我国新型城镇化模式转变:从单向发展走向双向均衡

王 勇

(1.西安交通大学 人文社会科学学院，陕西 西安 710049;2.西安财经学院 思政部，陕西 西安 710100)

实现城乡社会统筹发展，消除城乡差别是城乡关系发展的重要规律和必然趋势。新中国成立以来的一个相当长的时期，基本上实行了城市优先发展的战略。我国改革开放30多年来，以工业现代化为重要发展方针，以经济增长为主要目标，实行非平衡发展战略，并且在经济全球化的推动下，客观上更加促进了城市的发展。这种优先发展城市的战略偏好是单向度的城市化发展模式。这该模式在确保城市优先发展的同时，促生了诸多的社会矛盾和问题。新型城镇化是“人”的城镇化，以农村人口市民化转变为核心，实现城乡空间独立，社会服务一体，资源自由流动的双向城镇化建设，是破解城乡二元对立，实现城乡社会统筹发展的科学路径。

一、中国城镇化的单向度进程及发展的困境

(一)中国城镇化进程的单向度表现

1.以城市发展为中心的城镇化政策导向。“城市偏向是新中国成立以来中国政府的主导性政策选择。”_［1］以城市为中心的政策导向，不利于农业部门的经济社会发展。新中国成立之初，鉴于中国工业底子薄弱和苏联社会主义建设经验，国家确定了工业优先、城市优先的发展战略。这一时期，为了给工业和城市发展提供物质保障，国家限制农村人口的城市化转移，对农产品实行统购统销、严格户籍管理、实行进城农民遣散制度等。一方面，这些政策让农村和农民为城市的发展提供最大限度的支持;另一方面，也保证了“一五”计划的科学制定和实施，推动了中国经济发展。特别是156个重点工程的建设，奠定了我国重型工业化发展的基础，也实现了城市的优先发展。中国共产党的十一届三中全会后，中央决定实施改革开放战略。我国在农村推行家庭联产承包责任制，大幅提高农产品收购价格，同时，农村改革助推了城镇化。1980年，国务院在批转的《全国城市规划工作会议纪要》中，提出了城市发展总方针。即“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”。1984年，国务院下发了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，为农村富余劳动力城市化融入打开了政策之门。中国城市建设迅速升温，城镇化率从由1978年的17.92%提升到1992年的27.5%。1993年开始，中国“以大中城市建设、小城镇发展和普遍建立经济开放区为基本途径，城市化全面推进”［2］19。同时，经济特区的设立，沿海城市的开放，产生了强大的示范效应，城市发展有了质的飞跃。1992年，党的十四大确定建立社会主义市场经济体制，城市作为经济社会发展的中心，其在国家经济、政治、文化生活中发挥越来越重要的地位和作用，新一轮城镇化进程全面展开。随着我国城乡市场经济的发展和完善，大量农村剩余劳动力由农业部门向非农部门转移，由农村向城市和小城镇转移，由不发达地区向发达的沿海城市转移。城市的吸纳效应成就了越来越多的农村人口离乡进城，农村剩余劳动力开始涌向城市，农村土地、资金也随着城市化发展，逐步流入城市。

