现代化转型中国家治理的风险治理与秩序建构

丁长艳

(上海市委党校政治学教研部，上海200233)

现代国家建设主要包括两大基本内容:以发展为诉求的现代化和以秩序为诉求的国家治理，前者主要解决国家的有效性，后者提升国家的合法性。从国家秩序结构变迁看，中国改革与发展的历程清晰地展现了“对一种以利益为基础的社会秩序的热望”①郑永年:《全球化与中国国家转型》，杭州:浙江人民出版社，2009年版，第65页。的发展趋势，国家治理从以意识形态为本位的革命性秩序转变为以利益为基础的发展主义秩序，并在这一次转型中获益。秩序转型必然带来国家治理形态的转型:从采取依赖有效性的发展主义的治理路径，发展为建构新社会秩序的国家治理模式。从比较视野看，国家治理是复合型的，主要包括三大向度，即一种国家治理结构——在同时代国际环境中所处的特定位置、在特定历史过程中所处的阶段性、在特定领域中具有的特殊性。因而，观察中国国家治理的发展趋势既要有时代眼光，又要立身于中国实际，在一般性治理与中国治理之间，寻求发展趋势与发展阶段之间的平衡。

一、治理现代化:国家治理提出的时代内涵与问题导向

从自反性现代化视角看，致力于摆脱作为社会治理模式的代议民主困境，建构与后民族国家适应的国家治理模式和运作框架，再造民主生活，成为治理革命的使命。国家治理面临的问题与国家制度的再造不仅仅是文化和制度变迁的结果，也是现代国家有意识回应全球化发展趋势的产物。

(一)治理现代化的时代内涵与治理的一般性命题

现代化与公民社会之间的关系呈现出一体化的发展特征:现代化初级阶段的国家与市场、社会等的二元分化关系发展到重新一元化的过程。这种新的一体化过程在全球范围内产生三种类型的国家治理危机:

其一，再民主化需求与发达国家治理面临治理的信任危机。20世纪70年代开始，西方国家治理的失效问题主要由“管制、福利与发展”的复杂问题，引发统治失效，政府“无能力治理”导致政治激进主义明显，而“社会因素 (如社会化的失败、传统价值观的丢失)、政治因素 (代表人民意志、引导舆论的党派体制的失败)、政府体制(无力决定和遏制对国家的普遍不信任以及不认可)”①［英］雷纳特·梅因茨:《“统治失效与治理能力:对一个理论范式的评价”》，俞可平主编:《治理与善治》北京:社会科学文献出版社，2000年版，第201页。等因素导致国家治理无力，主要表现为体制内的公众参与冷漠与体制外的“街头政治”并存的信任危机。一方面民主对民众吸引有限，公众对选举民主参与有限和情感冷漠，选举合法性受到挑战;另一方面，西方社会内部出现新一轮的分化与激进化参与趋势，外部新移民涌入与西方中产阶级整体衰落加剧了民主困境。

其二，发展中国家的民主化转型与国家治理的失败问题。近来，“民主衰退”“民主衰落”“民主撤退”“民主倒退”等概念，经常被用于描述发展中国家民主化过程出现的问题。典型表现为拉美地区“失败国家”的治理危机，全球化趋势下借助现代信息技术手段实现民主拓展，形式上民主化成为发展中国家的负面治理的因素，因为民主化并没有给这些国家带来良好的治理绩效，甚至成为有些国家治理的阻碍因素。根源在于民主与国家治理没有良性关系。

其三，第三类发展中国家治理的现代性风险与治理转型。中国国家治理属于此类。鉴于上述新老两类民主国家而言，民主代替不了有效治理，“有效性一再丧失，或长期丧失，则会危及一个合法系统的稳定性”，而“几代人时间的长期持续的有效性，也可以给予一个政治系统合法性”，“在现代世界，这种有效性主要指持续不断的经济发展”②［美］S.M.李普塞特:《政治人——政治的社会基础》，上海:上海人民出版社，1997年版，第58～60页。，中国提供了一种案例，如何将短期因发展形成的有效性转化为长久的合法性，关键在于能否实现民主与发展之间的制度关联。

