非政府组织参与新农村建设的现状及问题分析——以云南省为例

赵 悦，马翡玉

(云南农业大学 经济管理学院，云南 昆明 650201)

一、非政府组织简介

非政府组织是英文Nongovernmental Organizations的意译，英文缩写NGO。非政府组织介于政府与企业之间的不以营利为目的的民间组织。它是现代社会结构分化的产物，是一个社会政治制度与其他非政治制度不断趋向分离过程中所衍生的社会自组织系统的重要组成部分。改革开放之后，我国非政府组织迅速发展起来，越来越多的人致力于非政府组织的研究、发展。非政府组织的出现，主要致力于解决一些突出、尖锐的社会问题，发挥政府与企业难以发挥的作用，弥补政府与企业之间区域的空白，促使社会结构进一步完善，对我国的各方面发展起到了至关重要的推动作用，使得社会更加的和谐发展。

云南省非政府组织建设开始于1995年左右，1998年大量非政府组织进驻云南省，当时大约有40多家本土民间的组织，具体分布在昆明、丽江、大理等各地市区，经过近20年的发展，云南省非政府组织数量大幅度增加，目前就有几万家。大量的非政府组织存在，给云南经济、文化、环境起到了不可磨灭的贡献，同时也存在非规范化的情况。

二、非政府组织与新农村建设

自1978年党的十一届三中全会后，我国农村进行了以“家庭联产承包责任制”为主要形式的经济改革，这大大促进了我国农村经济的发展。随着经济的迅速发展和科技的迅速进步所带来的巨大变革，我国致力于建设新农村。由于非政府组织是非营利的，由民众组成，定位与政府和企业不同，以独特的视角更加关心一些社会问题，所以非政府组织在参与解决新农村建设中，发挥了巨大的作用。

非政府组织在参与新农村建设的过程中，所具备的特征主要包括以下几点：(1)非营利性，非政府组织不以牟利为目的，不对股东以及成员进行分红和利润分配， 其宗旨主要致力于社会服务活动；(2)非政府性，非政府组织在政府的法律规定范围内行使自己的权利，独立于政府之外，不受政府支配，不参与政治活动；(3)志愿性，非政府组织的成立与运行都是建立在自愿的基础之上的，不具备任何强迫性质[1]；(4)组织性，非政府组织是独立的法人个体，其具备独立的运行机构，由工作人员组成，有系统的运行机制，有明确条文规定；(5)服务性，非政府组织旨在解决社会服务中的各种问题，具备社会服务功能，在保护民主权益，自然环境，贫困等各方面提供服务[2]。

根据2012年统计年鉴统计，云南省有 1 181 个乡镇，3 740.76 万人乡村人口，占总人口数的80%，云南省农村人口数量庞大，经济以农业以及旅游业为主[3]。云南省是特殊的低纬度高原地形，地域极其复杂，以及是拥有最多少数民族的省份，其中包含25个少数民族。不同的民族，多元的文化习俗，加上山多水多，交通的限制，云南省的新农村建设任重而道远。政府已经高度重视农村建设问题，包括其在2011年推出的“十优十强”项目，促进农业产业化经营以发展农村经济，改善基础设施建设，运用民族多样性宣传特色文化，加大农村文明建设等等。然而云南省在新农村建设中仍然存在一些不足，譬如农村建设与民意不符，农村金融资金不足，农村信息化程度不高，农业技术推广乏力困难，农村基础设施薄弱，农民整体素质偏低等问题。这些问题的存在既有国家宏观控制的客观影响，也有农业农村以及农民本身基础薄弱等不足，单纯依赖政府的主导作用，来发展新农村建设，解决建设过程中的问题是远远不够的。单纯依靠政府不仅会增加政府的物力、财力、人力各方面的负担，而且导致农村建设发展的不全面，影响发展的速度，最终使得其建设质量与效果都不明显。所以，在这种情况下，非政府组织这种民间组织的出现可以加强辅助解决新农村建设中的不足，成为政府、市场与农民社会之间的纽带，其在农村建设体系中起到至关重要的作用[4]。

