新型城镇化背景下的农民工住房状况

范雷

在新型城镇化背景下，农民工在城镇自有住房的获得关系到他们在城镇的定居及社会融入。从目前情况看，城镇外来农业户籍家庭在城镇的住房状况并不乐观。他们在住房产权拥有、住房类型、住房质量、住房面积，以及城镇保障性住房拥有等方面，均落后于城镇本地农业户籍家庭和非农户籍家庭。在我国目前的城镇化进程中，农村人口在住房市场中市场能力的缺乏，以及户籍制度影响下的城镇保障性住房获得条件的阻隔，严重影响着农村居民在城镇获得住房的可能性，也阻碍着我国城镇化进程的进一步发展。因此，建立有利于推动城镇化进程，使外来人口获得住房保障的住房制度尤为重要。

农民工群体是我国工业化、城镇化进程中的主力，他们在城镇的有效融入、公平享受公共服务和社会福利成为我国城镇化发展的关键。长期以来，在城乡二元社会结构的影响下，农民工群体以往返于城乡的方式在城镇务工，虽然极大地推进了我国城镇化建设的发展，但其自身却无法真正在城镇落户。其中，除了户籍制度等因素的影响外，农民工在城镇住房市场化背景下，缺乏市场能力，且难以享受城镇保障性住房等，也是其难以真正落户的重要原因。改革以来，我国城镇居民住房在延续建国后再分配住房体制基础上，经过再分配与市场化并轨住房体制，最终走向了市场化住房体制。城镇居民的住房条件得到较大改善，城镇居民的住房自有率得到较大提高，住房的市场化程度不断增加，住房价值持续攀升。而农民工群体则在参与城镇化建设进程中，并未有效享受城镇住房市场化的成果，无论是其在城镇的住房自有率、还是住房质量及居住设施条件，均处于城镇住房市场的边缘。本文通过中国社会科学院社会学所主持的中国社会状况综合调查2011年和2013年数据（CSS2011、CSS2013），对农民工群体的住房状况进行描述和分析，以引起社会对新型城镇化背景下农民工在城镇住房问题的关注。

就一般情况而言，城镇化的迅速发展将有效推进城镇住房市场化的提高，城镇化所带来的巨大的增量住房需求得以释放，农村人口从农村向中小城镇、由中小城镇向大中城市、由大中城市向特大型城市梯度转移、定居。城镇人口的增加不仅推动着城镇规模的扩大，也带来了住房市场化条件下庞大的住房需求。但在我国目前的城镇化进程中，农村人口在住房市场中市场能力的缺乏，以及户籍制度影响下的城镇保障性住房获得条件的阻隔，严重影响着农村居民在城镇获得住房的可能性，也阻碍着我国城镇化进程的进一步发展。就目前我国农民工在城镇的住房状况看，主要表现为以下特点：

（一）住房产权方面，农村进城务工人员的城镇住房自有产权比例较低。

调查结果表明，目前城镇常住人口家庭中，有70.7%的人居住在自有住房，有20.7%的人虽有自有住房但目前租住各类住房，有8.6%的人没有自有住房。从户籍及流动情况看，表5显示，城镇常住人口中，现住房自有产权方面，本地非农户籍居民最高，84%的人拥有现住房的产权；其次为本地农业户籍，其现住房产权自有率为79.4%；而外来非农户籍人群中有54%的人租住住房，其现住房现住房产权自有率为46%；而外来农村户籍人群有76.8%的人租住住房，表明农村进城务工人员在城镇的住房产权状况较差（见表1）。

表1：分户籍及流动状况现住房产权拥有情况 单位：%

表2：分户籍及流动状况现住房构成情况单位：%

表3：分户籍及流动状况现住房质量情况 单位：%

表4：分户籍及流动状况现住房面积情况 单位：%

表5：不同户籍分类的自有住房产权所有者单位：%

表6：分户籍及流动状况现住房不平等状况

（二）住房构成方面，本地农村户籍人群的居住状况相对较差，外来农村户籍人群次之。

调查结果显示，从房屋类型看，本地农村户籍的现住房类型以3层以下楼房和平房占多，合计为57.5%；外来农村户籍人群次之，其现住房类型为3层以下楼房和平房合计为33.4%；而本地非农户籍和外来非农户籍的现住房类型则主要以6层以下楼房居多。

从房屋结构看，本地农村户籍人群现住房中，20.5%的人住房为砖木结构；外来农村户籍人群因在城镇务工而租用城镇居民住房，因此在房屋结构上与本地非农户籍差别不大（见表2）。

（三）住房质量方面，外来农村户籍居民居住质量较差。

调查结果显示，从厨房、厕所、自来水、洗浴等方面的独用情况看，本地非农户籍居民的居住质量较高，86.9%的人拥有全部的独用设施；而外来农村户籍居民居住质量较差，61.5%的人拥有全部的独用设施，而18.7%的人则无一项独用设施（见表3）。尽管外来农村户籍人群大部分租用城镇居民住房，而在住房构成上与本地非农户籍人群没有表现出明显差别，但在住房质量上出于居住成本考虑，外来农村户籍人群更易选择低租金的居住质量较差的住房居住。

