农村残疾人就业保障问题研究<br/>——以东北为例

农村残疾人就业保障问题研究
——以东北为例

2014-03-04刘婧娇宋宝安

西北大学学报（哲学社会科学版） 2014年2期

刘婧娇，宋宝安

(吉林大学哲学社会学院, 吉林长春　130012)

一、研究背景及文献回顾

邓朴方同志多次指出,残疾人就业是整个残疾人事业的核心部分,残疾人事业中其他各项组成部分都可以说是围绕残疾人就业问题而展开,残疾人就业问题能够得到妥善解决,其他问题的解决相对就容易得多。“就我国的国情而言,就业是残疾人最大的保障,只有通过就业,才能实现其劳动权益和自身价值;才能以平等的姿态真正参与社会活动,提高社会地位,实现平等、参与、共享目标。”[1]农村残疾人占全国残疾人总数的75%,而且农村残疾人在就业选择、就业类型、就业环境等方面均与城镇残疾人、农村居民有着很大的差别。因此，将“农村残疾人”从“残疾人”这一宏观大群体中抽离出来进行针对性的研究具有一定的现实意义。

考察国内外对于残疾人就业保障问题的研究,可以发现残疾人就业保障问题并不是我国的特例,它是存在于世界上许多国家的普遍社会问题。但是从时间上来看,国外对于该问题的关注较早。20世纪70年代 Ssad Zag, i W illiam H.McBroom和John Collette对残疾人就业的意义进行探讨,同时运用统计学方法分析当时残疾人就业现状和影响因素。随后,20世纪80年代,Donald O. Parsons等人运用劳动经济学的基本原理进行了一系列研究,这些研究为之后的残疾人社会保险项目以及残疾人劳动参与率和就业率的相互关系研究奠定了基础;上世纪80年代末,Bound提出运用社会实验方法来研究残疾人就业的主张,并对之后的相关研究产生了深远影响;20世纪90年代中期以后,加拿大的残疾人政策和《美国残疾人法案》的颁布引起了学者的关注而逐渐成为研究热点[2]。

我国残疾人就业保障的研究较国外晚了近二十年,直到20世纪90年代该方面的研究才逐渐增多,这也与当时的国家综合发展程度有关。国内对残疾人就业保障的研究包括对残疾人就业现状的研究[3];对残疾人就业保障存在问题的研究[4];对这些问题产生原因的研究,其中包括社会排斥[5] [6]、就业保障中的制度障碍[7]、就业信息渠道不通畅[8]和残疾人自身就业能力限制[9];对完善残疾人就业提出的对策研究[8][10][11]。而以农村残疾人为研究对象,探讨农村残疾人就业保障问题的研究依然为数寥寥。本文以“农村残疾人”为研究对象,以东北农村残疾人社会保障与社会服务体系的调研为依据,从需求的角度分析当前农村残疾人就业保障中存在的种种矛盾，并基于论断提出完善农村残疾人就业保障的相关对策与建议。

二、农村残疾人就业保障中现存的矛盾分析

残疾人就业保障是残疾人社会保障的首要内容,它是以国家为主体,社会为依托,在法律的强制力下,为保障残疾公民的基本生活和自我发展,通过提供各种就业服务和扶助以帮助其参与劳动就业的各种政策和措施。完善的就业保障,可以使残疾人成功反贫困,进而有利于社会生产力的提高和社会秩序的安定。然而本次调研发现,在东北农村,残疾人就业保障仍然存在很多的漏洞和问题,农村残疾人就业的相关需求并未得到满足。

