对完善我国自然资源资产管理制度的初步思考

石吉金，王燕东，谭文兵

（中国国土资源经济研究院，北京101149）

自然资源是人类社会生存与发展的物质基础，随着我国城镇化、工业化加快发展，自然资源供需矛盾日益加剧，加上国有自然资源资产流失，极大制约了我国自然资源永续利用和经济社会可持续发展。针对目前我国资源形势，为解决资源资产管理体制机制问题，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。

1 我国自然资源资产管理制度安排现状

1.1 现有制度总体框架

我国自然资源资产管理制度是围绕产权来设置的。首先，通过授权实现资源所有者和管理者分离；其次，通过法律法规从资源所有权中派生出使用权，实现资源管理两权分离，并通过管理使用权，实现所有权使用、收益、处置等权能；再次，通过经营使用权实现资源的各项使用效益；最后，国家授权相关资源管理部门对资源开发利用的各环节进行监管（图1）。

1.2 具体制度安排

我国现行自然资源资产管理制度主要包括规划、产权、收益分配和监管等。

1）规划制度。规划是引导科学、合理利用资源的行动准则，目前我国多数自然资源领域都制定了行业规划，为资源可持续利用提供了依据。比较成熟的规划包括土地利用总体规划、矿产资源总体规划、水资源规划等。

2）产权管理制度。通过明确界定产权来维护资源所有权和使用权利益，是自然资源资产配置的核心制度。主要包括资源使用权确认、使用权登记、使用权出让、使用权转让、使用权审批、使用权出租、使用权抵押等制度。

3）收益分配制度。主要包括自然资源资产收益制度和分配制度。①收益制度。自然资源资产收益包括国家所有者权益和国家管理者权益两部分，具体制度包括：一是国家所有者权益制度，主要包括土地出让金、矿产资源补偿费、海域使用金等制度；二是国家管理者权益制度，主要包括矿产资源税、资源行政事业性收费等制度。②分配制度。主要体现国家对自然资源权益在中央和地方间进行分配的有关规定，目前，我国多数资源采取中央与地方按比例分成方式。例如，土地出让金全归地方所有、矿产资源补偿费中央与地方5∶5分成（与自治区4∶6分成）、海域使用金中央与地方3∶7分成等。

图1 我国自然资源资产管理制度总体框架

4）监督管理制度。监管的本质与核心在于，它是一种基于规则的管理，是克服自然垄断、信息不对称、外部性以及解决公平性问题的重要手段［1］。我国主要对优化配置资源、规范资源管理秩序、规范资源权属、节约集约利用资源、规范资源市场秩序、规范资源收益分配等方面进行监督管理。目前主要包括土地执法监察、土地督察、矿产督察等制度。

2 我国自然资源资产管理制度缺陷

近年来，我国不断加强自然资源资产管理制度的理论和实践研究，对确保我国资源国家所有者权益，提高资源利用效率发挥了重要作用，但与《决定》所提要求相比，仍存在较大差距。

2.1 自然资源资产产权不明晰

自然资源资产是指其中具有稀缺性、有用性（包括经济效益、社会效益、生态效益）及产权明确的自然资源［2］。产权明晰是自然资源资产管理的重要前提。目前，从我国现行法规看，自然资源所有权名义上归于国家或集体，但在实际管理中，所有权主体缺位现象却普遍存在。最典型的是我国农村土地，虽然《土地管理法》规定其为集体所有，但并未明确这个集体究竟由谁代表，造成农村土地所有权的事实缺位［3］。同时，由于产权管理不清楚，权、责、利不明确，造成同类资源资产管理部门间、企业间，以及中央与地方间各自为政，影响资源配置效率，造成自然资源资产直接或间接流失和浪费。

2.2 自然资源产权交易市场尚不成熟

产权的流转是自然资源资产化管理的重要内容，而产权交易市场的正常运转则是实现产权流转的关键［3］。目前，我国统一自然资源产权交易市场还未全面建立起来，加上政府过度干预自然资源开发利用，极大制约了市场在资源配置中决定性作用的发挥，不仅降低了自然资源利用效率，还使国家所有权收益得不到切实保障。

2.3 中央与地方政府关系不协调

目前，我国大多数自然资源实行中央与地方分级管理，受中央与地方政府管理目标和绩效各异影响，中央与地方政府管理资源时经常出现不协调现象。以土地管理为例，中央政府重点关注全局性、战略性宏观管理目标，如耕地保护、国家粮食安全和社会稳定等，地方政府则更注重辖区内的、短期的发展目标，如经济社会发展、财政收入等［4］，从而导致我国违法违规使用资源现象屡禁不止。