非政府组织参与新农村建设有着十分重要的意义：(1)促进农村经济的发展，增加农民经济收入。云南省地区的农村一直以来都是处于半封闭和闲散状态，农民常为小户型分散经营活动，制约了农村经济的发展，从而大大影响了农民的收入。农民可以通过非政府组织为其提供销售市场、传递科技信息、提供农村金融信贷，转移农村剩余劳动力，提高农产品的产量和质量，提高农产品的价格和附加值。(2)增强农民民主意识观念，维护农民合法权益。云南省是一个农业大省，农村人口数量庞大，但是农民仍处于弱势的地位，农民仍被视为一个弱势群体。非政府组织的发展，为农民权益的表达提供了一个有效的途径，农民从单个个体力量形成一个社会组织群体的力量，使得农民的权益观念增强，民主观整体提高。(3)完善农村文化建设，提高农民精神文明素养。农村非政府组织着眼于农民基层特性，可为农民提供多样化、多层次、高质量的服务。其给农村新文化建设注入新的气息，使得农民文化生活丰富多彩，不良文化风气得到净化。(4)改善农村生态环境，建设绿色农村体系。随着农村经济的发展，农村大量引入投资建厂，农村生态环境令人担忧。农村非政府组织着眼于农村生态环境的保护，其拥有专业的技术人员，规范的运行机制，专注于改善自然环境，加大对于环境保护的宣传以及整治力度，其与政府、社会民众联合起来，共同制定解决方案，建设绿色农村体系。

三、非政府组织参与新农村建设的现状

云南省是非政府组织比较活跃的省份之一，云南省农业比重较大，所以许多非政府组织致力于帮助云南的农业发展。云南非政府组织主要分为国际、国内以及本土三类。这些组织在新农村建设过程中主要从事扶贫、生态保护、文化建设、医疗卫生等领域。

云南省非政府组织活跃在新农村建设各个方面：(1)农村扶贫方面。非政府组织与云南政府部门开展了许多深层次的互动合作，香港乐施会与云南省扶贫办事处签署协议，提供 1 000 万元人民币的扶贫发展与赈灾资金，并提供物资、技术、管理和培训等方面援助，扶贫的主要受益群体为边远山区的贫困农户、少数民族、妇女儿童以及农民工等。新农村建设主要在于基层建设，乐施会也关注这一点，在县一级设置临时机构，以其农村建设的具体项目为导向，主要挂靠县级政府，或农业局，扶贫办等，项目主要包括农村综合发展、增收活动、小型基础设施建设、改善卫生服务、教育等。(2)农村生态保护方面。世界自然基金会与云南省环保局、云南省林业厅和云南省交通厅签署合同，主要致力于环境保护，森林护理以及交通设施的改善。云南省生态网络与云南省团委长期合作，进行生态改善，并且其与乡镇政府合作，推进农村可再生能源建设。(3)农村文化建设方面。国际爱心扶贫组织在西双版纳州开展了读书识字以及流动图书馆项目，其工作人员定期到少数民族村寨教村民读书识字，给孩子讲故事，做游戏，提高农民文化素质。(4)资金互助方面。许多非政府组织是全面治理推广农村互助的专业组织。比如农信之家，致力于传播农村信用合作文化，提高农民信用合作组织化。其与金融、投资、消费集团合作为农村发展提供自检，推动新农村建设的发展。

非政府组织在参与新农村建设取得了许多成就，这些实实在在的措施为新农村建设带来了较快的发展，提供的服务项目使得农民受益，解决了许多人民迫切需要解决的问题[5]。然而，同时也存在许多困境与问题，主要包括资金不足，人才容易流失以及非政府组织自身的能力不够等等。而且在新农村建设中，大部分的非政府组织都是积极地与政府部门进行合作，有些甚至政府导向严重，考虑角度出现偏差，缺乏独立性。