(二)中国国家治理的时代性问题与发展型风险

1978年到1990年代初期，中国通过“没有政治改革的经济改革”的国家治理策略，通过较好的经济绩效奠定中国政治的合法性基础。③Susan Shirk，The Political Logic of Economic Reform in China［M］.Berkeley，CA:University of California Press，1993;张健:《合法性与政治》，《战略与管理》2000年第5期。20世纪末到21世纪初，关于市场化与全球化给中国带来的治理风险，西方学者出现了“转型崩溃”与“结构适应”两种结论。前者认为，局部危机容易导致中国国家治理的全面危机;后者认为，中国国家治理的结构仍具有相当程度的弹性与适应性。没有被触动的政党领导与国家治理高度重合的权力结构，与社会的多元化与高度流动化间的张力产生了治理的现代性风险。

第一，现代的参与性困境和大众治理激发参与爆炸的风险。当前的转型中国正在形成一个教育程度不断提高、参与意识和需求渐趋增多的复杂型社会，组织化与制度化毫无疑问是基本的政治参与方式，理性的公民个体是有序政治参与的基本要素之一。但是，现代化转型需要的成熟社会与理性公众没有随之成长，民众抗议与群体性事件不时发生。缺失有效的政治沟通机制与大众治理需求的膨胀间矛盾日益突出。中国国家治理重心已经从利益分配转向利益表达，而且部分出现从利益表达到权利诉求的公众参与形势转变，政治参与和制度输入之间的包容性与开放性矛盾需要“权利确认”和“权利救济”的民主制度支撑。

第二，多元的决策性困境和政府治理面临权威失控的风险。尽管在决策过程中，决策的多元化比较普遍，但是中国政府传统“关门式”④王绍光:《中国公共政策议程设置的模式》，《中国社会科学》2006年第5期。的决策体制对环境反应有限与迟缓仍是常态，决策在“开门”与“关门”⑤王绍光，樊鹏:《中国式共识型决策:“开门”与“磨合”》，北京:中国人民大学出版社，2013年版。的矛盾中不断磨合。政府“关门”决策或有限“开门”决策之后，公众对政府决策的否决现象增多 (涉及环保类问题与拆迁类问题最为突出)。同时在权威体制之外，移动新媒体在公众反对过程中构筑了一个新的信息传递中心及其社交网络，逐渐形成一种相对独立于传统沟通体制的新沟通体制，挑战了权威体制下的传统单向的公众沟通机制。

第三，权威的合法性困境和国家治理面临转型动荡的风险。政治领域内的现代化转型意味着公开性、透明度、责任性、制度化等趋势，法治与民主是现代政治体系互为保障的条件。上述两大现实矛盾给中国的国家治理从体制上提出了转型的必要性，从权威体制走向民权时代的趋势，中国国家治理不仅要解决转型时机、节奏和方式等难题，而且政治惯性以及利益集团等阻碍因素可能会诱发不可预期的风险。另外，中国的治理转型表现出来的拥有重要地位的非现代化或者反现代化的特殊主义模式，典型表现就是普遍和严重的腐败，以腐败为代表的特殊主义本身是治理转型的风险诱因。

二、中国国家体系内部治理失效的

问题与体制性诱因

从国家秩序视角看，国家治理的结构与秩序之间一直在调适，中国单一的以权力为中心的传统政治秩序正在转变，即以知识与权力结合的治理结构正在形成。政治中知识与权力间的内在紧张关系一直都存在，“一个人民的党和一个专业的党”的内在张力现实中表现为:政党、国家与社会各自的专业主义发展趋势和传统的国家主义秩序之间的矛盾，因而，国家内部的治理失效经常集中表现为管理失效与制度失效并存。

