些国际反华势力加强与缅甸克钦民族军、佤邦军、果敢同盟军、东部果敢同盟军等毒品武装割据势力的联系，对云南边境地区进行毒品渗透和破坏活动。近年来，边境地区农村各基层党组织，积极配合公安机关开展了禁“黄赌毒敌艾”各种形式的活动。然而，随着桥头堡战略的不断推进，边贸口岸和工业园区的扩大，人员流量增加，加之边境地区农村各基层党组织的重视程度，工作的能力、方法和条件等因素的影响，“黄赌毒敌艾”问题仍然是困扰边境地区农村基层党组织亟待解决的社会难题。

(四)边民国防观念逐渐淡化

国家意识是指生活在同一国家的居民在长期共同的生活、生产、斗争中形成的对整个国家认知、认同等情感与心理的总和[6]。 首先，由于地处边境，景颇、哈尼、瑶、德昂、傈僳、苗、傣等16个少数民族跨境而居，这些民族与周边国家民族文化同源，语言相通，习俗相近，一街跨两国、一族跨两国、一寨跨两国的现象非常普遍，具有“民族文化相融，民俗民风相似，民族血脉相通”的特征，这种同一民族跨国而居的居住格局使得边疆民族形成与毗邻国家具有交往的频繁性以及民族认同与国家认同的交错性甚至错乱性，也意味着其边地文化与邻国之间原有关系的变异，往往会导致边民的国家认同不强[7]。调研发现，随着西部大开发和桥头堡战略的推进，当地政府的发展意识增强了，政治意识却淡化了，往往把国防教育当作讲起来重要、干起来次要、忙起来不要的“软”任务。尽管在调查中看到边境村级党组织对“沿边境一线村民委员会设武装干事1名”的工作落实较好，选择“落实”的占到71.8%，但仍有15.3%的选择了“未落实”，甚至还有12.9%的群众选择“不知道”。其次，比较而言，内地经济的更快发展给相对较为传统封闭的少数民族地区带来的种种震荡和变化，容易在民族认同与国家认同之间发生冲突，削弱少数民族群众已有的国家认同，造成国家认同危机[7]。此外，长期的和平环境也容易淡化人们的国防观念。

(五)低保评选及名额分配矛盾突出

低保政策是党和政府全面建设和谐社会的一项民心工程、惠民工程。农村低保制度覆盖的主要对象是老年人、残疾人、病患者等缺乏劳动能力的人。然而，在调研中看到、听到和走访了解到的情况是，农民群众对低保政策实施的意见比较大，问题也比较多，基层党组织也觉得工作难做。主要问题体现在群众反映分配对象错位，不平衡问题比较突出，以户为单位申请低保的办法往往会造成该享受的享受不了，不该享受的却享受了，如某家庭中丧失劳动能力的残疾人会因家庭条件不符合低保条件享受不到低保，进而引发了群众不满意等一系列社会矛盾。

(六)信访现象呈递增趋势

目前，在边境地区信访不信法的现象比较普遍。一些边民，遇到问题或发生纠纷时，不是通过法律或制度来解决，而对信访的期望过高，要么通过非正常上访寻求解决，要么通过无理取闹、要求过高等非法途径寻求解决。如越级非正常上访的镇康县群众王世忠进京上访，移民群众罗绍聪等5人到市上访[8]。

(七)农场改制产权不清引发群众不满情绪严重

在版纳、瑞丽、镇康的调研中，发现国有橡胶农场在改制过程中，由于市场价格机制的作用，在改制后，橡胶价格提高，原先没有承包或者承包林地较少的职工，失去了利益；承包林地较多的农户则从提高的橡胶原料价格中获得了较多利益。这种利益上的不平衡，引起部分胶农心态不平衡，进而产生一系列纠纷和矛盾。如信访数量、网络散布、越级上访有增加趋势。究其原因，关键是在农场改制过程中，因对林地产权界定不清晰、相关政策不配套所致。同时，因土地纷争导致邻里纠纷的矛盾也不同程度地存在。此外，在边境民族地区的农村，早婚早育、大龄剩男、涉外婚姻带来的“黑人黑户”现象也比较普遍。

四、对策与建议

从上述分析可以看出，云南边境民族地区不仅边境线长，民族众多，而且经济落后，社会发育程度低，宗教成分复杂。与内地相比，社会管理更具复杂性和特殊性，决定了边境民族地区农村基层党组织社会管理能力建设的任务更为艰巨。

(一)正确处理好村规民约与国家法之间的关系

第一，坚持以人为本，尊重少数民族的民风民俗，发挥基层党组织在规范村规民约过程中的引导作用，一些涉及少数民族生产生活习惯的矛盾纠纷，基层党组织要做好沟通和协调，能在群众内部通过村规民约解决的就尽量用村规民约解决。第二，乡镇党委政府、村两委要结合当地实际，不断完善和修改村规民约，强化村规民约建设与管理，确保村规民约的制定按照规定程序进行，内容上既要尊重少数民族的传统，体现民族的思维和习惯，又不与国家的法律法规、政策相违背。第三，加强法制宣传，乡镇党委政府、村两委要提高认识，采取多种形式、多种方法，经常性地向广大村民开展法律法规的宣传教育和培训，增强广大农民的法制观念，提高他们的法制意识。