四、非政府组织在参与新农村建设中存在的问题

(一)非政府组织参与新农村建设的法律体制和社会环境不健全

我国现行的法律与社会环境还不能满足新农村建设的需要，法律与社会环境的不健全，对于非政府组织参与新农村建设过程中产生了巨大的阻碍，使得新农村建设步伐缓慢。政府出台相关的政策直接影响非政府组织参与新农村建设的指导方向。政府的法律依据和相关政策与非政府组织参与新农村建设的需求不配套，往往不能使得非政府组织有效参与新农村建设。比如在参与新农村建设过程中，组织是否合法，登记管理体制不健全，税收机制以及监督机制不明确，有些甚至涉及国家安全、社会稳定方面的问题

(二)非政府组织资金匮乏，过于依赖政府

就云南非政府组织现状而言，政府行政职能管辖涉及范围较广，非政府组织往往附庸于政府。云南省非政府组织中98.2%的组织主要通过捐赠这一渠道获得资金，其次是会费和服务费，由于资金短缺许多好的方案、项目由于缺少资金而搁置，尤其在农村建设中，大部分为草根非政府组织，规模以及活动能力均受到限制。非政府组织受到政府的影响，在参与新农村建设时偏重于政府的角度处理问题，往往不能站在民众角度履行职能，不利于非政府组织在新农村建设中发挥作用，甚至失去公信力，也不利于非政府组织自身的长期发展[6]。

(三)非政府组织内部管理机制不完善，参与人员专业性较低

农村非政府组织规模较小，只负责自己村里的日常工作，存在自身的局限性和随意性[7]。农村非政府组织内部管理体制不清晰，没有清晰的规章条例，没有完整的绩效机制，有的甚至存在账目不清楚和监管问题。农村非政府组织无效的内部管理机制致使领导机构人员出现垄断现象，在新农村建设的重大项目中甚至独断专行，其他人员不能参与项目决策，带来许多不良后果。

由于这类非政府组织主要服务于农村建设，规模小、资金不足，所以很难吸纳专业的高素质人才，大多是业余人员以及志愿者并且流动性较强，人员的非专业性以及流动频繁使得其对业务并不甚了解，工作效率大受影响，严重影响新农村建设的进程。尤其在云南省，许多村民仍然生活在大山里，其乡土文化气息浓厚，非政府工作人员的临时性以及外来性使得交流受阻，并且不能真正了解当地农民迫切困难。

(四)非政府组织缺乏社会的认同

在农村中，大多数人并没有充分全面认识到非政府组织的职能，在新农村建设中，往往很少考虑到非政府组织，仍然以过于依赖政府的传统观念为主体。但是随着市场的多样性发展趋势，单纯依赖政府解决问题已变为不可能。而且非政府组织特殊的社会定位、服务主旨、不同的工作方式，往往得不到基层政府的认同，大大影响了新农村建设的力度。

(五)非政府组织专注的领域狭窄，缺少竞争机制

非政府组织服务领域较为单一，目前主要集中在环保、文化、扶贫、教育等政府较为侧重并欢迎的社会服务领域开展工作，然而在一些农村建设的经济、维权、社会敏感问题这些领域鲜少涉及。由于非政府组织不能像政府一样较容易进行治理监督，社会资源也不容易获得，活动宣传力度不够等，并且政府进行严格控制，因此非政府组织并不热衷从事这些方面的服务工作。非政府组织发展不平衡、服务类型单一、质量不高，一些大型非政府组织与草根非政府组织的差距过大，服务力度悬殊，致使不能进行有效竞争，影响工作质量。

五、非政府组织参与新农村建设的改善对策

(一)完善农村非政府组织法律环境，制定《非政府组织法》指引其前行

在云南的农村地区，人们的法律意识仍然十分淡薄，应该加强法制观念宣传，树立法律观念[8]。政府应该尽快制定《非政府组织条例》等相关法律措施，使得农村非政府组织在参与新农村建设时有法可依，相应的法律也给公众以及非政府组织提供了一个保障，完善其治理结构和工作环境。同时，可以更好地规范非政府组织的各个行为，明确其法律以及社会地位，权利与义务，加强对其监督管理，使得其在治理上面更加规范化。