(一)普遍的职业诉求同畸形的社会观念间的矛盾

本次调查数据显示,东北农村16岁及以上年龄的残疾人就业率*这里的就业,主要指农村中经营养殖业、个体服务业、进城打工或者在农村被雇佣,而农村固有的种植业对于劳动力的吸纳并未列入考虑范围。为6.8%,其中男性就业率8.3%高于女性4.1%,41～50岁年龄段就业率最高,为10.4%,其次是31～40岁,就业率为8.0%,大学及以上学历的残疾人就业率最高为22%,其次是高中和中专学历者,就业率为15.6%,从残疾类型来看,肢体残疾者就业率最高,为8.5%,其次是听力残疾者7.3%。但无论从性别、年龄、文化程度还是残疾类型来看,农村残疾人就业率低下已是不争的事实。然而,低下的就业率并不完全因为残疾人主观不愿意参与劳动,调查数据显示,除去重度残疾人,37.9%的残疾人是有就业意愿的。农村残疾人家庭收入偏低,因此只要有劳动能力的残疾人都普遍愿意参与劳动生产以改变家庭贫困的状态,这一点在个案访谈中也有体现(如个案1)。

【个案1】黑龙江富裕县杨屯村T先生为4级肢体残疾人,其妻子因风湿致残,无法干体力活。育有两个女儿,一个已婚,一个正在读大学。家庭收入来源以低保和土地收入为主,女儿的大学经费全部为助学贷款。当被问及“您目前没有工作的主要原因是什么？”，他回答“(不被录用)就是人家不愿意用我这样的呗(残疾人)。前一阵子，镇上找人种树，我去了，还没等我开口，人家(雇主)一看你是残疾，根本就不用。”

一方面是残疾人为寻求工作而多方努力,另一方面则是用人单位对残疾人的冷落与歧视,很多残疾人因此根本不敢出门求职,无奈忍受贫穷。那些有劳动能力但不愿意就业的残疾人,多数都是如此。很多企业将“残疾人”视为“残废”,认为其效率极其低下,工伤风险较大,甚至还有的企业觉得残疾人会影响其企业形象,诸如此类的畸形观念,使得农村为数不多的乡镇企业、私营企业宁可上交罚款也坚决拒收残疾人。而社会大众也仍然存在着对于残疾人的“另眼相待”,关怀、帮助而非歧视残疾人的观念并未深入人心,在这样的舆论环境下,原本就比较自卑的残疾人往往不敢出门,不愿意与人沟通,极大降低了残疾人就业的主动性。这种畸形的社会观念与普遍存在的就业意愿形成强烈反差,严重影响了残疾人的就业。

这种矛盾最终导致劳动力市场中劳资双方的双向选择被打破,形成了畸形的单项选择——由用人单位选择残疾人员工,而残疾人选择用人单位的机会少之又少。在对残疾人未就业原因的数据统计中发现,仅有2.1%的人是因为自己对用人单位不满意,除了身体无法承受以外,主要是由于用人单位不接受。这种单向选择一方面造成就业不均衡,另一方面造成残疾人就业困难,也有可能造成残疾人不得以接受较低的薪金入职,凡此种种都有损残疾人的劳动权，也不利于劳动力市场的健康发展。

(二)急迫的服务需求同滞后的社会支持间的矛盾

古代社会中，健壮的体魄几乎决定个人的价值，而现代社会中则更注重个人对于工具(科技)的使用和操纵，因此，残疾人只要拥有一定的职业能力，完全可以弥补其身体上的缺憾，从而同健全人一样参与社会的生产与生活。换句话说，如果外界能提供一定的社会支持以帮助残疾人获得信息和提升其就业能力，就能帮助他们走入职场，社会支持在残疾人就业方面占据重要地位。可以说，农村残疾人在获取社会支持方面的需求是“急迫的”。一方面，农村相比城市信息闭塞得多，就业机会也少，特别需要社会能为其提供特殊的信息来源渠道或在雇主与残疾人之间充当桥梁作用的中介机构。另一方面，农村残疾人的文化程度普遍不高，以高中以下学历为主，其中有不少小学文化甚至文盲，文化程度偏低不利于其参与市场竞争，在求职过程中也是硬伤所在。因此，也需要社会为其免费提供职前培训等服务，增加其参与社会工作的砝码。