(一)中国国家治理中的管理失效与制度失效问题

在长期的国家中心视角中，中国的社会发展与治理没有受到重视，与市场匹配的社会秩序并未形成。“高度组织起来的和有效的党治国家逐渐退化成这样一种政体，它着迷于意识形态，在党治国家系统中缺乏有活力的社会基础，并且最终在合法或有效治理上变得越来越困难。”①Vivienne Shue:State Power and Social Organization in China，Joel S.Migdal，Atul Koholi，and Vivienne Shue，State Power and Social Power and Social Forces:Domination and Transformation in the Third World，Cambridge:Cambridge University Press，1994.p.65～88.现实表象是中国的国家治理在制度运用方面出现了部分失效问题。治理失效主要分为两大类型，一是治理过程的“产品”失效，另一深层次的是部分领域治理秩序的失效，存在的问题不容忽视。当前中国政府治理中存在三类治理失效现象:“去制度化”导致治理的制度失效，“政策管理”导致治理的信任失效，和“话语失效”导致管理的权威失效。因而，造成国家领域治理内的“制度缺场” “制度隐在”“制度骤变”与“制度式弱”的几种“去制度化”情形②李小红:《“去制度化”问题研究:基于风险社会理论的启发》，《南京社会科学》2011年第11期。比较普遍，部分领域内治理的“能力不足”与“能力超前”过度消耗了政府权威。

从国家治理角度看中国特色社会主义的政治制度及其绩效，“制度装睡”现象在一些地区和政府部门相当普遍，制度功能跟不上现代参与带来的需求，进而诱发政治风险。由于制度内的参与功能运行不足，制度外的参与逐渐成为常态。同时，价值观念上，要防止共产主义传统在现实中形成非理性的民主价值观，即因中西方在对国家治理、民主模式的理念与模式方面的差异性，错误地在“敌我”间非理性地对立。社会方面的自组织化与自我教育是疏导化解参与风险的制度化方式，关键在于制度的确认与吸纳，减少国家治理过程中不确定的诱发性危险。

上述管理失效与制度失效根源在于权威体制与现代国家治理之间的矛盾，权威体制的两个维系机制——科层制和一统观念制度受到严重挑战:科层结构承担了越来越多的治理功能，不堪重负;一统观念制度受到多元社会的碰撞挑战。③周雪光:《权威体制与有效治理:当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期。因为，制度承载不了现实需求，更解决不了现实的矛盾。另外，因权力主体、资本主体、文化主体分别依赖行政权力，形成新的权力行为模式，这种以国家形式表现出的非正式的权力行为逻辑，导致国家治理面临转型危险:体制方面将一种过渡性体制变成相对稳定的制度;发展层面，经济不仅放缓或停滞还会陷入畸形化。针对管理失效与制度失效的问题，治理需要将重心放在政治游戏规则的塑造，以及在塑造和变革规则的连续过程中所涉及的各类行为者上，④David Freeny，The Demand and Supply of Institutional Arrange-menu ［A］.V.Ostrom et al(eds.)Rethinking Institutional Analysis and Development:Issues，Alternatives and Choices［C］.San Francisco:ICS Press，1988，pp.159～209.治理将制度与不同个体与群体之间的关系转变成一种契约式的互动关系，从而弥合中国国家的治理失效问题。

(二)中国“政党-国家”体制的治理逻辑与转型的特点

改革开放以来，中国官僚体系的专业化趋势明显，以问题导向、目标导向与理性思考的国家治理不断成型。从治理现代化角度看，在知识主体与权力主体各自独立性不断增强情况下，知识主体与权力主体间从传统依附关系转化为专业性权力与民主性权力的结构性关系，这是现代国家治理需要的，关键在于通过制度性结构解决专业性权力与民主性权力间内在的结构性紧张。当前尽管革命秩序下的国家治理深度变迁，但是国家秩序赖以生存的核心治理结构仍保持完好，“政党科层、国家科层、国有经济以及结构内可供攫取和分配的资源、政党科层与国家科层包括经济之间的互联线、可用于更深地融入该结构的结构性反馈”①［匈］玛利亚·乔纳蒂:《自我耗竭式演进:政党-国家体制的模型与验证》，北京:中央编译出版社年，2008年版，第17页。，执政党与各治理主体之间形成以下四重关系②执政党与国家、社会与市场各治理主体间的关系主要有:“合一与并行”“控制与适应”“潜入与支配”三类。见丁长艳:《政党治理的现代化困境:中国共产党软实力的转型分析》，《理论学刊》2014年第9期。本文认为由于市场、社会的关系变迁，导致与执政党与国家的关系发生新变化，也导致价值体系深度变革。:

第一，与市场经济的“人事嵌入”与“权力支配”的关系。国有企业是中国共产党执政的经济基础，政党通过组织管理形成制度化的人事嵌入，支配了国有企业格局与发展。但是，国有企业并没有承担与其地位相匹配的功能与政治责任，公众的批评与不满与日俱增，根源在于政治领域内缺乏将国有企业资源有效地转化为公共服务资源的制度化机制，十八届三中全会决定中已经明确国有企业利润与国家财政之间一定的比例关系，但是，相当一段时间，以政党为中心的政治结构与市场之间的关系受此困扰。

第二，与社会领域的“有限控制”与“选择适应”的关系。与革命年代相比，中国共产党松动了消极回应社会需求的被动性，政党适应性变迁已经开始。③Democratization in China and Taiwan:The Adaptation of Leninist Parties一书认为列宁主义政党都不能容忍自然形成的公民社会与有组织的社会利益聚合;后来，他相信中国共产党采取“社团主义与怀柔”和“有限适应战略”，承认中国共产党与其他社会力量间适度的放松。见Dickson:Corporation and Corporatism in China:The Logic of Party Adaptation［J］.Political Science Quarterly，Vol.115，No.4，2000.517～541.中央对社团组织管理的政策进行属地的差异化管理政策，有选择放开社会服务类组织;共产党“先锋队”的价值预设与日常管理的领导角色在基层表现为:“党更了解群众想要什么”④［德］托马斯·海贝勒:《从群众到公民——中国的政治参与》，北京:中央编译出版社，2009年版，第68页。，可以顺利使社会根据政党的意图结构化与制度化，一般而言，在不违背宪法和法律前提下，一个政党从事的领导事务是不受限制的。

第三，对价值体系的“大众引导”与“选择收缩”的关系。市场经济发展和开放的扩大深化，多元社会的认知已经成为事实。公众越来越积极主动，部分社会群体还成为特定议题与议程的设定者，不断参与政府过程，互动中他们在潜移默化地改变着政府的行为。但是，这种改变是个案式的，因为价值体系方面的国家认知与社会认知偏离的影响是深层次的，政府宣传的价值与行为的偏离甚至背离，导致传统社会主义价值对大众的影响式微不可避免。在引导与收缩中有选择性地调整政党与大众关系，重塑社会主义价值体系内涵是当前重要任务。

第四，与国家系统的“政策领导”与“执行合一”的关系。正是政党与国家关系的模糊，导致它与市场、社会的关系以及价值体系方面的难题。上述“互联线”主要指政党与国家间关系，即政党有进入或支配国家系统的渠道等。一方面，结构上通过各级地方党委与党组嵌入基层的政权机构与群众自治机构，实现结构性支持;另一方面，执政党通过领导国家的治理政策，实现治理重心的转移，从趋势上看，由改革开放初的党政分开逐渐有选择地在政策执行方面合一，具体政策中各个党政部门的大联动的表现极为典型。

三、中国国家治理现代化的基本特征与发展维度

信息化技术已经改变了中国国家内部的权力、权利与民主之间的形态，中国国家治理的环境与需求发生双重性变迁。从政治学角度研究现代化，权威理性化、结构分化、政治参与扩大被视为从传统政治到现代政治转变的主要特征。⑤［美］塞缪尔·亨廷顿:《变动社会的政治秩序》，上海:上海译文出版社，1989年版，第101页。应国家治理两大主题——发展与秩序的需要，“中国共产党的领导人正在探索一条更安全的政治改革之路能带来更多责任、透明度和回应性的制度改革，由此构建更有效、更具合法性的治理体系，同时无需把中国共产党的执政置身于竞争性选举的风险中。”⑥［美］拉里·戴蒙德:《评王长江“中国共产党:从革命党向执政党的转变”》，《中国治理评论》2012年第1期。中国正在通过理性地对国家治理结构与模式进行转型与适应，从治理的实践问题出发，结合现代国家治理的一般特点，走一条重塑治理体系的渐进改革之路。