2.人才、资源与信息向城市的单向度集中。中国的城镇化进程，由于政策的偏向以及城市本身的区位优势，一直以来表现为农村人才、资源等向城市单向聚集的过程。新中国成立到改革开放之前的几十年时间，国家通过压低农产品价格，从农村获取了大量建设资金。“据有关专家测算，1952-1957年通过工农产品‘剪刀差’从农业部门聚集的净积累为475亿元，占同期财政收入的30.9%;1959-1978年为4075亿元，占同期财政收入的21.3%。”［3］由于我国对农业的过度挤压，城市和农村发展发现严重的不平衡。从1952年到1978年，中国的农业总产值仅增加了1.3倍，同期的工业总产值却增加了15倍，工业化的发展并没有惠及农村。到1978年末，中国农业人口仍占总人口的82.1%。同时，国家又通过高等学校招生考试、工厂招工、参军提干等方式，使得农村中的一些“精英”分子走出农村，融入城市，服务城市建设。我国工业化发展带动了农业生产率的提高，农村富余劳动力人数激增，大量农村人口向城市转移。到2012年，中国农民工数量达2.6亿［8］，占全国人口的20%多。1988年，国家通过对宪法的修正，肯定了以市场流动的方式获取土地使用权，大量农业用地被城市基础设施建设和扩容所占用。我国改革开放30多年来，城市推进用地5 000多万亩;另外，农村人口通过投资工业、商业等，将大量资金流向城市。2012年，中国的城镇人口占人口总比达52.57%。虽然许多农民通过城镇化进程实现了市民化转移，然而进城农民仍无法享有和城市居民一样的户籍、社保、教育、住房等公共资源，城镇化变为土地的城镇化，农村人口依然在体制之外。因而，我国城镇化随着国家工业化进程的加快，经济体制的完善，加速了工业对农业、城市对农村的资源占用。农民离乡离土、涌入城市，一方面造成城市资源紧张、人口激增;另一方面则是农村土地利用率低，留守老人儿童相依为伴，发展缺乏活力。

(二)中国单向度城镇化发展的困境

1.乡村价值失位。西方发达国家的现代化道路是通过高速城市化建设来实现城乡社会一体化。西方以人口聚集来分享基础设施，降低现代化成本，加速现代化进程。遵循西方的城市化逻辑，许多人认为中国的城乡对立就是要通过“非农化”来破解，把农村的人才、劳动力、资源、资金吸纳到城市，把一个个乡村通过土地商业化、居住楼宇化、管理社区化变成城市化的小区和集镇。在这种发展思路的引领下，我国农村文化被漠视，致使大量的农用耕地商业化，传统乡村文化的消失，农村独有的社会格局在消解。农村社会的异质性在城镇化进程的强势介入中变得岌岌可危。诚然，中国的城镇化是必然的历史进程，“通过农业人口向城市的转移来扩大土地经营规模进而实现农业现代化则是世界经济发展的基本规律。”［4］但城镇化不等于城市化，也不简单的等于用传统的城市化模式推行城镇化，更不能以城镇化为理由消灭农村社会。中国是传统的农业国家，几千年的农业文明孕育了灿烂的中华文明，也造就了农村成为中华农业文明的主体。中国农村内含了中国文化的基因和密码，是中国文化的载体。如果我们简单的套用传统的城市化模式对农村进行城市化改造，简单的采用以土地换身份等激进的城镇化发展方式，就会瓦解农村应该具有的社会作用。

2.生态矛盾突出。生态文明的理性是建立在工业化逻辑对自然环境的侵蚀、破坏和颠覆的基础之上，是更为高级、和谐和共生的文明新形态。西方的工业化发展以工业增长和城市扩张为路径，虽然取得了现代化的非凡成就，但粗放式的发展也付出了沉重的代价。按照西方城市化发展规律，一个国家或者地区当城市化率达到30%时候，是城市化快速发展时期。1998年，中国的城镇化率达到了30.9%，进入了城镇化快速发展时期;到2012年，中国的城镇化率已然达到52.6%。这一时期，我国的城镇化发展迅猛、城镇化数量不断增加、规模不断扩大，但也引发了城市水资源匮乏，工业排污污染了河流和地表水资源，大量的工业气体、汽车尾气、建筑粉尘污染了环境，雾霾天气不断增多等生态问题。自改革开放以来，中国的城镇化走的是一条粗放式发展的路子，社会自然资源的供给已经接近最大值，耕地和水资源压力巨大，生态恶化、资源短缺的外部性问题日益严峻。当前，中国的城镇化和工业化是国家经济发展的重要战略，必然会对土地、矿产、能源、海洋等资源的刚性需求持续上升。但是，这种以城市化和工业化为路径的城乡一体化，只会导致城市建设的步伐进一步加快，大量的农村村庄被拆除，原有的生态环境进一步被破坏。