那么,再来考察当前农村残疾人就业方面的社会支持状况。本次调查数据显示,目前有92.6%的残疾人没有接受过就业服务,94.9%的残疾人近一年内没有接受过职业技能培训。求职过程中79.3%的残疾人找工作还是依靠个人资源，得到的社会支持极其有限。在全国就业形势严峻这一宏观大背景下,势单力薄的残疾人在激烈的市场竞争中困难重重。社会支持的缺失是残疾人就业率低下的重要引致因素。

(三)强烈的创业意愿同脆弱的资金保障间的矛盾

由于在求职中遭遇社会支持的缺失以及世俗偏见的影响等,相比外出就业,残疾人其实更倾向于自己创业。本次调查数据显示,37.9%的人有就业意愿,有49.0%的人有创业要求。很多残疾人特别希望自己经营一项事业,小到自己在家从事养殖业。事实证明,残疾人在得到一定资金保障的前提下是可以创业成功的。

【个案2】黑龙江省齐齐哈尔市富裕县二道湾镇林业村的村民Z先生,2000年患有双侧股骨头坏死致三级残疾。在县残联帮助下贷款养殖奶牛。经营效果甚好,至2011年拥有奶牛30多头,并准备建一个能容纳300头奶牛的养牛场。Z先生说,“患病至今10多年间,县里各部门都帮助我,在创业等方面都对我提供了大量的帮助。”对于目前面临的困难,Z先生说,“目前的贷款要求对残疾人来说比较苛刻。现在信用社提供的贷款要求每年的10月31日前还清,不考虑贷款时的时间,逾期未还的就要交1分多的利息”Z先生建议,“各部门对残疾人贷款提供相关政策倾斜。”

正如Z先生所言,他创业的成功离不开县级残联部门对他提供的贷款支持,实际上像他这样能够获得贷款支持的实属幸运,多数残疾人并不能如愿以偿。本次调查数据显示,有创业要求的残疾人,有56.3%最需要政府帮助解决小额贷款问题,在个案访谈中,残疾人也频频反映对小额贷款的需求。但现实情况是,目前农村残疾人家庭贷款的难度很大。以调查中的S市为例,该市对于残疾人创业的支持最初以残联借钱给残疾人为主要形式,但是很多残疾人并不能及时还款,造成资源的严重浪费。后来通过压房照和低保证予以约束,但低保是残疾人的救命稻草,以此做抵押,若残疾人最终无法及时还款,那么残疾人的基本生活就将面临严重的威胁。之后S市对于残疾人的小额贷款实行同健全人一样的标准,均需要五家联合担保,但其他村民都不愿意同还款风险较大的残疾人家庭联保,最后这一方法也宣告失败。目前,该市对于残疾人贷款的特殊照顾体现在5%的贴息上,这一方法虽然保证了残联为残疾人提供的资源不会浪费,但是并没有为残疾人申请到小额贷款提供便利之处,残疾人独自向银行贷款仍然是困难重重。残疾人强烈的创业意愿同脆弱的资金保障间的矛盾严重制约了农村残疾人的创业。

(四)一致的刚性保障需求同无力的制度保障间的矛盾

从哲学上讲,残疾人同健全人一样享有尊严;从法律上讲,残疾人同健全人一样享有平等的人权,这其中就包括平等的就业权。“身体障碍人不是‘无能力的人’而是具有‘不同能力的人’。”[12]但是这种积极的残疾人观并未深入人心,社会公众普遍存在对残疾人多多少少的“异样眼光”,使得残疾人的日常生活受到不同程度的歧视,也促使残疾人在劳动力市场中处于相对弱势的地位。因此单纯依靠道德的约束根本无法保障残疾人正常的参与职业竞争,农村残疾人尤其需要法律、法规等强制力手段作为一种刚性的保障来维护其正当的就业权。

我国1991年颁布的《中华人民共和国残疾人保障法》明确规定残疾人就业实行集中与分散相结合的方针,也规定“政府有关部门鼓励、帮助残疾人自愿组织起来就业或个体开业”。2007年国务院通过的《残疾人就业条例》是我国第一部专门针对残疾人就业的条例,该条例对政府在保障和促进残疾人就业中的主要职责、用人单位在吸纳残疾人就业方面的责任、残疾人就业服务和保障措施等作出了明确的规定。法律法规的颁布确实有利于保障残疾人的平等就业权,但是效用如何?