(一)治理现代化的结构与国家治理的基本特征

在其他条件相同的前提下，国家治理模式决定其政治运行特定的优势、负荷、困难和挑战。国家治理模式不是任意选择的，常与国家的历史有着明显的路径依赖，历史基础、转型条件与现实需要共同决定新时期中国国家治理的形态与特征。在解决国家治理“老问题”的时候， “新问题”也会产生。对于未来中国国家治理的发展而言，治理的现代化过程与方向既有现代国家的一般特征，也具有中国自己的发展特点:

第一，治理机制的科学化与治理过程的程序化。过去，中国的国家治理具有“重移植、轻创新;重形式、轻内涵”特点，学习发达国家与地区的制度与治理技术时，碎片式移植多于整体的理解与消化，创新明显不足，没有很好地实现制度与文化、伦理的统一。治理制度的法治化和行为的规范依赖科学的治理机制和具有明确操作程序的治理过程。普遍化与特殊化相统一的治理机制是国家治理中需要均衡的原则;而标准化、流程化的公共服务操作模式提供微观的条件与保障，因为微观政治参与为宏观政治参与保障现代国家治理的“议程控制”。

第二，治理制度的法治化与治理行为的规范化。治理制度的法治化伴随着经济发展带来社会利益多元化与社会结构分层化的发展趋势，特别是，当前的中国的国家治理已经成功形成一种以利益为基础的社会秩序，即从“依赖有效性的发展主义治理路径”，到“建构新秩序的国家治理模式”。这种新秩序模式基本要求就是制度自身的法治化与治理主体与对象行为的规范化，这两个过程是紧密相关的，它们是实现治理体系民主化与治理结构透明化的关键因素。

第三，治理体系的民主化与治理结构的透明化。未来一段时间，中国国家治理体系的基本内容是:“必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。”①习近平:《推进国家治理体系和治理能力现代化》.新华网2014-2-17.其中，民主执政是中国国家治理体系的三大目标之一，治理体系民主化与治理结构的透明化是相伴随的同一过程的两面。

第四，治理价值的文明化与治理对象的多元化。治理价值的文明化是基本发展趋势，对人类共同体生活与优秀文明价值的追求是国家治理的一般特征，民族主义与全球主义，或是输入与转化之间不存在本质矛盾。有选择地学习西方的“国家产品”及其背后的秩序观，不是要将中国政治秩序西方化，而是要学习变化的经济社会环境下，国家治理在制度治理与秩序建构方面的一般性规律。治理对象的多元化凸显了复合式国家治理的重要性，它的特点是分化的权力形态、多元的参与主体，平等的合作关系和多样的治理方式。

(二)日常政治:国家治理的现代化与建构现代性的新态势

从发展趋势与特征方面，中国的国家治理与西方国家治理有着相似的发展问题，只不过中国处于不同的治理阶段而已。如何将不同领域中不可预见的冲突纳入国家制度体系内部，通过制度化方式解决冲突，保持国家治理主体对外部环境灵敏的回应性，这是中国的国家治理要面对的现代命题。中国正在各个方面展现出现代化的内涵与特征，其中，日常政治是其典型特征，就其内涵主要指在不同的国家治理维度上，中国日益融入全球治理的一般进程，通过善治理念与实践引入社会力量参与治理，通过合作实现公共利益最大化， “合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效”②俞可平主编:《治理与善治》，北京:社会科学文献出版社，2000年版，第9～10页。六大要素是日常政治的民主化治理的基本原则，目的是要形成良性的社会形态，治理改变着主客体间的价值、体系、结构与行为等形态，主要表现为以下几点。