(二)正确处理好宗教信仰自由与社会主义核心价值体系之间的关系

各级地方党组织一方面要充分认识到少数民族地区宗教信仰在巩固边防、维护边疆和谐发展和国家安全方面的重要意义；另一方面要加大转型期社会主义核心价值体系的宣传和教育力度，通过宣传和教育，让广大边民了解和认清社会主流价值。同时，要创新工作方法，广大党员干部要充分发挥与信教群众有天然联系的优势，把党的工作与信教群众的活动有机结合起来，在尊重宗教信仰自由的前提下，采用多种方式，深入到信教群众中去，参与到宗教活动中去，宣传党的路线方针政策。

(三)加大“黄赌毒敌艾”犯罪的打击力度

第一，健全和完善相关法律法规。参照国际领域相关法律，结合我国实际，制定完善的法规体系，使打击犯罪有法可依。第二，加大执法力度。对“黄赌毒敌艾”违法犯罪者，严格执法，尤其是对顶风违法，屡教不改者，如毒品走私者，要从严从快处罚，绝不姑息。第三，整合力量，上下联动，齐抓共管，凝聚合力。打击“黄赌毒敌艾”违法犯罪是一项涉及面广、内容复杂的综合治理工程，需要政法委牵头，公安、司法、教育、文化、工商、卫生共同形成合力，尤其是农村基层党支部要发挥熟悉基层情况的优势，积极配合公安等执法部门开展工作。第四，挖掘典型，现身说法。通过典型的案例向群众宣传“黄赌毒敌艾”对社会治安秩序和群众生产生活带来的严重危害，教育群众遵守法律法规。第三，建立“黄赌毒敌艾”长效教育机制。边境地区“黄赌毒敌艾”工作具有长期性，村两委提高边民的守法意识，要从娃娃抓起，建议在边境一线的小学至中学开设相应的课程或者专题讲座，从思想上筑起预防屏障。此外，加强国际合作，联合沿边国家，形成合力共同治理也是打击违法犯罪的一个重要方面。

(四)增强国防观念，提高国家意识

边境民族地区农村基层党组织作为确保边境地区富邻睦邻安邻的一支重要力量，既要带领广大边民发展经济，帮组边民增收致富，提高边民的生产生活水平，又担负着保家卫国的重要任务。因此，边境地区的农村基层党组织：第一，树立三种观念。一要树立国家利益高于一切的观念，二要增强边境安全稳定的观念，三要提高国家法律法规意识。第二，突出三个建设。一要突出建设好以武装部牵头的管理队伍和民兵队伍；二要突出建设好有针对性的教育内容，尤其要通过加强民族团结教育，增强其对中华民族的认同和责任，进而增强对国家的认同；同时，可以通过多种形式，在学生和边民中开展国防观念和国家意识的教育。如在沿边一线的小学开设国防教育课程；充分运用现代信息手段和各种媒体开展国防教育宣传；将国防教育的相关内容融入到边疆少数民族的各种文化娱乐活动中；由当地政府和武装部在边境一线乡镇创办少年军校、举办军事夏令营等。三要建设好边境民族地区的经济，政府需要特别注意少数民族群体各方面的诉求，并对之做出适当的政策安排；同时要充分发挥好广大党员干部的“双带”作用，带领和带动广大边民发展经济，调整经济结构，发展边贸特色经济，千方百计增加边民收入，不断缩小其与内地经济发展的差距。

(五)健全和完善低保政策、结婚登记及信访制度体系

第一，基层各级党组织要严格执行国家在农村实施低保制度的各项政策和规定，坚持公平公正原则，健全低保分配和评选机制，提高低保对象的准确性、公开性和透明度，加强低保政策实施的监督制约，同时注重低保政策的伦理性和低保对象能力的培育。第二，针对边区涉外婚姻的特殊性，县级党委政府应该制定一套特殊的通婚制度来规范边民通婚，例如，在不违反《婚姻法》的前提下，应简化结婚登记手续，不用到省级办理，可以由市级办理，或者由市级向上级反映，使通婚后的户籍问题得到解决，避免“黑人黑户”问题的出现。第三，通过多种形式的宣传和教育工作，让年轻人认识到早婚早育的不利影响，使边民自觉遵守《婚姻法》的规定。第四，加大解决群众合理诉求的工作力度，健全和完善社会稳定预防和预警机制。基层党组织要深入群众，关心群众疾苦，畅通群众合理诉求渠道，及时有效解决群众在生产生活中遇到的各种热点难点问题和纠纷，使群众信访问题得到切实有效的解决。

[参考文献]

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[8]百度文库.镇康县[Z].2011.