3.农民生存困境。第一，农民收入增长缓慢。1978年，我国城镇居民人均收入为343.4元，农民人均纯收入为133.6元，城乡人均收入比为2.57:1。之后，因为家庭联产承包责任制的推行，激活了农村市场。至1985年，我国城乡人均收入比为1.85:1。这是新中国成立以来城乡收入差距最小的一年。从1986年开始，我国城乡居民收入差距又逐渐拉大。到了2002年，我国城乡人均纯收入为3.11:1。中国的城乡收入差距达到了3倍以上，并且此后越拉越大，2011年已达到3.12:1。第一，农民的经济利益得不到切身维护。由于没有专业的风险管理机制，农民长期以来只能被动地接受农产品价格，农业生产所面临的自然风险和市场风险也要农民自己面对。一方面，由于我国没有完善的利益保护机制，在农村土地、资源、生产要素的城镇化转移中，农民也是被动的接受低价格而没有得到其市场化效益;另一方面，由于我国没有健全的劳动务工机制，农村人口流入城市后，做为城市化建设的生力军，却只能面对最低的劳动报酬，无权分享城镇化的利益;同时，由于我国社会公共服务体制的不健全，难以保障农民的社会权利。农民为我国城镇化进程贡献出了土地，为城市的发展提供了劳力，本应是城镇化进程的最大收益者;而现实中却因为户籍制度及其依附于其上的若干社会福利政策的差异，农民不能享有城市的卫生、教育、住房等城市公共福利，更没有平等参与政治和社会事务的权利，出现了农民“被市民化”、“被城镇化”的尴尬。

4.城市规划不科学。第一，我国大城市的发展一味扩张，导致“城市病”。大城市是一定地区的政治、经济、文化、科技中心，社会化生产高度集中，市场体制异常活跃，物质文化资源十分丰富，就业机会和岗位充裕，自然就吸引了人力资源和物质资源的城市化涌入。大量人口的城市化进入，必然造成城市住房紧张，资源短缺，交通拥堵，环境恶化，生产和生活成本增加，教育、医疗、社保等公共资源短缺，发展呈现出一定的盲目性和无序性。第二，我国大城市和中小城市之间布局不合理，发展不协调。中心城市汇聚了地区的优质资源，吸纳了大量高科技产业和高级科技工作人员，资源的集中必然导致人口的集中;中小城市对科技、人才、资源的汇聚效益难以形成，导致产业布局不合理;城市定位和分工不明确，中小城市和一些中心城镇没有产业支柱，基础设施落后，公共服务短缺，就业机会有限，物质和精神供给难以满足，造成中心城市和周边城市(镇)之间的不均衡发展。第三，近年来，地方政府受传统城市化发展思路的诱引，把城镇化理解为城市化，许多地区简单的拆房建楼，按照城市的社区模式改造村庄，置换土地，形成所谓“新城”。然而，由于没有相关的产业支撑，依然难以对农村人口有足够的吸引力，农民选择逃离，反而进入大城市谋生，由此造就了形式上的城镇化，而实质上的农村“空心化”。