第一，开放混合型的经济治理结构。在经济全球化的发展趋势下，中国的经济治理命题已不再是是否融入的问题，而是更好地融入并获得主动权。全球化既可能是加快经济发展，传播新技术和提高富国和穷国生活水平的有效途径，同时也会侵蚀当地文化和传统，威胁经济和社会稳定。开放性是经济治理的必然前提，在此基础上，中国建立有效的稳定的经济治理结构势在必行，如何实现社会主义与市场经济之间更好的有机结合的问题，这是贯穿于中国经济模式发展的主线。十八届三中全会决定给未来发展阶段的经济治理结构指出了发展方向。“全会决定坚持和发展党的十五大以来有关论述，提出积极发展混合所有制经济，强调国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。”①习近平:《关于＜中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定＞的说明》，《人民日报》2013年11月16日。从市场化角度理顺国有企业与私营企业的关系，建立新型混合的经济治理结构，这是国家治理走向日常政治的经济基础。

第二，多元协商型的政治治理结构。根据人民论坛问卷调查中心一份问卷调查显示，“宪法和法律的权威性、公权力制约、民主化”等成为理论界对国家治理现代化这个新提法的最典型诠释。②人民论坛问卷调查中心:《理论界如何看“第五个现代化”》，《人民论坛》2014年第4期 (上)。虽然，治理有效性与否和民主之间没有直接的相关性，但是要解决权力过大产生的治理失效问题，必须要依赖民主化的治理结构。民主体系政治中有机会参与到协商活动中的行动者精英接受集体决策，这是合法性的核心，是合法性表达的开端。③John S.Dryzek，Foundations and Frontiers of Deliberative Governance ［J］.Oxford University Press，2010.143.从不同角度看，民主化治理需要拥有共同的制度平台，基于多元利益和平等的对话协商结构与机制。依托于已有的政治制度体系，构建适应中国国家发展需要的政治治理结构是关键因素。从现代政治的权源看，国家的制度特征反映了不同权力主体的谈判协议，也反映了社会的阶级结构。政治治理结构就是沟通公权与私权契约的“中介”，对于超大规模的中国社会，利益代表的过程与逻辑就是更好地“为人民服务”，政治治理要充分开发与完善各项制度的功能与结构，使政治治理结构和多元的经济社会治理需求适应，“将多元的社会利益转化为统一行动，实现对社会主体的服从。”④Beate Kouch，Rainer Eising:The Transformation of Governance in the European Union ［J］.London:Routledge，1999.14.

第三，服务合作型的社会治理结构。一般而言，社会力量的发展与经济发展结构高度相关。“东亚社会一般都有一个弱小的‘市民社会’:很少独立于国家或有能力向国家提出要求的有影响和有力量的第二团体……东亚社会确实有走向非个人化的合理性的要求;但在许多方面，这个地区的现代化选择了另一种路径。”⑤［美］霍华德·威亚尔达:《非西方发展理论——地区模式与全球趋势》，北京:北京大学出版社，2006年第36页。与西方不同的是，中国多元的经济治理结构并没有形成相应的多元社群的社会结构，原因在于，与发展主义国家的治理路径匹配，形成了与“行政吸纳政治”对应的“行政吸纳社会”⑥康晓光，韩恒:《分类控制:当前中国大陆国家与社会关系研究》，《社会学研究》2005年第6期;康晓光、卢宪英，韩恒:《改革时代的国家与社会关系——行政吸纳社会》，《中国民间组织30年——走向公民社会》，北京:社会科学文献出版社，2008年版。分类控制的社会秩序格局。从社会组织化发展程度看，这个管制性的秩序正在遭遇离心的分裂性压力，主要源于两大方面:一方面，社会舆论的碎片化与参与需求。在微博 (客)与微信 (息)产生早期，互联网社区的混乱无序与官办媒体无力应对的对比鲜明，自此开启了有别于正式政治体制外的另一种“民意需求”的社会参与，对社会治理产生正面推动作用。另一方面，社会服务的市场化与发展需求。基于市场与社会的双重需求，部分省市开始放开服务类社会组织的管理，⑦行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等社会组织实行登记管理。见《上海市社会组织直接登记管理若干规定》的通知 ［沪府办〔2014〕18号］。以服务为导向的需求给社会治理提供“进场”的“通行证”，与政府合作成为社会治理最可行的方式，但是社会服务的市场化的一个重要前提是社会治理结构的规范和成熟。