调查发现,一些用人单位考虑到安排残疾人就业的风险和困难,宁愿缴纳残疾人就业保障金也不愿意录用残疾人,甚至有些用人单位钻制度空子,将残疾人“挂靠”在其企业名下,给残疾人发放低额工资但不允许残疾人上班工作,如此一来便失去了促进残疾人就业的意义。另外,即便安排了残疾人就业,也存在不少问题。本次调查数据显示,有56.2%的残疾人并没有与用人单位签订正规的劳动合同,残疾人的工作缺乏稳定性,一旦遇到企业裁员危机,残疾人首当其冲。由此看来,整个就业保障制度显得“软弱无力”,没有形成刚性的保障。残疾人的刚性保障需求没有得到满足,陪伴他们的却是软弱无力的制度保障,这严重阻碍了农村残疾人的平等就业之路。

此外,不仅是法律法规不够完善以及执行过程的不尽人意,另一个重要的问题是绝大多数的农村残疾人对于维护自身权利的法律条例并不知晓。本次调查显示,85.5%的残疾人对于《残疾人权益保障法》的基本内容表示不知道,80.9%的残疾人对于《残疾人就业条例》表示不知道。当他们遭遇不平等待遇时,不知道还有国家法律为其撑腰,他们通常处于“哑巴吃黄连”的状态,如此一来,又何谈制度保障?

三、完善农村残疾人就业保障的出路选择

发展残疾人事业的宗旨在于改善残疾人的生活质量,并使其同健全人一样平等参与社会生活。社会救助以及慈善救助能部分解决残疾人的经济问题,但是这种事后救济是被动的和滞后的,无法帮助残疾人成功反贫困。要想让残疾人从心理到身体都积极地参与到社会中去,就业或者创业是唯一的途径。根据上文的论断,笔者认为应该从以下几个方面促进残疾人就业。

(一)大力培育先进的残疾人观,营造和谐健康的舆论环境

“诺拉·埃伦·格罗斯(Nora Ellen Groce)指出,残疾人生活经常受主流社会观念与文化的限制,这种限制要比残疾人因身体、精神、心理和智力损害所受到的限制更大。”[13]因此,全社会应该给予残疾人更多的关怀和帮助而不是冷眼相待与歧视。其实若用“大的身体障碍人观”来看的话,我们每一个人都迟早会变成身体障碍者。因为,“人权主体分为一般主体和弱者主体两类,而人权主体的理论结论却是所有的一般主体都最终会变为弱者主体。”[12]所以说,关爱残疾人也是关爱未来的我们,关注残疾人也就是在关注所有人。为此,各界媒体要发挥主要作用,大力弘扬互帮互助的传统文化,倡导关爱残疾人的理念,并对爱心人士和慈善行为予以表彰。社会群众要关心、理解残疾人,鼓励残疾人勇敢地走出家门,乐观积极地参与社会,使整个社会形成平等参与的良好氛围,呈现较高的人文关怀。此外,树立残疾人创业与就业典型,这不仅能鼓励、带动更多的残疾人积极创业和就业,同时也在表明全社会对残疾人作为重要人力资源的认可,有助于提升残疾人的自信心和积极性。

