基层民主管理的有效实现形式

胡丽莉

“以前是干部说了算，现在是群众说了算。这‘532工作法确实好。”黑龙坝镇合力村村民袁宝东笑着说。

“这可不是聋子的耳朵——摆设。 现在村里的账单没有监督委员会盖章可报不了销。”说到村务监督，吉日嘎郎吐镇孟家屯村监督委员会成员姚海山自信地说。

“之前村里每办一件事，自己心里都不踏实，深怕一觉醒来又不知被谁告了。现如今，啥事儿老百姓都明明白白，村里办的哪件事都不留‘后遗症，觉也能睡安稳了。”吉日嘎郎吐镇四合福村党支部书记王军轻松地说。

以上是记者在开鲁县采访过程中听到的真实声音，这些声音围绕的主题就是嘎查村级事务民主管理“532”工作法。过去的开鲁县，信访问题突出、社会矛盾复杂。“532”工作法实施三年多时间，已蜕变为“全国平安建设先进县”、“全国依法治县创建活动先进单位”。 开鲁县在民主管理进程中的“脱胎换骨”，俨然成为嘎查村民主管理规范化的一个样本。

“五道程序”集民意

开鲁镇东关村，是一个典型的城中村。以前村干部开个会、碰个头就能把机电井、变压器承包方案定下来，决策不民主不公开，导致群众参与村级事务的热情也越来越低。尤其是当遇到涉及村民切身利益的重大事项时，更容易引发矛盾和猜疑。这使得干群关系十分紧张，信访事件频发，村里各项事业发展缓慢。

“532”工作法实施以后，情况发生了变化。2013年初，根据县委县政府提出的“东移南扩”城市发展规划，开鲁镇抢抓机遇进行新村改造，东关村党支部提出拆迁整改意见，先后按“532”程序召开“两委”班子会、支部党员大会、村民代表大会多达36次，研究制定改造方案，几次报请镇党委政府审核，最终形成实施方案。而在此基础上，村干部又进村入户走访，在取得全体村民同意后，才由“两委”共同组织实施。整个征地拆迁过程中，共征用土地910亩、拆迁房屋191户，无一例信访事件发生。

“以前是群众见着干部绕着走，现在却拉着我们去喝酒。”新村改造的成功实施，让村党支部书记李宝权颇为自得，“‘532工作法不仅拆除了干群之间的‘隔心墙，还架起了一座‘连心桥。”

猜疑少了、信任多了，村干部为村里谋发展、争项目也可以心无旁骛了。开鲁县东风镇是有名的“红干椒之镇”，种植红干椒已有30多年的历史，但传统的大水漫灌造成的水肥流失、土地板结、地力下降、水资源浪费等问题，在一定程度上制约了农业生产的发展。

2011年，东风镇道德村提出了实施红干椒集中连片膜下滴灌项目的发展思路，而市场价格不稳、销售难、前期投入大等现实难题，让少数群众犯了嘀咕。群众不同意就办不了事，可村里要谋求发展，怎么办？鉴于此，“532”工作法被搬上台面。“两委”班子组织党员干部和村民代表入户征求意见，与群众心贴心交流、面对面算账，通过规范召开各类会议，群众从最初的漠视、观望、应付，转变为积极参与、主动配合。红干椒集中连片膜下滴灌项目通过“532”工作法实施的同时，还妥善处理了土地流转中出现的矛盾和问题。目前，全村红干椒膜下滴灌种植面积已发展到1.2万亩，仅此一项，全村每年增收2000万元。膜下滴灌项目的推广，给周边乡镇带了个好头，做了个好的示范。

东风镇栽下的梧桐树，引来了更多的金凤凰。2013年，为加快小城镇和新农村建设步伐，经开鲁县委研究，东风镇被作为重点实行整镇推进试点，共确定硬化、绿化、亮化、排水、产业升级、村屯整治、村级活动场所、群众文化广场建设改造项目30余项，涉及资金达3亿多元。

“三次把关”强监管

“吉日嘎郎吐镇过去曾是个信访大镇，2007年全镇的信访量就占全县当年信访量的50%，群众集体上访11次。2008年开始，镇党委下决心要集中人力、物力解决这些信访问题，然而，事与愿违，工作一开始就陷入了边解决边产生的怪圈里，其他工作的开展也变得越来越困难。”谈起过去所谓的“信访大镇”，镇党委书记陈恒并不忌讳。

吉日嘎郎吐镇过去“三资”管理比较混乱，滥垦滥牧现象时有发生，群众多次越级上访，2010年以来，镇党委通过运行“532”工作法，对全镇涉及的重大事项严格执行“三次把关”，变事后结果把关为事前定向把关、事中跟踪督导、事后检查评估的全程把关，对各村的收支账目进行了全面清理，对二轮土地延包外的1300多份机动地、林地合同进行重新鉴定完善，对7000多亩土地资源进行了重新发包，有效解决了群众最关心的财务和土地两个敏感问题。

