国外政府特设机构对规范我国政府融资平台的启示

吴有红

新型城镇化要求在稳步提高城镇化率的同时全面提高城镇化质量，提升城市可持续发展水平，从而需要各级政府加大公共投资力度。然而，相对于巨大的城镇化融资需求，公共投资建设资金来源仍然面临严重短缺。在地方政府直接举债的“前门”尚未敞开的条件下，通过政府融资平台对外举债不得已成为地方政府融资的普遍做法。综合看，政府融资平台在促进地方经济发展、推动城镇化进程中发挥了巨大作用。尽管政府融资平台在发展中出现一些问题，但也要看到，当前我国城市建设融资渠道狭窄，与巨大的城镇化融资需求之间存在突出矛盾，今后一个时期，公共工程建设领域仍需政府融资平台继续发挥重要作用，对融资平台的科学态度应是规范中发展，发展中规范。

纵观世界各国，尽管从形式和名称上看，没有政府融资平台，但很多国家特设的政府机构（包括一些公营企业）实际上承担了政府融资平台的职能，与我国地方政府融资平台的作用类似，总结这些国家的经验，对当前我国地方政府融资平台的规范发展和风险防范具有重要意义。

设立政府特设机构代替政府履行公共工程投资建设的特定职能，是各国较为普遍的做法

公共工程建设领域普遍存在一定程度的市场失灵，弥补市场失灵或由政府直接投资建设，或由特设机构代替政府履行相关职能。从世界范围看，由中央或地方政府成立特殊目的机构代替政府行使公共工程投资建设的职能，是一种比较普遍的做法，如美国田纳西河流域管理局、日本公团和南非国家道路公司等。这些特设机构的共同特点是，代表政府投资建设公共工程，虽有经营性收入但并非以盈利为主要目的。与由政府直接投资建设公共工程相比，特设机构搭建了政府与金融市场之间的桥梁，较好地解决了非经营性公共工程的市场化运作问题。例如，田纳西河流域管理局的主要职责之一是向田纳西河流域内的企业、政府机构、居民等提供廉价、稳定的电力。联邦政府还设置包括电力零售价格、消费者满意度调查指数等指标，来考核其职责履行情况。自成立至今，田纳西河流域管理局既享有政府资源又兼具私人企业灵活性和主动性，经营成绩斐然。

既然融资平台因特殊目的而设立，当与特殊目的相关的环境发生变化或特殊目的已经实现时，政府便需要对融资平台的职能定位进行调整甚至将其撤销。例如，在二战后日本经济恢复和高速增长时期，民营企业实力较弱，仅依靠民间资本不足以支撑高速公路、机场等基础设施的投资建设需求，日本公团应运而生。随着经济发展到一定水平、城镇化完成后，公团也就基本完成了其历史使命，公团运作中长期隐藏的问题和弊端也日益显现。从20世纪90年代起，日本政府对包括公团在内的各类特殊法人进行撤销、私有化、转制、整合等改革。

通过立法程序，明确规定特设机构的职责、宗旨、经营边界、公司治理、信息披露、监督机制等重要事项

发达国家普遍通过制定专门的法律法规，对特设机构的职责、经营范围等重要事项加以明确规定，相关事项的调整也需履行法定程序。如美国国会通过的《田纳西河流域管理局法》，从法律层面明确规定了田纳西河流域管理局作为联邦特设机构的职责、责权利及运作机制。1999年起联邦政府停止对田纳西河流域管理局非电力项目的预算拨款、2003年调整董事会构成等事项，也是先由国会通过相关法案后再施行。又如，澳大利亚昆士兰州议会1988年通过的昆士兰州国库公司法，对该国库公司的法律地位、目标、职责、权利、公司治理、组织结构、业务运作、监管等相关事项，做出了明确的规定。

尽管我国省市县级政府均有履行政府投融资职责的融资平台，但迄今为止，对数目众多、债务余额庞大、投资建设任务繁重的融资平台的职责、投资边界、融资来源、决策机制、考核机制、问责机制等重要事项，并无明确、系统的法律规定。建议借鉴有关国家为政府特设机构专门立法的经验和做法，由地方政府通过制定地方性法规，对政府融资平台的上述重要事项做出明确规定。

建立强制性信息披露制度，提高信息透明度

美国田纳西河流域管理局、澳大利亚地方国库公司和南非国家道路公司等特设机构，均被要求披露详尽的经营和财务信息。如田纳西河流域管理局须按照《政府绩效和结果法》的要求，定期向国会和总统提交经营和财务方面的报告，并在官方网站公开披露上述报告，供社会公众下载和阅读。强制性信息披露制度提高了特设机构的信息透明度，有助于防范财务风险、提升运营效率、保护债权人利益，方便对其有效监管。

当前，我国地方政府融资平台的运作几乎是个“黑箱”，除部分平台公司在债券募集说明书中披露有限信息外，公众几乎无法了解平台公司的经营和财务状况。在信息严重不对称的情况下，公众甚至监管部门对部分融资平台资产质量良莠不齐、资产价值高估、债权保全措施薄弱、融资担保不规范等问题并不十分清楚，潜藏了很大风险。信息的不透明还容易带来融资平台的经营低效、关联方利益输送、政府官员寻租腐败等诸多问题。建议借鉴国际经验和做法，参考我国上市公司信息披露制度，建立并逐步完善政府融资平台的强制性信息披露制度，明确融资平台应当披露和报告的信息范围，形成对违规信息披露的惩罚机制。

明确特设机构与政府的责权利关系，健全法人治理机制

从美国、澳大利亚、南非等国家特设机构的运作机制看，特设机构虽由政府设立，但仍保持独立的法人实体，与政府之间的责权利也比较明确，具体体现为以下两方面：一是普遍以专门法律为基础，明确特设机构与政府之间的责权利关系。在法律层面对融资平台和政府的责权利作出明确规定，既有利于防止融资平台出于盈利目的而随意调整经营范围，也可约束政府对融资平台的不当干预。如田纳西河流域管理局与美国国会、其他联邦政府机构等各方的责权利关系就很明确地体现在《田纳西河流域管理局法》中。日本公团、澳大利亚地方国库公司和南非国家道路公司与政府的责权利关系也分别体现在特定法律中。二是确保特设机构的独立法人地位。董事会在公司治理和经营管理中居于核心地位，且运作较规范。政府或政府主管部门与董事会之间有较清晰、合理的边界，政府通常拥有董事会成员任命、绩效考核等权利，而投融资决策、经理层人事任命等其他重要事项则由董事会负责，政府不能干预。

我国地方政府融资平台与政府之间的责权利关系不清晰、平台公司法人治理结构不健全等问题非常普遍，亟须依法约束政府行为，确保融资平台的独立法人地位，并在此基础上健全以董事会为中心的法人治理结构。