二、对单向度城镇化模式理论的反思及构建新型城镇化的依据

(一)对新兴古典城市化理论的反思

华裔经济学家杨小凯等从社会分工和专业化的角度有效地解释了社会分工和城市出现的内在联系，被称为新古典城市化理论。该理论认为城市居民是集中居住，因而交易费用系数要比农村低，分工水平也要高于农村，城市的专业化水平比农村增加得快。由于城市有着高于农村的交易效率，如果不限制城乡人口的自由流动，农村人口自然会向城市迁徙;城市工业和商业等的发展使得城市土地紧张，价格上升，人均土地占有面积下降。该理论还认为，只要打破城乡之间的制度障碍，允许城乡人口自主择业和居住，就会实现城乡之间收入的均等化。即伴随着分工不断深化，市场作为有效的调节机制会最终消除城乡差别。该理论比较好的解释了从长期视角来看城市产生、完善和发展的过程，并认为市场机制可以选择出合理的城市结构。但是该理论主要从经济因素分析城市化，它有两个问题值得讨论。首先是把城市化简单的等同于经济市场化过程。城市化是一个多向度的社会发展过程，历史上曾经发生过的、目前还在发生的城市病再治理的问题，就是这种简单化的表现。其次是市场化过程的优势选择机制。在一个相当长的历史时期，特别是在人口众多的中国，必然制造一个落后的农村和臃肿的城市，呈现出与人类生活需求的反向特征，这种问题将会特别突出。其实城市化是一个复杂的进程，既要考虑多方面发展进程的相互作用，还不能忽视不同国家推进城市化的历史因素。新中国成立后，中国的城市化进程基本上延续了新古典理论的城市化历史惯性。虽然我国加快了城市发展，但也出现了资源、人口、资金向城市化的单向流入，固化和扩大了城乡差距。理论的局限和实践的困境迫切需要创新城市化理论和城市化方式。社会协调发展、生态文明建设、城乡一体发展、社会公平正义等的客观诉求，要求我们摈弃这种依靠单纯的市场机制，继续模仿历史曾经有过的非协调发展模式，构建人口、环境、资源相互协调与城乡双向自由流动的发展模式。

(二)工业化与城市化发展模式的局限

“城市化，从社会形态上来看，就是从传统农业社会向现代工业社会的变迁过程;而从空间人口的角度来理解，就是人口从农村转移到城市的进程”［5］。工业化社会的产业结构、经济力量等则是城市化的动力和支撑。按照钱纳里的工业化和城市化发展模型，工业化和城市化的关系在工业化的不同阶段是不同的动态关系。工业化初期，因为工业发展形成的聚集效应，形成农业资源、农村人口定向的城市化转移，这是城市的“拉力”。同时，工业化也使得农村劳动生产率大幅提升，大量农业剩余劳动力开始涌入城市，寻求新的生存方式，这是农村的“推力”。工业的“推拉效应”客观上推动了城市化的发展。但是当工业化进入中期以后，因为产业结构的变化，劳动密集型企业减少，资本密集型企业增加，工业就会吸纳越来越少的劳力，从而减少工业对城市化的带动。“也就是说，当工业化演进到较高阶段之后，对城市化进程的主导作用逐步由工业转变为整个非农产业。”［6］这种工业化与城市化关系变动的一般模型有三方面的局限。第一，该理论是从产业结构视角，即一、二、三产业关系角度解释城市化的动力机制，认为城市化首先是由第二产业带动，到工业化一定阶段则是由第三产业带动，第一产业生产率上升排挤农业劳动力流入城市。应当说这种理由是成立的，但并不是站在全方位立场，即农村和城市均衡发展角度来说明区域社会经济的发展。其中还暗含了一个长时期的时间序列，即城市发展了以后再发展农村。第二，该理论是站在城市发展的单向度视角来解释城市化的动力，并没有论及和城市对应的另外一个社会空间，农村该如何发展?农村社会在工业发展了以后再发展，还是伴随着工业和服务业发展的同时协调发展。第三，这个理论忽视了应用的国情条件。各个国家国情不同，对于小国可以集中人到城市，但对于像中国这样的大国来说，农村人口占人口总数一半以上，如何实现人口全部城市化，不是单方面通过人口、资本、财富的城市化流入来实现，而是需要通过农村产业结构的调整，农业现代化发展，改变农村生产方式以及生活方式，打破城乡之间差别和分割，形成社会资源在城乡之间有效配置和合理流动，强化市场机制，形成新型的城镇化发展格局。城市化既不是要把农业人口全部转化为工业人口，也不是要消灭农村，而是要实现城市和农村的共同发展。以便从根源上解决城市人口膨胀、资源短缺、环境污染等单向度城市化带来的社会问题，走城乡共同发展的新型城镇化道路。