如今的吉日嘎郎吐镇，早已摆脱了“信访大镇”的称号，一跃成为全县信访工作第一的乡镇。采访中记者还了解到，“532”工作法中的“三次把关”就源于吉日嘎郎吐镇。该镇在解决各类信访问题的过程中发现，镇党委政府在村级管理方面存在着很多漏洞，有着明显的“失位”现象。为此，镇党委政府先后出台了农村财务村级管理、重大事项报告等相关制度，可是这些都是针对具体的问题，没有形成系统的制度。2010年5月，通辽市在开鲁县试点“5+2”民主管理程序，吉日嘎郎吐镇党委召开党委会议进行商议，认为“5+2”民主管理程序缺乏有效的监督，于是决定在“5+2”的基础上增加以“乡镇民主管理指导小组对嘎查村‘两委商议形成的意见进行把关，对党员大会和村民代表大会或村民大会审议表决的程序进行把关，对嘎查村级议定事项执行后的财务收支情况实行入村‘审接把关”为内容的“三次把关”。“三次把关”突出了乡镇党委政府的监管作用。

“两个公开”重监督

“决议执行前向群众公开实施方案，决议执行后向群众公开实施过程及结果。”“532”工作法中的“两个公开”意在通过各主要环节步骤的公开，主动接受群众的监督，给群众一个明白，还干部一个清白。

2013年初，大榆树镇红庄村运用“532”工作法对当年享受农村最低生活保障人员进行初步评定，经过镇党委政府审核提出指导意见，最终确定应享受低保待遇的原低保户42户66人，取消原来享受低保待遇的15户21人，整个评定过程全程公开，杜绝了以往个别干部暗箱操作的“关系名额”和“内定名额”，得到了群众的一致认可。

这对红庄村党支部书记来说，总算是解决了一件头疼的大事，因为全程公开，全程监督，自己没有最终决定权，一些想通过自己拿下名额的亲戚朋友也就不来“关心”他了。

走进吉日嘎郎吐镇四合福村，村务公开栏里密密麻麻贴满了村务财务清单，大到4万元的打井上电、小到2元一支的碳素笔，村里财务一目了然。而说到村务监督，四合福村村务监督委员会组长赵军显得很激动：“老百姓选上来我们5个人，就是信任我们了，我们的使命感增强了，对自己的要求也更高了，审结过程中我们就坚持一个原则：不让村里花一分冤枉钱！今年村里铺道时赶上下雨，村里雇的两辆拉砖车快进村时抛锚了，村书记雇了两辆大车来拽，一辆车给了400元。我们在审单据过程中就提出疑问，拉砖车不是给运费了吗？这个另外拽车的钱不应该村上掏啊，单据也就被我们撤出去了！”

“过去是村里的报账员直接把票据送到镇农经站进行‘接审，老百姓对此意见很大，认为不公开不透明不知情。”四合福村党支部书记王军说，“自从实施审接制后，财务公开做到了逐月、逐项、逐笔明细公开。各嘎查村委会的‘一把手，人人头上都有一个‘紧箍咒，讲民主、讲制度、讲程序蔚然成风。”

县委督办问实效

为加大对“532”工作法决策落实的监控力度，开鲁县委可谓是“狠”下力气，投资400多万元建设了辐射全县的社会治理服务信息平台，把全县217个嘎查村“532”工作法的运行动态和集体“三资”处置情况录入平台，进行随时监控。并从组织、纪检、农经等县管部门抽调精干力量组成专项督查组，对嘎查村“532”工作法的推行情况进行集中督查、定期通报，做到不留死角，不出现空白点。三年来，专项督查组采取听情况、查档案、入户访等多种形式，先后深入基层督查40余次、提出了整改意见380余条。

同时，为保证“532”工作法在执行中不走过场、不流于形式，取得实实在在的效果，开鲁县委在抓机制保障、程序规范和分类指导的过程中，更加注重通过抓考核激励的办法，把嘎查村“532”工作法推行情况纳入乡镇领导班子年度实绩考核，明确了考核办法，加大赋分比重，并注重结果运用。三年来，先后有两个镇因嘎查村“532”工作法推行不力引起群众越级上访而被取消“实绩突出单位”的考评资格。

值得关注的是：“532”工作法作为推进农村牧区民主管理的重要抓手，明确了乡镇党委书记为“第一责任人”、嘎查村党组织书记为“具体责任人”的责任机制，明确了决策、实施、结果全过程责任追究，更加增强了可行性、规范性和约束力。