第四，多元大众型的文化治理结构。中国整体性的国家文化结构既源于国家使命，更与垂直性的权力结构密切相关。 “统治的思想与等级化的权力、垂直和自上而下的指挥关系，以及以整齐划一的方式推行的意志等，与对国家整体性的思考紧密相关。”⑧［法］让-皮埃尔·戈丹:《何为治理》，北京:社会科学文献出版社，2010年版，第14页。这一结构面临多层文化消费群体的需求挑战，消费型文化放大了国家主义的文化叙事方式及其体制之间的突出矛盾，尤其在文化产品供给方面表现集中，引起的争议尤为分散和多元，例如2013年网络韩剧《来自星星的你》和2014年电影《归来》带来主流媒体的推荐与网络社区的争论、热议，从文化产品生产、供给链与方式等方面，《人民日报》等主流媒体对这种消费型文化的反思，从一个侧面显示了国家治理结构下反思与变革文化治理结构与方式的需求。“从物质主义的、着重工作的和热心公益的价值观念，转向重视个人满足、闲暇以及‘物质的、知识的和审美的自我完善’的需要……这些价值观念经常是与对政治领袖和制度的更强烈的怀疑主义并存的，也经常是与同政治问题的更大程度的疏远并存的。”①［美］塞缪尔·亨廷顿:《民主的危机》北京:求实出版社，1989年版，第6页。如何消弭多元的、怀疑主义的大众文化心理对国家治理的离心倾向，要在多元消费型文化治理中占据主动的引导地位，因为，对抗型群体及其文化对于社会治理的影响是深刻的，传统社会价值观生成机制被颠覆。

第五，高效与负责的精英治理体制。前述几种治理结构能否有效形成，取决于中国国家治理结构中精英体制的功能发挥，因为，从“政党-国家”治理结构中分化出的市场、社会、政治与文化等领域，不可避免地带有前置结构的一些特征。一方面，中国政府实践中的“议行合一”体制，仍然负责经济、政治、社会与文化等领域的决策与执行过程，这些领域的结构如何转型和有效治理，形成一个及时回应民意的回应性政府，能够有效负责的精英政治更替体制②Jamens E.Jresisat，Comparative Public Administration and Policy ［J］.Boulder:Westview Press，2002.135.;另一方面，“强化各级公共权力的相对化”③［法］皮埃尔·卡蓝默等:《破碎的民主——试论治理的革命》，上海:生活·读书·新知三联书店，2005年版，第22页。是国家治理现代化内蕴的秩序倾向。与这种倾向适应的是“一元为主、多元参与”的决策体制以及“多元参与”的合作执行体制。在内外部权力与权利的力量结构分布不均衡情况下，非制度化激励往往容易抵消制度化激励的正效应，因为，“发展型仍然是其主要特征，这不仅因为改革给予了一种经济激励，而且因为把经济发展与政绩联系起来的干部责任制给予了一种政治激励。”④Maria Edin:Local State Structure and Developmental Incentive in China ［A］.Richard Boyd and Tak-Wing NGO(eds，).Asian States:Beyond the Developmental Perspective［C］.London and New York:Routledge Curzon，2005.110～120.只有通过精英激励机制的外部力量均衡与内部政府系统强化制度与政策执行力，才能实现重塑精英治理的有效性。四、中国国家治理现代化与体系均衡的基本原则

上述回归日常政治的中国国家治理，如何形成治理体系内部多元治理主体的之间的凝聚力，即社会转型时期国家治理内部的整合十分重要，一种过渡性的政治权威的需要是存在的，但是，将对权威的依赖与服从关系转移到国家的制度身上，这是国家治理现代化的最终导向，制度对于国家治理与政治稳定的积极影响已是基本常识，这种治理方式是最稳定和持久的。工业化、城市化、市场化等现代性因素颠覆了传统国家与社会关系的秩序结构，相对于前述发达国家与发展中国家面临的国家治理难题而言，中国的国家治理有其特点的治理资源和条件。