(三)新科技革命与信息化发展是新型城镇化的时代条件

新科技革命和信息网络技术的发展，加快了生产要素、资金技术、人力资源的流动，为新城镇化发展创造了条件。第一，新科技革命和信息化技术改变了城市发展的结构特点，推动了新型城镇化发展速度。高科技信息技术、交通网络和通讯技术，使得城市化发展呈现出中心城市发展速度放缓，城镇发展的郊区化趋向明显。原来借助于城市的聚集效应所实现的信息传播的速度快捷和成本低廉，由于信息化的发展，已经超越了空间的限制，而大尺度空间信息传递，使各种社会经济要素不再依赖于地理空间的聚集形式，相应的也推动了城市空间的扩容。因而，这自然加强了城市和乡村的内在关联，出现城市资源外溢，使得传统农村资源单向度城市化流入方式得到改变，推动了城乡资源双向流动的新型城镇化进程。第二，新科技革命和信息化技术提供了农村社会生活的城市化转型的条件。新型科技和信息技术的运用和推广，构建了城市和农村互动关联的桥梁和纽带，使得城乡一体进程加快。伴随着市场经济体制在农村社会的渗透和建立，各种城市资源被带入乡间，农村人口开始接受和向往城市优质和良好的生活方式、交往方式、居住方式等，逐步建立以现代化、市场化为核心的价值理念，在文化观念、思维方式、生态文明、乡村建设等方面实现城市化转变。第三，新科技革命和信息化技术为实现城乡资源的双向互动创造了条件。城市和乡村原本独立的两个社会空间，现代技术和信息网络弥合了城乡之间的空间距离，使得城乡资源双向互动变动方便快捷。在农村人口、资金、农产品向城市流入的同时，也能实现城市资本、技术、信息的农村化转移。城乡之间的关联度更加密切，空间距离感在消失，鸿沟在缩小，良性互动，互补共赢的发展格局正在形成。

(四)中国政府的城乡统筹发展目标是新型城镇化发展的现实动力

中国的城乡二元结构既是自然发展的一般结果，又是政府干预的制度产物。进入21世纪以来，我国改革开放的成绩斐然，市场经济体制日臻完善，然而积累已久的城乡矛盾逐步突显。为了实施科学发展观，体现共同富裕的社会价值目标。2002年，党的十六大提出了“统筹城乡发展”的战略目标，开创中国城乡社会发展新局面。党的十六届四中全会提出了“两个趋向”的科学论断，即“在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业积累是带有普遍性的趋向，但在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持乡村，实现工业与农业、城市与乡村协调发展，也是带有普遍性的趋向”。这既是对中国统筹城乡发展的政策延续，又是对依城促乡，以工促农，城乡一体化发展的科学规划。2002年，中国城镇化率为39.1%，同时，GDP总量达到了10万亿元，且产业结构变化明显，第二三产业比重明显增加，已经进入工业化中期，达到了城乡统筹发展的最佳时机。为了抓住这一战略机遇，中央政府从2002年开始，连续11年的中央一号文件为农村社会发展提供制度保障，增加农民收入，完善农村设施，调整农业产业结构。我国农村社会的发展，促生了农村生活的城市化转型，带动了新型城镇化进程。因此，我国以新型城镇化实现农村现代化，激活农村市场，改善农村基础设施，加快农村生活城市化转变，实现以人的城镇化为目标的新型城镇化，是实现城乡统筹发展的有效路径。同时，新型城镇化进程会实现城市和农村人力资源、社会财富、建设资金等的双向流动，彻底消除城乡隔阂，实现城乡共同繁荣。

三、我国新型城镇化模式的运作理念

历史上，世界各国已经走过的城镇化道路基本沿袭城市化的机制和理念。仅就城市化的历史及其发展机制，已经形成的城市化理论无可厚非，因为它真实的解释了曾经有过的城市化过程。但是，今天的世界形势和发展要求已经今非昔比。传统发展模式带来的弊端，即城市病、空气污染、垃圾污染、城乡差距、生态问题、生活质量降低。一边是经济的增长，一边是精神的异化、抑郁的积累和灵魂的浮燥性蔓延等的反思。另外，和谐社会与生态文明社会的发展要求和新技术革命与信息化技术提供了新的历史条件，使人们在新的世界历史条件的基础上具备了超越以往的发展理论和发展模式的可能。新型城镇化的关键在于一个“新”字。我国要构建新型城镇化的运作理念，并不是彻底的抛弃曾经有过的所谓的工业化机制和分工机制，而是在新的历史条件下重新理解和运用这些机制，把这些机制和新的发展要求与发展条件结合起来，并和其他相关的机制结合起来，在更新的社会历史条件下，在更全面的理论平台上建构城镇化发展的新模式。新型城镇化模式的运作理念主要以下几个主要特点。

