PPP融资模式研究——以A项目为例

王晓强 崔 斌 马春生

中国建筑第七工程局有限公司(450000)

随着PPP模式在全球范围内的发展，我国也逐渐开始推广公私合作投资建设的模式，特别是在公共产品建设中采用PPP模式，对政府、私人部门和公众都有重要的意义。

1 PPP模式的理论基础

1.1 PPP 模式的内涵

PPP是Public-Private-Partnership的缩写,即公私合伙制，简单的说就是公共部门与私人部门构建伙伴关系共同提供公共产品或服务的一种方式。可以从广义和狭义两方面来理解PPP，广义上指不同性质的部门在提供公共产品时建立起来的一系列合作关系，狭义上可以认为是一系列融资模式的总称，比如BOT、BT等，侧重强调合作者之间资金使用、风险分担及利益分配。

根据国内文献研究，由于我国实行以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的经济政策，所以，PPP模式中的私人部门应该包括国家控股的企业及集团。PPP模式强调将私人部门的管理经验及私人资金引入政府主导项目中，其中私人部门包括各种类型的企业。

1.2 政府投资公共项目的必要性

古典经济学指出，在理想状态下的价格和竞争机制，能够自发地对经济活动进行调节，但是现实经济体系中都存在不同程度的“市场失灵”，达不到帕累托最优解，特别是在公共产品和服务领域，市场机制得不到充分的发挥，价格也不是真实的均衡价格，原因表现在，其一，公共产品和服务在市场条件下会导致供给不足，“理性经济人”理论中的私人投资者会首先考虑利润，当投资者的投入不能带来足够的利润，投资者会降低投资意愿，最终的结果会导致老百姓生存需要的公共产品供给不足。其二，私人投资者投资公共产品，为获取利润，他们必然会提高定价、降低成本，这样会削弱公共产品或服务的社会性，影响产品的质量，给整个社会带来损失，必然会影响社会的和谐发展。

1.3 政府直接投资存在的问题

1）信息不对称可能造成“政府失灵”。政府失灵指政府做出了降低或者并不能改善经济效率的行为。制定科学的计划需要掌握充分的信息，现实情况中政府获取信息的方式有限，很难获取供求状况的全部信息，也很难预测可能发生的连带效应而导致资源的浪费。

2）政府投资公共产品和服务受到资金的限制。公共产品多为公益性项目，涵盖面广、投资大且运营期较长，但是随着国民经济的发展，人们对公共产品的需求与日俱增，所以单纯依靠财政资金的投入很难满足人们对公共产品的需求。

3）政府负责管理项目，影响项目效率。政府直接投资公共产品，在项目建设中，政府需要负责日常管理、监督、维护及运营中的具体事务。具体性事务需要消耗人力、物力及财力，这些成本会直接抵减社会生产的资源总量，造成效率损失，而且政府部门不是专业的施工管理单位，缺乏项目管理的经验，影响项目运营效率。

1.4 公私合作的必要性

1）缓解财政压力，转变政府职能

私人部门参与公共产品融资，会极大地减轻政府的财政压力，结余的资金可以投入到其他领域。此外，私人部门参与技术支持项目的设计、施工、运营管理等工作，政府可以从项目具体管理中抽身出来，由项目提供者转变为监管者，从事政府擅长的规划、协调等工作，更好地发挥政府职能。

2）专业的管理手段和理念可以提高效率

私有企业一般有较丰富的从事项目建设运营的经验，工作人员专业化水平高，具有先进的管理方法，私有企业的加入能够提高资源利用效率，加强运营水平。

3）公私部门发挥各自优势来分担风险

市场经济中公私部门各自扮演着不同的角色，有着不同的作用。政府具有手续办理、政策制定方面的优势能力，而私人部门具有经营产品、应对市场竞争等方面的优势能力。公私合作能够弥补双方的不足，充分发挥各自的优势。

1.5 采用PPP模式应注意的问题

PPP模式的应用不应损害公私双方的利益，但政府和私人部门双方的立场是存在矛盾的。政府需要考虑公共项目是否质优价廉且产生社会效益，是社会公众利益的代表；而私人部门追求的是自身利益的最大化。公私合营双方在签订契约时需要考虑全面，尽量覆盖项目建设和运营期间的各个方面，主要包括但不限于以下方面。

1）模式选择的问题

近年来随着PPP模式的引入及发展，其在公共项目建设中的优势使得PPP模式受到广泛的关注。但对于具体的项目而言PPP模式并不是万能的，也可能成本超过传统的政府直投模式。政府广泛采用PPP模式原因之一是资金不足，但是不能将资金问题作为采用PPP模式的决定因素，而应该综合考虑各方因素来决策PPP模式是否的确有利于提高经济和社会价值。

2）法律的问题

PPP模式实质上是公私双方的契约关系，政府将项目外包给私人部门的一种形式，具体包括公共项目的特许经营合同、承包合同、回购合同、管理合同等方面。作为合同式的投资方式，政府与私人双方的权利和义务以及风险分摊等内容应体现在合同中。政府和私人部门的合作中，政府拥有行政权利常常处于强势地位，私人部门则需要法律来保护自己的利益。因此为保证公私合作过程的公正合法，政府要坚持公开、公平、公正的招标和拍卖，应对法律方面的问题加以关注。