2.4 自然资源收益分配关系不合理

我国自然资源收益分配关系不合理主要体现在中央与地方事权和财权不匹配上，以矿产资源为例，按照现行的法律法规，我国矿产资源补偿费中央与地方5∶5分成（与自治区4∶6分成），地方所得部分再在省、市、县进行分成，留给资源所在地地方政府补偿费甚少，且必须专款专用；此外，由于尚未建立完善的资源开发补偿机制，资源地政府和老百姓不仅没从资源开发中获得好处，还承受因矿产所致的环境污染、生态破坏等不利影响，极大影响了地方政府和人民群众管矿、护矿、找矿工作的积极性，不利于节约、集约、合理利用矿产资源。

2.5 自然资源资产监管体系不完善

《决定》明确提出，“完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”，对我国自然资源监管体制建设提出了新要求，也凸显加强现有资源监管制度建设的紧迫性。目前，我国自然资源资产监管体系主要存在以下问题：一是监管职能分散且重复交叉，容易出现监管执行缺位、相互推诿等问题。二是资源利用目标考核制度尚不完善，在以经济发展为第一要义的前提下，地方政府必然重资源经济效益，轻社会和生态效益，对资源开发外部性监管不够，影响自然资源可持续利用。

3 完善我国自然资源资产管理制度的对策建议

以贯彻落实《决定》中“健全国家自然资源资产管理体制”的有关精神为准则，以妥善处理中央与地方、政府与市场等资源资产管理关系为突出重点，形成“产权清晰、流转顺畅、分配合理、监管有效”的自然资源资产管理制度体系，推动资源合理、高效利用，切实维护资源国家所有权益，力助我国生态文明建设。

3.1 构建产权明晰的自然资源资产管理新体制

针对目前自然资源产权弊端，按照资源市场化配置要求，我国应积极建立有利于自然资源资产运营与管理的产权制度体系，明确中央各部门间、中央与地方间资源管理的责、权、利。同时，还要明确自然资源使用权及其派生出来他项权利，防止因资源产权管理不严或产权纠纷造成的国有自然资源资产流失。

3.2 推进自然资源产权有形市场建设

自然资源资产化管理的一个重要条件是具有完善的有形产权市场，这才能发挥市场在资源配置中的决定性作用。土地方面，应加强土地配置、价格管理、收益分配、市场法制、中介服务等体系建设，实现土地流转中基准地价、标定地价等信息的快速查询。矿产方面，可用法律法规来规范产权交易市场，以公开市场的方式进行招拍挂，并建立严格产权登记制度，防止国有自然资源资产的损失，维护所有权转让后不受侵蚀。此外，配合有形市场建设，还应鼓励中介机构的发展和建设［5］。

3.3 理顺利益主体间收益分配关系

一是通过调整收益分配政策，促进资源更有效配置，提高资源综合效益。例如，国家在制定土地出让金、年租金、入股资本金的标准时，要本着权利与地价相一致、权能与利益相一致的原则，合理确定租金及其分配关系，使用地者以不同方式获得的土地使用权的代价与权利相一致［6］。二是调整中央与地方分配比例，着重推进矿产资源补偿费向资源产地倾斜，探索中央参与土地出让金分配，健全资源开发利用生态补偿机制。三是探索调整资源所有者与使用者间增值收益分配机制。参考房地产流转中征收个人所得税做法，考虑在资源流转过程中，国家可对资源使用者征收一定比例个人所得税（主要是资源资产增值部分），以增加国家资源资产收益。

3.4 建立自然资源资产现代监管体系

应从以下几方面构建我国自然资源资产现代监管体系：一是进一步明确中央部门间、中央与地方间监管职责，建立纵向分工合理、横向职能协调的自然资源资产管理体制，确保监管效率。二是整合自然资源资产监督力量。可考虑通过拓展国家土地督察机构职能管辖范围、补充相关专业人员和完善监管条件和手段等措施，将其改造成专业化自然资源监管机构［1］。三是完善监管技术方法。充分运用3S、信息等现代技术，实现资源开发利用全程监管，及时、全面掌握资源利用动态情况，防止违法违规使用资源现象的发生。

［1］ 付英.构建自然资源现代监管体系［N］.中国国土资源报，2013－11－25（6）.

［2］ 王灵慧.土地监管的制度缺陷和创新路径探析［J］.法制与社会，2011，（2）：164.

［3］ 郑晓曦，高霞.我国自然资源资产管理改革探索［J］.管理现代化，2013，（1）：9.

［4］ 余珍明，卢静.对我国土地资产化管理的探讨［J］.理论探讨，2002，（2）：40.