(二)增加多种融资渠道，保持自身独立性

由于非政府组织不以营利为目的，所以资金来源很重要，其传统主要是通过捐赠，会费和服务费等，资金匮乏使得非政府组织在新农村建设中不能真正解决农民亟待解决的问题，限制了其能力。增加多种融资渠道，这些渠道包括向银行贷款，农村信用社的支持，农民自发的集资等等。增加非政府组织的独立性，政府增加对其重视程度以及对其进行监督，明确政府与非政府组织在新农村建设中的角色，增强政府、企业与非政府组织之间的协作关系，明确各自的权利与责任，各司其职，共同协助与合作。

(三)提高员工整体素质，建立有效内部管理机制

加强员工培训，增强其专业知识技能，了解农村建设上的突出问题以及其专业性要点，使得农村非政府组织的工作更专业更高效。可以对非政府组织的主要骨干力量进行重点培训，普及法律知识，国家对农村建设的政策，必要的管理技能和财务知识等等，再通过团队合作精神感染并传授给其他普通人员，带动所有成员进步，进而提高整体员工综合素质，有利于非政府组织的持续发展。

合理的组织结构和民主管理机制是非政府组织内部有效治理的关键[9]。从本质上说,非政府组织具有自治性的特征,应该实行自我教育和自我管理。但在我国农村非政府组织管理能力普遍不强的情况下,应该制定一些制度，从外部来规范非政府组织的自我管理，包括信息的公开化、透明化，更加有效的责任机制等。

(四)加大对农村非政府组织的宣传以及其之间的合作交流

农村非政府组织要加强宣传力度，扩大其社会影响力，得到社会的认同[10]。通过对于典型案例的分析与宣传使得人们充分认识到非政府组织的优势与规模效益，使得广大农民认识并接受非政府组织。在农村非政府组织之间进行交流合作，

消除由于信息不对称所带来的阻碍、误解甚至不正当竞争。在新农村建设方面，各地非政府组织要经常进行信息交流与共享，弥补自身不足并且促进其健康、稳定、快速地发展。

(五)拓宽服务领域，引入竞争机制

非政府参与新农村建设过程中，在合法、合理的前提下适当地拓宽服务领域，有序全面地发展，同时政府在一些边缘领域予以关注和鼓励，并且在非政府组织中适当地引入竞争机制，在竞争环境中，非政府组织才会有责任感，提供更多样、优质的服务内容，加快发展速度，提高非政府组织的整体质量，使得新农村建设更全面、更高质量地进行。

[参考文献]

[1]李红艳．农村非政府组织在新农村建设中的作用分析[J]．上海商学院学报，2007，8(4)：37-39．

[2]张斌．农村非政府组织在社会主义新农村建设中的作用[D]．南京：南京农业大学，2007：33-48．

[3]云南省统计局．云南省统计年鉴[M]．北京：中国统计出版社，2012：140-171．

[4]赵曼丽．发展农村非政府组织 建设社会主义新农村[J]．理论观察，2006(5)：74-75．

[5]王妮丽．云南草根NGO的现状及发展研究报告[J]．经济研究导刊，2012(13)：218-221．

[6]龙珊珊．非政府组织参与农村扶贫的问题及对策分析[J]．现代交际，2012(1)：15．

[7]叶大凤，周健．非政府组织参与社区主导扶贫的问题与对策[J]．前沿，2012(9)：116-117．

[8]吴广深．发展中的农村非政府组织:角色与挑战[J]．中共郑州市委党校学报，2007(1)：91-92．

[9]万晓文，俞双燕，武媛．浅析非营利组织在新农村建设中的作用及对策[J]．新西部:理论版，2012(9)：3，9．

[10]龙正军.我国农村非政府组织在新农村建设中的作用分析[D].贵阳：贵州大学，2009.