3）产品定价的问题

价格是公共产品发挥效益的直接影响因素，为提高公众的福利水平和实现社会效益，政府希望公共产品的价格低于市场水平。而私人部门希望产品定价在市场水平以实现经济效益。通常的做法是政府主导价格水平，在低于市场价格时弥补私人部门的损失。在这种缺乏竞争和成本约束的做法中，私人部门就缺乏降低成本的动力，这必然会导致社会资源的浪费。因此，科学的定价以实现项目的经济和社会效益是PPP模式应用要注意的问题。

4）控制权分配的问题

PPP模式应用中，政府最大社会效益目标和私人部门最大自身利益目标存在矛盾，双方都想通过拥有控制权来做出有利于自己的决策，控制权分配是公私双方关注的焦点问题。因此，公私双方都需要在契约中约定双方的控制权及剩余控制权的分配方案来优化配置。

2 A项目采用PPP模式探讨

2.1 项目简介

经我方（甲公司）领导与平原新区管委会深入洽谈，决定投资建设平原新区新型城镇化社区（安置房）和标准厂房，我方负责平原新区核心区滨湖小镇二期、龙源新镇二期两个农民安置项目和祝楼乡标准化厂房、原武乡标准化厂房两个项目的开发，总建筑面积约93.2万m2，其中安置房面积约56万m2，标准厂房面积约37.2万m2。该项目授权乙公司（甲公司的子公司）实施。

2.2 A项目PPP融资模式的决策原则

决策贯穿于整个项目运行的各个阶段，上一阶段的决策在一定程度上会影响下一阶段的发展。公共产品的实施结果有一定的滞后性，决策的结果有时难以预见，因此，应遵循一定的原则来重视决策工作。

1）基于信息原则

充分的信息是做出科学决策的保障，信息对决策有导向作用。在信息化时代，各方面的信息充斥周围，因此，面对复杂的决策问题时，要广泛搜集信息，做好处理加工工作，使得加工后的信息为决策提供帮助。

2）系统性原则

公共产品的建设对周边的经济、社会、环境等都有一定的影响，与外部社会具有关联性。因此，在项目决策时应该考虑周边的环境不能只考虑项目本身，处理项目与外部环境及项目间各要素的关系，根据系统分析的原则科学决策。

3）动态性原则

公共产品的建设需要的时间较长，而产品本身及周边环境处于不断的变化中，因此决策需要考虑事物的动态变化，遵循动态性原则。公共产品的使用效果具有一定的滞后性，在宏观决策中应保持适度超前的规划，具备前瞻性，同时在决策中应留有空间应对变化的形势。

2.3 A项目PPP融资模式的参与者

合作开发中，责任的界定和风险的分担是不可避免的问题。PPP融资模式为我们提供了有效的原则，即把每一职责分配给最有能力承担的一方，这样有利于问题的解决和项目的完成。

2.3.1 PPP模式的主要参与者及其职责

1）平原新区管委会

政府是安置房及厂房建设的发起者，决定项目最终的实施，政府具有管理者和授予方的双重身份，批准安置房及厂房的PPP项目，授权私人单位进行建设并监督运行实施情况。同时，政府提供一些优惠政策及措施来鼓励私人部门积极参与。平原新区政府协助项目公司办理施工、建设、验收中的各种资质证件，平原新区财政为项目建设的成本补偿提供保证。

2）乙公司

乙公司在甲公司的授权下管理项目公司，注入股本资金，负责资金筹措和项目的实施，包括前期计划和可行性研究、融资、建设以及与有关方面的沟通协调。

3）特殊项目公司（SPV）

SPV是乙公司和平原新区管委会共同成立的自主经营、自负盈亏的项目公司。在安置房及厂房的建设中，SPV是PPP项目的执行主体,负责安置房的管理，承担债务责任和项目风险。

图1 A项目具体职责分担图

4）金融机构

金融机构指项目融资时提供资金的商业银行及非银行金融机构。根据项目本身的规模、管理者的经营管理能力和资金状况，SPV有时需要金融机构提供贷款，主要是商业银行或信托公司。

2.3.2 参与者利益分配

公私双方如何对收益进行分配是A项目建设PPP融资模式能否实现的一个关键问题，通过PPP模式的研究，应该注意以下几点分配原则：私人部门收益不能少于正常情况下的平均收益，这是双方合作的基础；投入资金的风险与收益对等；充分考虑市场的运行，通过市场双方力量的对比来调节安置房建设收益分配。基于上述原则，平原新区管委会根据项目建设资金总投入为乙公司划定相应地块约3000亩，以该地块土地出让收益平衡乙公司开发建设资金。若该地块出让收益不足覆盖乙公司在安置房开发项目的资金投入，由管委会从财政资金中补齐；若该地块出让收益超出乙公司在两个项目的资金投入，在扣除保障房开发成本、土地整理成本后，由双方按协议比例分成。

2.4 A项目PPP融资的组织结构

上文对PPP融资模式主要参与方的职责和义务的分析，每个参与方与项目公司都是一种双务合同的关系。通过对PPP模式运行思路的研究结合项目可研报告，提出A项目的融资组织结构。

图2 A项目PPP融资组织结构

通过对A项目采用PPP模式的探讨，引入私人部门在参与方的责任负担、利益分配和融资组织结构方面均得到有效解决。采用PPP融资模式可以满足平原新区政府对安置房及厂房的多方面需求，包括村民对住房需求改善的要求，减轻政府财政压力，增加公众福利，提高安置房建设效率等方面。因此，采用PPP模式建设安置房及厂房项目是可行之选。