（四）住房面积方面，外来农村户籍人群的家庭人均居住面积最少。

我们将城镇常住人口家庭人均居住面积分为五等分。其中，最低组平均为10.7平方米，次低组平均为21.1平方米，中间组平均为29.1平方米，次高组平均为40.8平方米，最高组平均为87.7平方米。城镇常住人口家庭人均住房建筑面积平均为32.5平方米。

表4显示，以户籍及流动情况看，本地农村户籍居民人均居住面积最高，人均44.9平方米；本地非农户籍居民其次，人均32.5方平米；而外来农村户籍居民居住面积最低，人均21.1平方米，56%的家庭人均面积处于最低组。

（五）城镇保障性住房分配过程中，农村户籍居民难以获得。

随着中国城市化进程的快速推进，人口向大城市的流动加剧了大城市居住紧张状况；同时住房市场化过程中住房价格的快速上涨也使得城市低收入居民的居住状况日益恶化。为解决上述问题，各地政府自2000年代中期借鉴发达国家经验，开始了面向城镇中低收入住房困难家庭提供保障性住房的建设，并在2010年代初期加快了这一进程。

保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房。到2010年底，中国城镇保障性住房覆盖率已达7%到8%，1140万户城镇低收入家庭和360万户中等偏下收入家庭住房困难问题得到解决。据CSS2013数据，目前城镇常住人口家庭中租住廉租房比例为5.1%，购买保障房比例为2.9%。

从调查结果看，由于保障性住房的制度设计较多地考虑到本地非农业户籍家庭的住房需求，致使农业户籍人口家庭无法获得城镇保障性住房。调查显示，本地农村户籍和外来农村户籍家庭目前自有住房产权住房中，购买保障性住房的比例仅分别为0.5%和0.1%，而本地非农户籍及外来非农户籍家庭购买保障性住房比例则分别为3.1%和1.6%，远高于农业户籍家庭。

综合上述指标看，除住房构成一项外来农村户籍群体与非农户籍群体较为一致外，在住房产权、住房质量、住房面积方面、保障性住房拥有率均低于其他群体。而从在本地居住时间看，外来农村户籍群体中53.2%的人在本地居住时间达5年以上，平均居住时间为6.6年。2013年底，我国城镇常住人口73111万人。经计算，外来农村户籍人口在城镇常住人口中的比例为14.8%，其人口规模估计达到10820万人。因此，改善这一群体在城镇的居住条件成为一项巨大的社会工程。

长期以来，城乡二元结构所导致的城乡分离，使农村居民无法在城乡间流动，更勿论其在城镇的定居。随改革进程的推进，农村居民进城务工的障碍基本消除，但其在城镇的定居则因住房问题始终无法真正解决。由于农村进城务工人群被屏蔽在城镇住房再分配体制之外，不能获得城镇住房再分配体制的福利，也就无法获得再分配体制转轨中所转移的市场能力。而在城镇住房全面市场化的状态下，外来农村户籍人群唯有依靠其自身收入来实现其在城镇的以市场为基础的住房货币化分配。相对于外来农村户籍人群在城镇务工所受到的来自就业、医疗卫生、教育等公共服务限制，其在住房方面的状况就更为艰难。这也是造成这一群体在城乡间“候鸟式”流动的关键性原因之一。相比住房再分配体制转型过程中城镇居民间所表现出的住房不平等，外来农村户籍人群面对貌似公平的住房市场所承受的住房不平等程度则更甚。因此，以往当我们探讨城镇住房市场化获得机制的时候，均是以再分配体制的存在为前提的。而真正需要以自身市场能力获得城镇住房分配的外来农村户籍人群，在住房市场化体制下却表现出无能为力。

2000年代中期政府在解决城镇中低收入住房困难居民住房问题的同时，也意识到了外来农村户籍居民的城镇住房需求。原建设部于2005年初首次将研究解决农民工住房问题列为年度工作重点，2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中明确表示，要多渠道改善农民工居住条件。2007年原建设部《全国住房公积金缴存使用情况》首次提出，应将住房公积金制度覆盖范围扩大到包括在城市有固定工作的农民工在内的城镇各类就业群体。但城镇保障性住房建设依旧延续了再分配体制的特征，也就无法解决外来农村户籍人群的城镇住房需求。

随着住房市场化的推进，原有的再分配体制中的相关因素淡出或合法转化为市场能力之后，保障性住房制度的成败就成为衡量和评价市场化体制下住房平等的关键。因此，建立有利于推动城镇化进程，使外来人口获得住房保障的住房制度尤为重要。我们必须认识到，一个将外来农村户籍群体摈弃在外的住房市场化体制和保障性住房体制，就必然带有再分配体制的印记，或者说也只有再分配体制的变相存在，才会衍生出将外来农村户籍群体摈弃在外的住房市场化体制和保障性住房体制。

2013年底中央农村工作会议将城镇化时间表进一步细化，提出了三个“1亿”目标。所谓三个“1亿”，即到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化。因此，重新审视以往的保障性住房制度，放开保障性住房申请者的户籍限制，对保障性住房实施严格的准入、退出机制设计并严格监管，就成为今后保障性住房制度发展的必然方向。