第一，规范国家的权力结构及其行为方式。国家治理现代化围绕的核心是公共权力运行问题，围绕权力的运行特点与方式，需要在五大方面进行系统规划:“公共权力运行的制度化和规范化、公共治理和制度安排的民主化、宪法和法律成为公共治理最高权威的法治化、有效维护社会稳定和社会秩序的效率化、国家治理体系的协调化”⑤俞可平:《衡量国家治理体系现代化的基本标准》，《北京日报》2013年12月9日。。国家治理体系的现代化为治理能力现代化奠定结构基础，国家治理能力的现代化为现代国家治理体系提供现实条件，两者的联接点在于制度化。制度共性在于它构建社会互动的规则，并且这套规则是稳定地能够不建立同权力主体间的制度化关系，其中不同治理主体之间的权责均衡是关键，治理过程的公开性与透明度是保障，不同领域、不同程度的合作是常态。

第二，开发国家已有的组织资源与权力资源。一定阶段内，中国传统的组织化调控仍是国家治理的重要特征。“社会的再组织化是支撑中国国家治理和社会转型的核心主导机制”⑥唐皇凤:《新中国60年国家治理体系的变迁及理性审视》，《经济社会体制比较》2009年第5期。。转型阶段需要国家权威与治理制度都具有一定弹性，正如本杰明·李本所指，自2000年以来，中国的法治化进程出现“法治-稳定悖论”，一个原因重要是“为了应对未知的突发情况，中国政府不希望自己受制于法律约束，相反它需要使政体时刻保持一定程度‘弹性’。”①Benjamin L.Liebman:Legal Reform:China's Law-Stability Paradox［J］.the Journal of the American Academy of Arts＆ Sciences，143:2，2014.96～109.转型阶段国家治理结构内保持一定程度的弹性，能够有效解决国家的整合与协调问题。因为制度的韧性与弹性可以协调治理主体关系形态和拓展发展空间。但是，如何让组织与权力在公开化与法治化条件下，保持国家治理过程的适度弹性不至于走到反面，国家治理不可避免地要在制度与程序方面“规训权力”和“保障权利”。

第三，平衡效率与道德的制度化激励结构。中国国家治理的一个重要资源是治理效率，面对新老问题，国家动员体系承担生产效率的重要功能，已有的政治与组织动员结构能很快实现最大效率，但是随着人数规模与环境变化，动员效率开始下降。新兴发展中国家治理最大的难题是:存在大量的多元团体，不能动员社会力量生产财富，强制限制多元化趋势会提高治理成本。对于中国而言，是要将新生的社会团体纳入具有道德激励与约束的制度化结构，平衡效率与道德的关系。中国的国家治理结构已具备高效率的动员体系，效率只是国家治理的一个目标，并非惟一目标，道德体现的现代价值取向是更高层次的制度性的整合要素，社会主义核心价值观提出的目标如何体现在国家治理结构与制度方面，这是治理体系现代化的制度化过程的基点。

国家经济的兴衰与政治稳定具有弱相关程度，但是，对于转型国家而言，一段时间内经济兴衰与政治稳定的相关度还是比较高的。然而，国家经济的兴衰与能否有效限制分利集团的行为和影响直接相关;为了经济社会发展，必须在制度上限制既得利益集团的影响。从这个维度方面看，中国的国家经济发展与利益集团的关系主要是一种体制下的约束机制，通过执政党的党组与组织人事、以及资源给予等约束关系，而外部民众的接受度与政策之间的适应与认可关系并没有形成一种常规化的约束机制。因此，迅速地建构起真正具有效能的现代制度化激励机制十分必要。中国大规模的工业主义催生了与之相匹配的治理结构与治理秩序，形成市场经济、法治政府、公民社会相互合作的现代国家治理结构，为实现这一发展目标，制度转型与制度成长是基本的联系纽带。正在由自发状态变成一种理性自觉，国家主体性日益明显是治理的重要特征，中国元素日益成为治理主体考虑的重要要素，凸显了国家治理的问题本土意识，中国国家制度建设逐步从仿效西方和仿效苏联，迈向建设具有中国特色的社会主义制度建设。