(一)尊重农村的主体地位，规划好城市和乡村的功能，以城乡共同繁荣的理念建设新型城镇化

城镇化建设作为中国改革最大红利，必然是中国经济发展新的增长点。我国传统的城镇化因GDP驱动、政绩观的影响，更多表现为城市对农村的吞噬，是一种“城市霸权”主义发展模式。几千年来，中国的农村落后于城市，主要表现在经济发展的滞后，然而农村社会的功能不是单一以经济指标可以涵盖的。农耕文明孕育下的中国社会，自然充满了对乡土社会和农业文化的敬仰和依赖。即便是在工业文明进程中，城市化的浪潮一浪高过一浪，依然不能消解农村社会在中国社会中的地位和作用，许多人口的生存和农村社会有不可阻断的生命关联。因此，中国的城镇化不是要用城市消灭农村，而是要实现城市和乡村的共生共荣。中国新型城镇化的发展是要改善农村的社会面貌和基础设施，消除横亘在城乡之间的制度障碍和福利差别，工人和农民在职业或社会分工、劳动分工各方面的差别不会随着新型城乡关系的建构而消失。所以，我国应科学规划城乡发展，既要看到农村和城市在制度、待遇方面的统一性，又要看到城市和乡村在社会功能、资源环境方面的差异性，促进城乡和谐共进，走中国特色城镇化发展道路。

(二)把握中国城乡关系变化的特点，以实现群众利益为根本目的

我国地方政府要围绕“人的城镇化”这一核心，处理好政府作用和市场力量在推动城镇化过程中的关系，建构政府调控，市场带动，群众主体的城镇化发展道路。城镇化建设做为城乡统筹发展的助推器，需要科学的资源配置机制和有效的推动主体。政府为主体的城镇化建设，以政府职能、政府责任、政府政绩等为出发点，有为了城镇化而城镇化的功利主义;市场主导的城市化，又会因为市场的利润最大化目标，带来土地占用，资源破坏，环境污染等市场化的痼疾。无论是政府主导还是市场导向的城镇化，都忽视了城镇化主体，即农村人口的利益。我国新型城镇化建设，必须体现“人的城镇化”这一核心，关键在于提高城镇化水平和质量，造福百姓，富裕农民。政府和市场作为新型城镇建设的推动力量，要依据中国城乡社会所处的历史阶段，确定不同的定位。城镇化建设初期，农村社会处在弱势地位，市场体制的不完善，要相对突出政府的力量和作用;当农村社会经济基础有了一定发展和改观，市场经济有了较强的基础，则要突出市场对资源配置的有效手段;最终，农村社会市场体制逐步完善，同整个国家市场体制融为一体，市场成为城乡发展的配置手段。中国现在所处的历史阶段，社会市场经济体制日臻完善，农村人口城市化转型愿望强烈。因此，我国新型城镇化建设要强化市场对城乡资源的有效配置，政府的作用将从城乡发展的主导力量，逐步演变为支持和协调市场的保障力量，以农村人口根本利益和社会福祉为基础，推进政府和市场协调推进的新型城镇化建设。