(二)全面改善残疾人就业服务,提供强大的社会支持

一方面,为残疾人提供就业培训。根据农村残疾人生活的环境特点和农村对各种劳动力的实际需求以及不同残疾类别的残疾人实际情况,开办专门的就业培训班,例如美甲、理发、养殖、种植、手工艺术品加工等。培训目的在于真正让残疾人学到一技之长,最终能靠所学的技术自主创业或者就业,而不是下级对上级所交任务的敷衍了事,因此,培训结束要对残疾人进行考核,合格者颁发就业资格认证书,有意自主创业者则可以考虑给予经济补贴、小额贷款或者税收优惠政策。对培训后也要有跟踪式检查,例如掌握多少残疾人通过培训获得就业岗位,平均工资如何等后续资料,确保培训有效果。

另一方面,为残疾人就业提供平台。一是发动其他社会成员为残疾人与就业单位牵线搭桥。二是开办专门的残疾人就业服务机构,为残疾人就业提供咨询与介绍服务。该机构应建立本地区残疾人的信息数据库,包括残疾人的自然情况、优势与劣势,自身对未来职业的规划等具体情况,在残疾人与就业单位之间搭起有效平台。三是扶植福利企业或残疾人就业基地的建立,集中安排残疾人就业。

(三)大力扶持残疾人自主创业,夯实残疾人就业与创业的资金保障

在农村集体经济萧条的宏观背景下,基层残疾人事业的发展主要依靠上级政府的资助,这是农村残疾人事业得以发展的必要条件。建议建立残疾人事业发展专项资金,由中央政府每年划拨用于开展残疾人事业的专项资金,各级地方政府根据各地情况适当补助,将残疾人事业发展资金纳入各级政府预算之中,明确各级财政在残疾人就业保障中的责任,确保残疾人事业经费有稳定的来源渠道,改变目前残疾人事业筹资难、资金变动性强的局面。扶持有能力的残疾人进行自主创业,创新农村残疾人小额贷款等优惠政策与制度,因地制宜的扶助残疾人家庭创业。既要做好残疾人创业能力考核工作,又要及时的跟进残疾人创业进程,及时地发现问题并帮助残疾人解决创业难题。另外,要合理利用残疾人就业保障金,加强其在促进残疾人就业、创业方面的积极作用。

(四)努力完善残疾人法律法规的制定与执行,形成强有力的制度保障

理查德·V.伯克哈瑟(Richard V. Burkhauser)和玛丽·C.戴利(Mary C. Daly)指出,《1990年美国残疾人法》以文化压力促使残疾人融入社会,使美国的残疾人政策更加具有就业导向[13]。可见,一项完善的法律制度对于保护残疾人权利、推进残疾人事业发展的重要作用。为了加强残疾人就业的制度保障,建议如下:第一,要完善法律法规,使其更加具体化,对于各部门应承担的责任明确、具体列出,对于违法情形的具体惩戒标准也要明确的体现。第二,各级政府及法律部门对企业按比例吸纳残疾人就业情况进行细致检查,加强社会监督,杜绝用人单位的“挂靠”行为。第三,加大残疾人普法宣传力度。具体来说,在农村以乡、镇为单位,定期召集残疾人,举办普法知识讲座；每年对各乡镇残疾人专员进行法律知识考核,将考核成绩作为衡量该残疾人专员工作业绩的指标之一。第四，各级残联应做好残疾人维权信访工作,倾听残疾人的疾苦,对于残疾人的合理要求予以考虑,排解其不满情绪,维护其正当利益,对于提出不切实际要求的残疾人予以讲解、教育、引导,以免错误的思维为自身和社会带来不利影响。

此外,文化素养既影响一个人的就业能力,也会影响到其思维方式和观念。因此,为了促进农村残疾人就业,提高农村残疾人的文化修养,也势在必行。

根据发展性社会政策的理念,对于残疾人自身来说,就业不仅关乎其劳动生产问题,更是关乎其融入社会与自我实现。对于整个社会来说,残疾人就业不仅是一个群体的问题,更是一个国家进步的体现。借用邓朴方的一句话,“没有残疾人的个人,只有残疾的社会”,农村残疾人的就业保障值得全社会的广泛关注。

参考文献：

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