(三)构建城乡居民公共服务均等化体制，破除市民和农民的制度性鸿沟，切实有效推进人的城镇化

2012年，中国的城镇化率达到了52%。从数据上看，城镇人口首次超过了农村人口，但城镇化率的提高并没有实现农村人口的城市化融入。由于许多农村人口只是“被城市化”，因此“农村人口市民化是新型城镇化建设的关键和成败”［7］。新型城镇化建设应该从土地城镇化转移到人的城镇化，实现城乡居民公共服务均等化。第一，人的城镇化必须打破户籍制度的城乡二元体系。户籍制度本是一种按户登记的人口管理制度，而中国的户籍制度被附加了不同的权利，城乡户籍及其依附其上的20多种个人权利，是城乡人口之间的体制障碍。新型城镇化必须彻底改革户籍制度，弱化户籍制度对城乡人口流动的制约，使得劳动力资源能够实现地区间合理流动和优化配置。第二，人的城镇化的核心在于城乡社会服务均等化。城镇化进程中农村人口城市化转移是客观的过程，但农民进入城市后只是实现了生活空间的城市化，在社会服务方面却依然难以平等。因此，我国新型城镇化必须以人为本，实现城乡社会公共服务的均等，从根本上构建城乡一体的社会公共服务体系，让发展和改革成果全民共享。

在城乡公共服务均等化方面，排在第一位的是农村基础设施建设要先行。农村生活方式为什么落后，落后的基本层面在于缺少像城市一样的生活基础设施，如道路、上下水管道、垃圾处理、给排水、互联网等。如果农村现有的落后的基础设施系统能够有一个大的改善，农村区域就是一个新的经济发展动力源，它会拉动新一轮中国经济增长。这既是一个经济发展过程，也是社会发展过程，更是体现了城乡一体的发展过程。当然具体的安排要通过详细的规划和论证，系统设计一个区域的城镇发展和建设规划，把村、镇、市，农业和工业、服务业之间内在关联展现出来，实现生态文明和工业文明的双重互动，农村文化与城市文化的优势互补，创造一个具有中国特色的新型城镇化模式。

(四)推进土地产权制度改革，完善土地转让流通体制，实现城乡一体的土地市场

我国新型城镇化是要消除城乡差别，既要实现部分农村剩余劳动力的城市化就业，又要涉及部分城市人口的农村转移，因而必须有完善的土地流转制度。第一，农村人口进入城市，有了新的工作岗位和就业渠道，原有的农村土地自然被搁置甚至是荒芜，必须建设农村一级土地市场，允许农民进行土地转包、出租、入股等土地交易，盘活农村土地市场，推进农村土地股权化。第二，建立城乡一体，同权同价的土地使用、交易制度。城镇化建设必然会侵占大量的农村土地，城乡土地价格的差异使得政府在征用大量农业土地进行城镇化建设中，获取了大量经费，而农民却收益甚少。要实现改革征地制度，必须提高农民在土地增值收益中的分配比例，给予农民土地转让充分的自主权，实现城乡土地同价同权，保障农民带着土地产权进城。第三，加强农村集体土地的管理，科学合理规划农村土地。土地资源是宝贵的社会财富，必须科学管理，通过农村社区化建设和统一规划，释放农村土地资源，提高土地利用水平;强化国家耕地保护政策，严格土地管理，节约土地，节约资源，最大限度的保护农村土地资源，保护农业第一产业的基础地位。

(五)通过工业化、城镇化以及农业现代化，因地制宜，科学规划，实现农村人口就地城镇化

新型城镇化的核心是农村人口的市民化转移，实现农村人口生产和生活方式的城市化转向。中国的农村面积庞大，人口众多，单一的把农村人口向大城市转移的发展方式，不符合中国社会现实。我国改革开放以来兴起的乡镇企业，使得许多地方的农村具备了工业基础，形成了现代产业体系，通过工业的乡村引入，可以实现农民就地城市化转向;同时，农业现代化建设，不但实现了城市资源的农村化转移，而且可以将农业生产纳入现代产业体系，以农业合作社等形式，将农业和市场对接，实现城乡统筹发展。因而，这种就地城镇化的发展思路，不仅可以避免人口一味涌入城市带来的城市病，缓解城市压力，规避大城市人口膨胀带来的社会风险，而且可以实现农民不离开乡土，就能享受城镇化的成果，且可以降低城镇化成本和风险。

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